山东省市级电大发展状况调查

李炳斋，孙兆平，张仲义

（滨州学院 远程教育学院，山东 滨州 256603）

《山东省中长期教育改革和发展规划纲要 （2011－2020年）》明确提出了“整合各类成人教育资源，加强广播电视大学开放教育，办好开放大学”的战略目标，《国家开放大学建设方案》也明确指出在中央和地方广播电视大学的基础上，整合相关教育资源，组建覆盖城乡的开放大学，这都为电大的发展提供了难得的历史机遇和广阔的发展空间。但山东电大系统自上世纪末独立办学的格局被打破后，发展受到了较大影响，市级电大的办学体制、办学形式迥异，发展也很不平衡。在向开放大学转型的关键时刻，有必要对全省市级电大的发展状况做一下全面梳理和调查研究。

本文以山东省16所市级电大为调查研究对象，重点是已经与其他高校合并后仍然开展电大业务的14所市级电大，5所大企业电大略有涉及，不包括省直管县级电大和省直属学习中心。主要研究方法有问卷调查法、文献研究法、访谈法。向已经合并到其他院校且尚在开展电大业务的山东市级电大教学管理人员发放了调查问卷，尽量侧重在合并前后都从事电大业务的人员，共发放问卷130份，收回有效问卷123份。同时查阅了2009年山东电大编纂的 《山东广播电视大学大事记 （1979－2009）》、各市级电大以及合并高校的官方网站，就重点问题还进行了电话访谈、当面访谈和网络在线讨论。

一、全省市级电大总体发展状况调查

1979年1月，省政府正式批准成立山东广播电视大学，并在各地市和五大企业成立电大工作站，由此组成了全省电大系统。各地市电大工作站几经变迁，先后更名为电大分校、电视大学，行政隶属关系在成立之初皆为地市教育局直属科室，后来基本上都建立了自己的校区，成为独立的办学实体，至上世纪末在全省形成了以省电大为龙头，16所地市电大（不含青岛电大，青岛电大于1987年升格为独立省级电大）、5大企业电大和若干县级电大构成的独立运行的远程教育办学网络。但在各市高等教育资源整合中，多数市级电大被合并，有些合并到地方高校，有些与一些中专学校合并组建高职院校，全省电大系统独立办学的格局被打破。截至2012年年底，各市级电大自上世纪末以来的发展变迁情况见表1。

表1 山东省市级电大自上世纪末以来的变迁情况表

从表1可以看出，到2012年年底，山东电大系统所属的16所市级电大除日照电大尚独立办学外，其他15所电大均已与其他学校合并，占全省市级电大总数的93.75%。其中在合并高校内不是独立的中层单位，有其他机构内1～2个科室负责电大主要工作的有 9所，占总数的56.25%；在合并高校内以独立的中层单位存在，办学有相对独立性的电大有5所，占总数的31.25%；莱芜电大与莱芜职院合并后功能缺失，实际不复存在。5大企业电大中莱钢电大、胜利油田电大分别与企业培训中心、党校等合署办公，但保留电大牌子，开展电大业务；鲁中矿山、齐鲁石化、济铁等企业电大在整合中被裁撤。有些市级电大在合并之初，虽然名义上保留了建制，但并没有设置独立办事机构。高等教育资源整合对电大系统的冲击是巨大的，基层电大出现了不同程度的功能缺失、管理弱化等现象。为此，2003年12月山东省人民政府办公厅鲁政办发［2003］107号文件转发了省教育厅《关于切实加强广播电视大学系统建设的意见》，指出各级政府、有关部门“从我省高等教育改革发展的需要出发，充分认识新形势下加强电大系统建设的重要性，采取有力措施，不断提高电大教育的整体办学水平”，充分考虑电大办学的特殊性，强化电大的系统功能，提升电大系统办学综合实力。2010年6月省教育厅鲁教办字［2010］10号文件《关于进一步加强全省广播电视大学系统建设的意见》对进一步加强全省广播电视大学系统建设，保持山东电大办学系统的相对独立性提出了明确要求，“要有独立的中层机构、固定的编制和人员”。这两个文件对维护电大系统起到了一定作用，但有些地方没有很好地落实，比如又有独立设置的市级电大被合并，有些相对独立建制的市级电大被二次整合。

