新形势下基本养老保险城乡一体化路径初探*

李春根 包 叠

(江西财经大学财税与公共管理学院，江西南昌，330013)

一、引言

由于各方面原因，中国社会保障制度从建立之初便采取分人群设计、分部门管理、分地区实施的方式，经过多年的发展，实现了社会保障制度从无到有，保障水平从低到高的新局面。但随着城镇化进程的加快，在原有体制下设计建立的社会保障体系存在的缺陷逐渐显露。截至2011年，中国城镇化率已经达到51.27%。城镇化率超越“50%”表明2011年中国城乡保障发展进入到一个新的阶段，要求在更高层面和以更大强度上加快推进社会保障城乡统筹的步伐。［1］2012年8月，审计署公布了对全国基本养老保险基金的审计结果。审计结果指出，社会基本养老保险群体“漏保”现象严重、重复参保大量存在，这要求基本养老保险覆盖质量应该更高。在欧洲引发信任危机的大背景下，要认识到政府应将老龄化成本引入财政评估体系的重要性，尽快落实养老保险体制改革、制度措施，加强顶层设计。实现城乡基本养老保险在制度上的合轨，是解决基本养老保险“碎片化”状态的根本途径。

二、基本养老保险城乡一体化的理论基础与现状分析

(一)实现养老保险城乡一体化的理论基础

1.经济学相关理论

(1)公共经济学理论

养老保险制度具有效益外部性、消费有限竞争性和受益上局部排他性，这些特征表明养老保险是公共产品。公共品由公共部门统一提供形成规模经济降低运营成本，从而公共品由公共部门提供最有效率。政府部门有进行资源配置的职能，养老保险属于收入再分配范畴。养老保险的分配效应，重点指的是规模收入分配，即主要研究养老社会保险制度对收入在居民或家庭的分配产生何种影响，会使各个阶层或各个阶层的居民或家庭的收入份额发生怎样的变动，变动多少，变动趋势如何。［2］通过基本养老保险制度的一体化建设，实现降低收入分配差距。

(2)养老保障效率理论

养老保险产品在消费者之间分配的帕累托最优状态就是养老保险的经济效率。基本养老保险的效率包含三个层次:其一是社会资源的配置效率;其二是保险产品的经济效率;其三是个人收入再分配的效率。基本养老保险制度一直以来呈现城乡二元结构，将基本养老保险稳步实现制度上的合轨，无疑可以降低运营成本，从而实现效率的提高。养老保险再分配表现为三个方面:在不同个体生命周期的不同阶段进行的分配;在社会中不同个体不同收入水平之间进行的分配，以及代与代之间的再分配。养老保险的再分配在一定程度上调节了过我收入分配不公的现状。

(3)制度经济学理论

制度经济学家诺斯认为，制度的非均衡状态是推动制度变迁①由于现行制度安排和制度结构的净效益小于另一种可供选择的制度安排和制度结构，发生了制度的非均衡，制度接受者产生了制度变革的需求。但这种需求能否得到满足，则取决于制度供给。而制度供给者是否提供新制度取决于制度提供者制度变革效益和变革成本的比较。只有制度提供者制度变革效益大于变革成本，制度提供者才会把潜在的制度供给转变为实际的制度供给，从而实现制度的替代、转换及建立，即制度变迁。的动力，当制度变迁收益大于制度变迁成本时，往往会引发制度变迁，通过确立新的制度以实现新的制度均衡。养老保险城乡一体化与养老保险城乡分治相比具有制度的优势。部分个体之所以对我国养老保险现存制度出现不满意或不满足，是因为不同个体由于收入和储蓄的差异导致对养老金的需求不同，希望通过养老金实现再分配。从制度再分配这个均衡点开始，由于内部、外部多种因素的影响，导致现行制度不再是制度安排选择集合中最有效率的，但是目前还没有足够的力量改变现行制度，制度就从均衡走向了非均衡。［3］

