韩国终身教育政策的选择及实施成效研究

葛喜艳，孟霞光

（山东工商学院 公共管理学院，山东 烟台 264005）

为提升国家竞争力，韩国政府持续不断地调整和改革其终身教育政策，使韩国终身教育事业不再是单纯地模仿欧美的发展模式，而是探索出特色化发展的道路。韩国与我国地理位置接近，文化传统相似，追溯其终身教育政策的形成与发展，分析其政策效果，对中国终身教育事业发展具有积极意义。

一、韩国终身教育政策的历史演进

（一 ）初步提出阶段 （1987～1989年 ）

韩国终身教育得到政策层面的支持起始于20世纪80年代末，属于起步比较晚的国家之一。尽管如此，韩国的终身教育从一开始就得到了法律和行政最高层的关注。1987年10月29日，韩国修订宪法时，在第31条第5项中增加了“国家应大力发展终身教育事业”的条文。终身教育的法律地位在韩国得到确认，发展终身教育成为韩国发展中不容忽视的策略。此后，作为韩国非常有决策权和影响力的“总统教育改革委员会”于1988年为韩国教育改革提供10项方案，其中重点阐述了韩国终身教育的发展方案，即“确立终身教育制度。加强大学的终身教育职能；确立回归教育及委托教育体制；扩大单位住宅专用的文化空间和青少年的活动设施；确立专门负责教育的远程教育体制。”［1］

“汉江奇迹”为韩国创造了繁荣，还促使韩国高层关注到国家的可持续发展有赖于人力资源水平的整体提高，并意识到国际上正在兴起的终身教育理念可以满足韩国的这个要求。因此，韩国这个阶段其终身教育内容主要集中于成人教育或职业培训。从形式上看，主要是中央层面方向性文件的出台，缺少推进措施、实施细则等实质性政策支撑。因此，终身教育发展策略并不明晰，措施也因没有针对性而缺乏力度。但这个阶段所出台政策的最重要价值在于明确了韩国终身教育的发展方向，为后续政策的出台奠定了坚实的基础。

（二 ）全面展开阶段 （1990～1998年 ）

1990年韩国出台了《通过自学获得学位承认法案》，得到法律认可的学习范围进一步扩大。1994年9月5日，韩国“总统教育改革委员会”提交的提议：建立以学校为中心联结家庭、社区的学习团体；运用多媒体和文化团体加强社会教育的功能，强化社会媒体的终身教育职能。［2］

1995年4月，金泳三在 “全国教育工作者大会”上提出新教育10大构想，第一条为：“建设一个人人终身都可以进行学习的社会。保证国民可以根据自己的意愿在工作单位和学校间自由地进出，进行学习，放宽对入学和休学的限制，允许在校内改变所学专业。”［3］

这个阶段最重要的一个政策文件是，1995年5月31日，“总统教育改革委员会”向总统提交的教育研究报告《确立主导全球化、信息化时代的新教育体制改革方案》，被称为“5·31教育改革”，这次改革对韩国终身教育发展产生了重大影响。改革目标是建立一种使任何人在任何时间、任何地点都可以接受教育的开放教育社会和终身学习社会。在这个开放教育社会里，一切都是开放的，残疾人、偏远地区的居民、海岛渔村的学生……只要交少量的学费就可以享受到高水平的教育。“5·31教育改革”明确了韩国终身教育发展的大致方向，其中的学分银行制度、远程教育技术的发展、课程改革等内容极大地促进了韩国终身教育的发展，为《终身学习法》的出台奠定了良好的政策基础和实践基础。

这个时期，韩国推动终身教育发展的仍主要是行政力量，但其内容更丰富，措施更具体、也更具操作性。其最终目标为构建一个终身学习社会，此阶段的主要任务是增加教育资源、扩充教育渠道，尝试构建不同形式教育之间的链接通道。以社会教育为基础，以远程教育为龙头，以学分银行建设为突破点的终身教育发展思路逐渐明晰。尤为重要的是，从1997年开始，韩国连续五年每年出台一本《终身教育白皮书》，对当年终身教育发展情况进行总结，并安排下一年的发展计划。这些措施的采取，推动终身教育逐渐走向深入。