二、调查数据与分析

（一）合并对市级电大发展的作用

表2显示，在被调查者中，30.89%的人认为高校合并对电大发展起到了促进作用，但也有近30%的人认为高校合并对电大发展起了负面作用。电大合并到普通高校后，整体办学实力得到提升，但电大的办学目标、办学方向、办学理念都不同于普通高校的其他系院，一些校内政策、评价机制与电大系统办学的模式不完全适应，同时电大办学不再居于主体地位，原来的机构被撤并，专职的管理队伍、教师队伍、技术队伍被重新组合，很多岗位由专职变为兼职，电大的实际领导人多数变为中层，因此电大事务很难进入决策层的视野，其发展必然受到一定的负面影响。高校整合受负面影响的不仅仅是电大教育，当时各市的教育学院也被合并，建立近30年的全省教师培训体系随之崩塌，近几年在全省各地依托高校重建教师教育基地或许应该引起反思？试想高校整合之初就制定较为完善的保障教师培训、电大教育发展的政策，会是怎样一种情况呢？

表2 电大合并到高校后对电大发展的作用

（二）合并后市级电大发展的内部环境

表3、表4、表5表明，在合并后电大与其他系院关系的调查中，有近60%的人认为融洽或很融洽，仅有4.06%的人认为较差，这说明电大已完全融入合并高校的大环境中，但在高校合并后学校对电大工作的重视程度的调查中，仅有20%左右的被调查者认为学校对电大工作重视或较重视，竟有30%多的人认为学校对电大工作很少关注，在电大在合并高校中的地位调查中近一半的人认为电大已经被边缘化。合并电大的都是普通高校，发展任务很重，又面临各种评估，因此学校的工作重点都在普通教育上，况且国家对普通高校的各项评估指标体系中压根没有涉及电大教育，电大对合并高校重点工作的参与度较低。因此，电大虽然已成为合并高校的有机组成部分，但被边缘化也在所难免。

表3 高校合并后电大与其他系院之间的关系

表4 高校合并后学校对电大工作的重视程度

表5 电大在合并高校中的地位

（三）合并后市级电大发展的外部社会环境

市级电大发展的外部社会环境主要体现在当地政府和教育局的政策和对电大的重视程度上。广播电视大学从办学之初就是社会性比较强的学校，实行上级电大和同级教育局的双重领导机制。合并前，市级电大作为独立的市属高校，当地政府和教育局对电大给予很多的政策扶持，表6表明有84.55%的人认为合并前当地政府和教育局对电大工作支持很大或较大。但被合并后情况发生了很大改变，有56.10%的人认为合并后当地政府和教育局对电大工作支持很小，认为较大的占12.20%，认为很大的不足10%。按现行的教育管理体制，普通高校不论是省属还是市属，其主管部门是省教育厅，而原市级电大的主管部门是市教育局，在这种尴尬局面下，市教育局对行政关系在普通高校的市级电大如何能实行有效管理和支持？据了解，只有滨州等两处市级电大争取市教育局的支持，由市政府转发了市教育局关于促进电大系统发展的意见。市级电大被合并后，当地政府和教育局的管理明显弱化，电大教育基本上成为普通高校自主办学的内部事务，这势必影响电大系统办学特色的发挥，削弱电大的社会性作用。

表6 被合并前、后当地政府和教育局对电大工作支持情况

（四）合并后市级电大的教学条件和教学资源的共享利用

表7 电大被合并后办学基础设施和条件改善情况

从客观上讲，学校合并有效的汇集了当地的优质教育资源，办学所需的软硬件环境发生了较大变化。表7显示，64.23%的人认为电大被合并后，通过资源共享，办学基础设施和条件得到了改善，但表8、表9表明，认为在教学资源共享利用方面能与其他系院同等对待的只占不到35%，认为共享效果很好或较好也只占到35.77%，可见电大在合并高校中教学资源的共享利用上还不尽人意，当然这与目前普通高校教学资源总体上不充分有较大关系。