2.社会学相关理论

(1)社会发展理论

社会发展是以人为核心的，社会发展是社会有机体的整体发展;社会发展是一种和谐的发展。养老是每个社会成员必须经历的大事，养老问题关乎社会发展的方方面面。保障老年人的晚年生活质量，有利于代际间稳定，社会和谐发展。在现有养老保障制度基础上，逐步实现社会基本养老保险“碎片化”整合，有利于实现代际内收入分配公平，缩小代际间支付养老费用压力，保证甚至提高生活水平，最终实现人的全面发展。

(2)结构功能理论

帕森斯提出的“功能系统”包括四种功能子系统，即适应(A)目标达到(G)整合(I)模式维持(L)。这个子系统以价值为中心。也就是说系统必须与环境相适应，以预期的某种状态发挥能力调动系统内部能量，分次序实现目标。最终将系统各部分按照一定的规范形成组合模式，发挥作为一个整体的功能。目前，中国养老保险制度由新农保、城市居民基本养老保险、城镇职工基本养老保险、公务员事业单位人员养老保险几部分组成。养老保险通过制度合轨来实现养老保险作为一种整体的制度发挥其社会功能。

(二)实现养老保险城乡一体化的现状分析

1.中国基本养老保险的现状

目前，中国大部分省份养老保险账户正在做实，但仍然存在统筹层次不高，转移接续繁琐的问题。这些问题在一定程度上影响了劳动力的合理流动，阻碍了社会保险互济调剂功能发挥，不利于有效管理。中国城乡基本养老保险主要有四部分，分别是新农保(农村居民的基本养老保险);城镇居民基本养老保险;城镇职工基本养老保险;公务员、事业单位工作人员基本养老保险。2012年审计署审计报告结果显示，中国基本养老保险覆盖面迅速扩大，企业职工基本养老保险已覆盖全国所有县，新型农村社会养老保险(以下简称新农保)已覆盖81.5%的县，城镇居民社会养老保险(以下简称城居保)已覆盖75.3%的县，参保人数合计6.22亿人，其中683个县合并实施了城乡居民养老保险。现阶段我国养老保险缴费制度以及计发办法，如表1、表2。

表1 城乡居民基本养老保险缴费、支付制度

表2 城镇劳动力养老保险缴费、支付制度

从表1中不难得出这样的结论:城乡居民的基本养老保险在制度设计上是极其相似的，仅在缴费档次上有差异。因此，通过设计缴费档次来实现城乡居民基本养老保险制度上的合轨成为了这一问题的突破口。表2中显示，个体户和灵活就业人员的基本养老保险全部由个人缴纳，缴费负担相对较重是灵活就业人员参保率低的根本原因之一。

2.中国基本养老保险存在问题

(1)再分配能力体现不明显

现阶段城乡居民的收入差距约在5∶1～6∶1①历年中国统计年鉴。之间(这其中包括城镇居民在社会保障、公共卫生、教育、住房等方面所享受的国家补贴，农民家庭在生产资料方面的投入)。中国基本养老保险实行社会统筹与个人账户相结合模式，社会统筹与个人账户相结合模式的受益唯一标准是个人和企业缴费的多少。［4］从表1、表2的领取金额中不难看出“多缴多得”的制度设计，这与发挥社会养老保险在代际内部水平分配的功能，这与养老保险的再分配效应，实现财富从收入高的人群流向较低人群的既定目标是完全相反的，不利于实现养老保险城乡制度的顶层设计。

(2)与经济发展不协调

作为全球第二大经济体国家，中国人均GDP步入了中等收入国家的行列，整体经济水平和农村经济水平达到或超过一些社会保障体制较为完善的欧洲国家当时的农业产出、人均收入等指标，［5］这说明我国早已具备了统筹城乡养老保险的实力，重点难点在于如何制定政策、政策实施的模式以及人民对政策的认可度。

3.中国养老保险制度的进程

中国养老保险制度从建立之初到现在经过了多次的修改与进步。2009年国务院下发了《关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》，标志着中国新型农村社会养老保险全面启动。2011起开展城镇居民社会养老保险(简称城镇居民养老保险)试点。2015年之前基本实现城镇居民基本养老保险和新农保全覆盖。社会保障“十二五”规划纲要指出，“十二五”时期社会保障制度建设专项行动，养老保险制度为:(1)实现新农保制度全覆盖;(2)建立并全面实施城镇居民社会养老保险制度;(3)推进事业单位养老保险制度改革;(4)研究制定公务员和参照公务员法管理单位的工作人员养老保险办法。这明确指出了养老保险统筹实施大体分为三步走，第一步是实现新农保与城镇居民基本养老保险的一体化;第二步是城乡居民基本养老保险与城镇职工基本养老保险的一体化;第三步是公务员、事业单位工作人员基本养老保险与城镇职工基本养老保险的一体化。