（三）深入推进阶段（1999年至今）

1999年，韩国《终身教育法》的正式颁布标志着韩国终身教育政策进入深入发展的阶段。这是亚洲第二部终身教育专门法，它进一步确立了终身教育在韩国的法律地位，并对终身教育发展的相关事项，如制度建设、人员培养、组织保障等进行了明确的规定。该法律的出台对韩国终身教育发展具有巨大的推动作用，使韩国终身教育事业进入一个新境界。

2001年 《第一次国家终身学习促进计划 （2002－2006）》是对《终身教育法》精神的具体落实，制定了相关发展计划，如公平的教育机会的提供，调动地方发展终身教育的积极性，兼顾对弱势群体的保护、终身教育基础设施建设和职业教育的发展思路等。2007年《第二次国家终身学习促进计划（2008－2012）》，针对第一个计划已经取得的成绩和存有的不足，更详细和深入地为终身教育制定具体的发展步骤和重点，更细致也更有针对性，如强调不同年龄段的终身学习者学习需求的不同，强调不同类型的学习机构之间的合作，即终身教育并非单纯的增加教育机构和机会，也需要加强现有教育资源和教育机构间的合作，通过合作紧密的学习网络，使学习者最终受益。韩国终身教育至今取得的很多成绩都与这两个计划密不可分。

2009年，韩国根据实际情况对已经出台了10年的《终身教育法》进行了修订，法律修改前后的基本价值理念和发展方向保持不变，修订后的版本，增加了新的内容，如强调不同城市、区域间的合作，对终身学习成果的认定和管理进行了详细的规定，另外通过设立“国家终身教育协议会”为终身教育发展提供支持和帮助。修订后的版本更具操作性，也更适合后来的国情。专门法的出台将韩国终身教育事业推进了深入发展的阶段。

在这个阶段，韩国终身教育的宏观政策布局已经完成，终身教育发展所需要的法律架构和机构支持基本具备并不断完善。终身教育政策的思想导向更全面，即不仅关注于终身教育的经济意义，还看重他在维护社会公平、营造老龄社会的美好氛围和提高民众幸福指数方面的作用。越来越多地方性、特色性的政策和活动推动韩国终身教育走向更深入的发展阶段。

二、韩国终身教育政策的特点分析

韩国终身教育事业所取得的成绩得益于政策的有效选择，其政策的成功之处可归纳为如下几条：

（一）基本前提：对终身教育的准确理解与价值判断

韩国并不是最早发展终身教育的国家，却是最先充分理解终身教育理念的多元性并将其付诸政策实践的国家。首先，和大多数国家一样，韩国看重终身教育的经济意义，通过发展成人职业培训，终身教育提高了韩国人力资源的水平，促进了韩国经济发展，也提高了其国际竞争力。其次，韩国借力终身教育促进社会和谐发展。终身教育面对的对象是全体公民，强调为所有的人提供平等的教育机会，特别是弱势群体。韩国在其终身教育政策中，强调了对边远地区的儿童、社会底层人士、新进的移民等群体教育机会的关照，以帮助他们缩小由于地区、收入等原因而造成的教育差距。这些措施有力地促进了韩国社会走向更为和谐的状态。第三，关注到终身教育作为社会福利的意义。终身教育本身是一个含义复杂的理念，除了具有推进经济进步、促进社会和谐发展的功能之外，它还具有福利性事业的一面。2004年韩国出台了《教育福利综合计划》，2008年颁发了《教育福利促进计划》，这两项政策将终身教育理解为一种福利推向社会，其中有很多文化性、休闲性活动。对终身教育理念的准确理解以及随之而来的系统性政策的采取，促使韩国取得了较好的终身教育发展成果。

（二）基础策略：对社会教育政策的继承与超越

根据公共政策的混合扫描理论，行之有效的政策总是在继承已有政策的基础上有所超越。韩国社会教育起步比较早，在殖民地时期就已经建立了一整套社会教育制度和机构。光复之后，韩国将社会教育进一步发扬光大，1982年颁布的《社会教育法》，其宗旨是扩大教育机会，为经济发展开发人力资源，为政治发展提高公民素质、提高国民生活水平，使国民合理利用闲暇时间，开发青少年的价值和能力。1983年9月10日发布的《社会教育法实行令》将社会教育领域规定为：国民生活所必须的基础教育和教养教育、职业教育和专业教育、健康及保健教育、家庭生活教育、社区教育及新农村教育、闲暇教育、国际理解教育、国民读书教育、传统文化及其他学校教育以外的有组织的教育活动。［4］《社会教育法 》和 《社会教育法实行令 》的“立法和实践理念均是以终身教育和终身学习为核心的。”［5］1999年韩国颁布 《终身教育法 》的同时，宣布原 《社会教育法》废除。韩国终身教育继承了社会教育在实施机构、部分受教育对象方面的累积，同时又扩大了适用范围，整合了社会教育、产业教育、网络教育等多方面的教育类型，打开了正规学校教育与社会教育沟通的大门，实现了对社会教育的超越。