表8 电大被合并后教学资源共享利用方面——与其他系院相比

表9 电大被合并后教学资源共享利用方面——效果

（五）合并后市级电大的管理队伍和师资队伍

电大被合并后，所有专业教师都分流到了有关系院，只保留少数管理人员，表10显示有75.61%的人认为管理人员的工作量增加了较多或很多。另一方面从人员年龄结构看（表11），全省市级电大管理人员（含个别电大少数兼职人员 ）185人中50岁以上的49人，占26.49%；36－49岁的104人，占 56.21%；35岁以下的人员 32人，占 17.30%。年龄构成状况在很大程度上反映一支队伍的内部活力和兴衰趋势。全省市级电大的管理人员以中年人为主体，他们经验丰富，年富力强，是电大事业强有力的生力军。但也可以看出这支队伍已逐年老化，35岁以下的新生力量明显不足，后继乏人。实际上合并高校新增人员都倾斜到了普通系院，市级电大多年没有增加新的管理力量，有4个没有35岁以下人员，有3个35岁以下人员只有1人。而电大开展的现代远程教育是随着现代信息技术的发展而产生的一种新型教育形式，恰恰更需要既具有现代教育观念又掌握现代信息技术的充满生机和活力的年轻人来探索，因此市级电大管理队伍的现状不利于现代远程教育管理模式的改革和创新，更不利于电大事业的健康持续发展。

表10 电大被合并后管理队伍工作量情况

表11 电大被合并后管理队伍年龄结构

合并后电大的专业辅导老师一般来自各系院，与普通系院师资共享，教师的学历、职称层次普遍提高，但多数辅导老师由负责电大工作的部门自聘，而非学校统一调配，14所被调查电大中只有4所电大的教学任务被学校统计为课时工作量，仅占28.57%；参加上级电大科研活动被学校统计为科研工作量的只有 2所，仅占 14.29%。超过70%的被调查者认为受聘的电大专业老师是出于个人创收的目的或碍于情面，而只有不到30%的人认为受聘的电大专业老师是出于学校工作方面的考虑。因此虽然总体上电大合并后师资层次水平、聘任的可选择性大幅提高，但教师参与电大教学科研工作的积极性没有充分调动，受聘老师的临时观点、短期行为对推进电大教学模式、教学方法的改革深化不利。

表12 电大被合并后专业辅导老师来源意愿情况

（六）合并后市级电大的经费

合并后，市级电大独立的财务管理体制被取消，所有经费被纳入到合并高校的统一管理范围之内。被调查的14所市级电大中只有4所在高校内有相对独立的财务账户和资金使用权，仅占28.57%，其他多数高校没有考虑电大系统办学的特殊性和远程教育网上教学的特点，统一实行向普通在校生倾斜的经费管理办法，从而导致市级电大经费使用困难，影响了业务的拓展，特别是对县级电大的管理指导和扶持减少，挫伤了县级电大的办学积极性，从另一个层面造成具有电大特色和优势的系统办学功能的弱化。

三、结语

从近十几年的发展看，山东省市级电大除日照电大外，其余都被合并成了普通高校的一部分。从大教育方面讲，教育资源的整合促进了当地高等教育的发展，特别是高等职业教育的发展，但这种整合对电大事业发展有利有弊，总起来说弊大于利。因为其他被合并学校随着新学校的诞生，原来所具有的不同职能很快被同化了，彻底的统一到新学校的办学定位和目标上来。但电大是自上而下的完整系统，有与普通高校不同的办学定位和目标，成为合并高校的“校中校”。这种情况下，虽然市级电大整体办学实力有所提高，但系统办学功能受到影响，办学自主权被削弱，发展空间受到挤压，在合并高校内被边缘化。同时当地政府和教育局对成为“校中校”的市级电大也不便直接管理。总之，山东省市级电大的发展状况不容乐观，必须引起各级政府、教育行政部门和上级电大的高度重视。为了实现在电大基础上办好开放大学的战略目标，当务之急是省政府和省教育厅要强化鲁政办发 ［2003］107号文件和鲁教办字［2010］10号文件的落实和检查。有关合并高校充分考虑电大的特殊性和系统性，保证市级电大相对独立的发展环境，在机构设置、人员配备、资源共享、经费使用等方面给予更多的支持。各市教育局要真正担负起对市级电大的领导责任，把电大教育纳入当地教育事业发展的大格局，对电大工作进行常规性督导。

［1］中央广播电视大学.国家开放大学建设方案［DB／OL］.http：／／www.crtvu.edu.cn.

［2］山东广播电视大学.山东广播电视大学大事记（1979－2009）［Z］.2009－10.

［3］李炳斋，张仲义.国家开放大学地方学院校园文化建设策略构想 ［J］.成人教育，2012（11）.