三、基本养老保险一体化路径的设想

以构建社会主义和谐社会为衡量标尺，中国当前的养老保险发展现状是远远不够的。推进养老保险制度上的合轨，政策的衔接与实施模式的改变是重点。从上述三步走的统筹规划中不难看出，近期目标是实现新农保与城镇居民基本养老保险制度上的合轨。新农保与城镇居民基本养老保险在缴费制度、保障水平方面极其相似，为一体化路径打下了坚实的基础。

(一)基本养老保险城乡一体化的困境所在——基于不同地区养老保险具体实施模式的角度

1.经济差异显著，单一模式无法推广

由于历史地理条件的差异，造成了中国经济发展不均衡。这一实际情况，决定了中国要实现社会保障全国范围内一体化，就要迈小步稳步走，经济发达地区可以将商业保险投入运作以获得更为广泛的资金。提高农村养老保险水平成为地方政府采取的主要方法。不同地区因地制宜采取相应实施办法。广东省经济水平较高，利用股份合作制企业中的年龄股和集体股的分红作为农民养老的基本资金来源。四川省、重庆市创造性地将农民的养老保险筹资同土地联系起来，具体实施方法有三种:一是将土地入股进行分红;二是集体农耕地试行流转;三是“用土地换身份”。①成都市温江区提出自愿放弃土地承包经营权和宅基地使用权的农民，可在城区集中安排居住，并享受与城镇职工同等的社保待遇等“双放弃换社保”政策，引起了广泛关注。［6］

这些制度上的探索都为我们的统筹制度设计提供了参考，但是之所以没有将单一的某种探索直接扩大到全国来实施，是由于这些探索中仍然存在几方面的问题。一些地方政府过高地估计了土地保障功能，这很可能造成以损害制度可持续性来换取政治经济短期收益的政策导向。现行农村社会养老保险制度有效性很低，在设计制度之初就与城镇相互保持独立，导致这些政策蕴藏潜在风险。

2.地方特色显著，财政压力与日俱增

上海模式给养老保险实现一体化提供了借鉴意义。上海市养老保险体系可以概括为“一城四制”，分别为城镇职工社会养老保险即“城保”;农村社会养老保险即“农保”;小城镇社会保险即“镇保”和外来人员综合保险即“综保”。［7］此种社会养老保险模式适应了城市化进程中广大劳动者尤其是失地农民的基本保障需求，实现了保障社会保险转移接续，保证了经济快速、持续和协调发展。但是在“推进镇保、淡出农保”基本方针的指导下，原来已经加入和应该加入“农保”的一部分人开始加入“镇保”，这部分人主要是在职的年轻人。这样一来“镇保”暴露出了弊端，即乡镇财政支出的压力加大，最终影响到农村养老保险制度的稳定与持续。而且“镇保”从建立之初便把非上海户籍的外来务工人员排斥在制度外。

(二)实现城乡一体化养老保险的设想

农村社会养老保险要适应市场经济环境，就需将非制度性的土地和家庭养老保障有序化，从而建立起可以与城镇企业职工养老保险制度、机关事业单位养老保险制度相协调的农村社会养老保险制度体系，并最终实现社会养老保险制度城乡一体化。二元的社会保障模式决定了农村社会保障与城市社会保障之间存在较大的差别，通过以工资收入划比为基准的养老保险缴费年限的认定和换算来推广城市居民养老保险为基础的城乡居民养老保险为衔接，可以弱化这种差别，潜移默化中提高统筹层次和待遇水平。随着养老保险制度的不断完善以及户籍制度改革的推进，养老保险转移接续不再是难题。与此同时可以根据缴费与支付水平的不同建立多层次的补充养老保险，以照顾到不同收入水平的人群。将新农保与城镇居民基本养老保险合轨形成城乡居民养老保险，从而和城镇职工养老保险形成二维的养老保险制度，待条件成熟时逐步过渡到城乡一体化的养老保险制度(见图1):