（三）关键策略：高度重视发展远程教育

通过现代技术的使用，远程教育有助于突破教育在时空方面的限制，扩大教育机会，因此被认为是推动终身教育发展的重要力量。韩国对远程教育的认识不止步于此。在韩国，远程教育被认为是提高现代国民素质，提高信息化时代国家竞争力的最佳途径。韩国的远程教育其发展目标不仅仅是满足现实社会的挑战或者赶上欧美国家发展的脚步，而是借助韩国国家技术发展战略，使韩国的远程教育达到世界领先水平，实现跨越式发展，创造远程教育领域的“汉江奇迹”。因此，韩国对远程教育高度重视，大力投入，推动发展，并将终身教育与远程教育紧密结合。这符合了信息化时代对终身学习的要求。首先，韩国将远程教育与国家信息技术发展连在一起，实现资源的共享和基础建设水平的提高。其次，通过培训等手段提高普通公民的现代技术技能，营造一个良好的环境。第三，提高学校的硬件建设。第四，开设专门课程培养学生的信息技术能力。第五，建立网络大学。通过这五条方案，韩国国民理解和接受远程教育的整体水平得到提高，从技术的角度促进了终身教育的发展。

（四）支撑策略：终身教育专项经费逐年增长

专项经费的资助是韩国终身教育获得了更大的发展空间。根据韩国2008年《第二次国家终身学习促进计划（2008－2012）》，教育与人力资源发展部用于终身教育的财政预算是2259亿韩元，具体分配见表1：

表1 韩国《第二次国家终身学习促进计划》经费分配一览表 单位：百万韩元

从中可以看出，终身教育经费总量逐年增长，不仅如此，其占韩国总教育经费的比例也在逐年上升，从2007年的6%增长到2012年的21%。充足的经费保障，足以反映出终身教育在韩国已经成为一项具有实质意义的重要的教育事业，详见表2：

表2 终身教育经费预算与教育经费预算对照表单位：百万韩元

三、韩国终身教育政策的成效与问题

在持续不断的政策推动下，韩国终身教育事业取得了显著成效，韩国已经成为亚洲范围内终身教育相对发达的国家。具体来看，体现在如下几个方面：

（一）终身教育理念深入人心

韩国推行终身教育政策多年，其成功的表现之一是终身教育理念已经从一种政府外在的推动性行为转变为公民自觉追求的行为，终身教育理念深入人心，人们接受、习惯并且欢迎这种学习模式，甚至老百姓已经将其理解成为一种生活模式，一种生活本来就应有的状态。首先，韩国不仅有很多学校性的终身学习场所，更有很多生活化的终身学习场所。如在购物场所、社区中心、农村的街道边设有的“生活之家”等机构发挥着终身教育的功能，它们使公民在工作、生活之余非常方便、轻松地参与学习活动并将这种活动理解为生活的常态，如吃饭、购物一样自然。其次，从学习的内容上看，韩国公民不仅参与有助于职业发展或转换的职业培训，也有很多日常性的学习内容。比如，很多韩国家长在孩子处于不同的年龄段学习如何与孩子相处以促进亲子关系融洽。一些家庭主妇不仅乐于参加有关烹饪、礼仪、装修方面的讲座或者学习班，也参加诗歌会、读书会等活动。也有专门针对移民的生活培训班，针对老年人的保健、计算机学习等。

（二）学习型城市建设效果显著

终身教育的全面发展注定需要突破教育系统，与整个社会实现全面融合。韩国终身教育政策中一个重要的策略就是学习型城市的建设。在学习型城市建设的过程中，调动整个城市的资源，形成全社会共同参与学习活动的气氛。韩国所采取的“以点带面”策略——通过扶植和建立少量城市，带动全国所有城市的发展——取得了显著成果。早在20世纪70年代，韩国进行“新农村运动”时成立了大量的新农民培训机构，这些机构后来转型为社区教育机构，这为学习型城市建设奠定了一定的基础。1995年，昌源市出台了《昌源市终身学习机构建立与管理条例》，并为每个村设置一个终身学习中心。1999年，京畿道光明市首先宣布自己为终身学习型城市。1999年韩国《终身教育法》中对终身学习型城市的设立、管理、运行等进行了专门的规定。2001年韩国提出了“终身学习型城市计划”，全面开展学习型城市建设活动。2006年韩国进行的 “终身学习型城市咨询项目”则是一次关注学习型城市内涵和质量提升的活动，是针对韩国既有学习型城市的基本情况，探寻城市的特色发展之路。如今，韩国得到国家认可的学习型城市有100多个，这些城市既能得到国家的经费资助还可以获得专家指导。更重要的是，这些城市的转型策略，促进了城市整体水平的提升，对其他城市发展具有极佳的示范效应。

（三）专门机构建设和专业人才培养初见成效

为推动终身教育事业的发展，韩国从中央到地方成立了专门的终身教育发展机构：教育与人力资源部下设终身教育中心，全国大城市、道下设终身教育咨询中心，乡镇、镇、区下设终身学习中心、终身学习馆。这些机构需要大量的终身教育专业人员从事相关工作。为此，《终身教育法》规定：韩国实施终身教育士制度，即培养终身教育专业人才。在三所大学中设立终身教育专业，顺利完成该专业学习任务的学生获得终身教育士的身份。毕业后他们服务于韩国的终身教育机构，享受公务员待遇。这支队伍，相较于一般的工作人员更理解终身教育理念，熟悉终身教育发展趋势，并熟练掌握韩国终身教育的具体政策和实施策略，为韩国终身教育发展做出了更具针对性的贡献。

（四）韩国终身教育政策未来的挑战

韩国终身教育政策是一种长期性的，既响应了国际号召，又提高了本国的竞争力。通过终身教育政策，人力资源问题、教育问题、城市转型问题、移民人口的培训、弱势群体的关照等很多问题都在一定程度上得到解决，其成效显而易见。同时，韩国终身教育政策正面临一系列挑战：第一，如何将终身学习理念转化为各个城市的主动发展战略。韩国中央政府在终身教育发展中扮演重要的推动作用，很多地方有关措施的采取主要是为了满足上级指令，或者借机获得财政资助。这显然不是终身教育发展的长久之计。随着韩国终身教育政策的深入推进，调动地方的积极性和主动性，灵活多样地开发出多种终身教育发展模式是韩国所要解决的一项重大问题。第二，如何将学校真正融入终身教育中。正如韩国《终身教育法》中所规定的，其终身教育不包括国民教育序列的学校在内。从宏观上看，这是终身教育发展的权宜之计，是在发展的初期，为了更有效整合各种社会资源而采取的策略。但终身教育的终极目标，学校教育无疑是其中非常重要的一部分。在现实操作中，韩国也采取了一些措施，如设立了单独的终身教育大学，让普通高校成立终身教育院，小学在周末办家长班等等，所有这些举措依然只是一种外围手段，没有涉及国民教育体系的核心，即如何在终身教育理念的引导下设计人才培养目标、课程体系和教师培养。这才是韩国终身教育政策接下来所面临的真正挑战。能迈过这一个环节，韩国终身教育必将迎来一个新的发展阶段。第三，专门经费的数量有待增加，渠道也需更加多元化。虽然韩国终身教育专项经费每年都有所增加，但在教育经费中所占比例仍然不高，如果不提升经费支持，必将限制终身教育进一步发展。同时，终身教育并非单纯依靠政府就能独立完成，经费来源渠道应该更加多元。

［1］池青山，等.韩国教育研究 ［M］.北京：东方出版社，1995：84.

［2］韩国教育改革委员会，韩国现代中国研究会翻译室.创造新韩国的教育改革的方向和课题［J］.当代韩国，1995（1）.

［3］驻韩国大使馆处.韩国总统金泳三提出 “新教育构想 ”十大课题 ［J］.世界教育信息，1995（8）.

［4］袁本涛.韩国教育发展研究 ［M］.太原：山西教育出版社，2006：212.

［5］王红云.基于社会教育的韩国终身教育立法进程研究 ［J］.现代远程教育研究，2009（4）：43.