图1 养老保险城乡一体化结构图

长期以来，中国建立了以户籍为基础的社会保障体系。但是，要实现社会经济的可持续发展，必须要形成可流动的劳动力。因此，今后应建立以居住地为基础的社会保障体系，逐步取代户籍制保障。在城乡一体化的背景下，把外来从业人员纳入到城镇基本养老保险体系是大势所趋。应在城镇基本养老保障这一层面内，制定不同的筹资标准和支付标准，建立多层次的养老保障体系，根据外来从业人员内部在实际收入水平和生活状况上存在的差异，实现制度内部的衔接。北京市在全国率先建立城乡居民养老保险制度，形成企业职工基本养老保险、城乡居民养老保险、机关事业单位退休金制度和老年保障制度的衔接。社会保障是所有社会公民的一项基本权利，不应因为公民的户籍或居住地不同而区别对待。是否覆盖全体公民是社会保险公平性的基本要求，人人都应享有社会保障。随着城乡一体化的实现，我国社会保障体系终将实现城乡对接，以一元化取代二元社会保障制度，使基本社会保险普及化、一体化。

通过在对上海市养老保险制度现状的分析，吸取各省市养老保险制度的优势，建立城市城乡一体化养老保险的基本思路，主要包括以下几个方面:

1.缴费标准在“区别中统一”

在全国范围内以市级为单位扩大城镇居民基本养老保险覆盖面，从城乡二元结构上淡化“农保”，将已有的具有地方性特色的“综保”、“农保”和“镇保”等针对不同人群的专项保险统一起来建立城乡居民养老保险制度。建立以收入为基准，设置一定比例作为基本养老金，统一将养老保险缴费标准为100元～1000元10个档次的缴费部分设置为个人账户，这样既使农村城镇居民统一了缴费标准，又能使农村中一部分有条件地区有条件个人更多的参与保障，提高了基本养老保险的覆盖面。为了更有效率的提高养老保险覆盖面的质量，从分析缴费负担的角度提出选择不同缴费档次的负担指数。公式如下:

参数说明:个人收入结余=纯收入－各项必要性支出;当地人均可支配收入=当地劳动力总收入/劳动力人数，根据个人不同的负担能力，选择不同的缴费档次。基础养老金可以部分由当地财政补贴。根据个人负担指数选择缴费标准，既可以避免高收入者选择最低缴费标准的养老金现象，又可以满足不同收入群体的要求。从2012年基金审计报告中得知，东部地区养老保险基金结余高于中西部，通过设置养老保险差别缴费率从再分配的角度调节收入分配差距。

2.建立专业养老保险基金机制

截至2011年底，养老保险基金结余为2013.94亿元，占到了社会保险基金结余的66.45%，位列各项基金结余之首。2011年针对城镇居民基本养老保险、新农保，中央和地方财政分别投入399.79亿元和479.61亿元;2011年中央财政对新农保的补助金额为352.06亿元。通过以上数据得出，中国养老保险财政投入较多，基金保值增值能力欠缺，实际养老金不能满足需求的同时，养老保险基金大量结余。应建立养老保险基金机制，增加多种渠道筹集养老保险资金，采取多种方法盘活养老保险基金，实现基金的保值增值。按哈罗德——多马模型，一国经济增长速度取决于社会储蓄率和投资效率两个因素。当社会储蓄率为一定时，社会保障与经济发展的关系，取决于养老保险个人账户基金保值增值程度。养老保险个人账户基金投资的收益与风险具有正向替代的关系，必须在收益目标与安全目标之间进行权衡。

图2 投资产品风险收益图

根据图2分析出，养老保险个人账户基金投资适宜选取证券组合，实现指数化投资，选取不少于10种产品来分散风险，15种为最佳。当资金量很大，选取种类不超过25～35种。

3.建立统一的管理部门

截至2011年底，全国社会保险经办机构有1.19万个，社区服务体系逐步建立。同时，有28个省本级、217个市本级和1189个县成立了社会保险监督委员会。如此数量的经办管理机构，仍抵不住出现了2.45万人重复领取养老金3569.46万元;全国共有240.40万人跨省拥有两个以上企业职工基本养老保险个人账户的事实。［8］因此，建立统一的管理部门，提高养老保险经办效率，有助于提高养老保险的一体化实施。还可增设建立独立的社会保障监管机构，保障养老保险的确实性、高效性。随着电子政务的推行，社会保障成为老百姓参与的重要版块，银行办理各种社会保险缴费发放业务已有数年，伴随着网上银行的发展越来越多的业务实现了跨行跨省办理。养老保险网上管理是电子政务发展的前沿问题。将养老保险管理上升至网络化，实现业务管理信息公开，不仅有利于提高养老保险办理的效率，也有助于避免资金的挪用。

4.扩大适用的人群

国家改革经验说明，在缺乏稳定财务基础的条件下扩大覆盖面，会增加原有体系的隐形债务，从而使后续改革更加困难。当前中国的基本养老保险制度是面向城乡劳动者的制度，其最大的特点是养老待遇同社会关系和缴费能力高度相关。应当尊重社会保险制度的自身发展规律，实现养老保险真正意义上的全国统筹。单纯地将养老保险保障范围扩大并不是行之有效的改革方案。而对此，应转而采取分步过渡的策略:初期考虑引入一个缴费式的年金计划(参照本文提出的个人负担指数进行缴费)，用于强制储蓄，再加上由政府提供的基础养老金或机构提供的养老扶助金计划;运行到计划中期，统筹基金引入账户。

运行建立“人手一户”的社会保障账户，以“社保卡”的形式发放到每个有账户的人手中，这样解决了一些自由职业者想参保却没有账户的尴尬局面，方便了流动人口养老保险转移接续，更使养老保险管理更为高效。

四、结语

通过对“个人负担指数”的计算，确定参保的档次，通过多档次的选择，建立城乡统筹的养老保险过渡模式，经过参保主体、缴费义务、保险待遇等一系列的转换，来逐步淡出“农保”并扩大“城镇保”覆盖面，从而实现保障法规、保障内容、保障标准、保障资金、保障管理一体化的“五位一体”建设策略，实现城乡社会养老保险制度的有序衔接。

“不积跬步无以至千里”，在相当长的一段时期内，我国虽然具备了统筹城乡养老保险的实力，但真正实现需要各方面不懈的努力。农村居民的制度化保障不能追求“标准的”社会保险模式，而应关注多样化的、灵活的制度设计，着重考虑基础养老金、享受税收优惠的储蓄计划、资产账户等备选政策工具，形成以政府为主导的、家庭保障为基础的、多市场主体参与的、灵活多样的复合型社会保障计划。［9］只有稳固壮大了当前较为薄弱的农村养老保险这一养老保险的薄弱环节，才有可能实现真正意义上的养老保险城乡一体化。

［1］胡晓义:《在中国社会保障30人论坛年会(2012)上讲话》，人民网、原载《人民日报》，2012－02－12。

［2］刘俊霞:《收入分配与我国养老保险制度改革》，北京，中国财政经济出版社，2004。

［3］道格拉斯·C.诺思:《制度、制度变迁与经济绩效》，杭行译，上海，格致出版社，2009。

［4］《我国养老保险制度现状及问题和对策是什么?》，http://www.xiangrikui.com/shehuibaoxian/yanglaobaoxian/20110607/116452.html，向日葵保险网，2011 －06 －07。

［5］Neil Gilbert，Rebecca A.Van Voorhis(eds.).Changing Patterns of Social Protection.New Brunswick，N.J.:Transaction Publishers，2003.

［6］胡志利:《中国农村多形式的养老保障模式》，载《湖南科技学院学报》，2009(12)。

［7］汪华:《统筹城保、镇保和综保三险兼容与衔接的制度反思与实践创新》，载《华东理工大学学报(社会科学版)》，2007(4)。

［8］《全国社会保障资金审计结果》，http://www.audit.gov.cn/n1992130/n1992150/n1992500/3071265.html，2012 －08 －02。

［9］郑功成:《中国社会保障30年》，北京，人民出版社，2008。