多元主体参与血荒治理路径研究

殷 群, 连 斌

（苏州大学政治与公共管理学院，江苏 苏州 215123）

1 我国“血荒”现状

1998年10月1日，我国实施《献血法》，无偿献血工作进入法制化管理轨道。血站管理逐步规范，采供血服务体系不断完善，多部门形成协作机制，无偿献血队伍不断扩大，血液应急保障能力不断提高。但是血液供应紧张问题近年来也愈发引起各方重视。2010年，昆明血液中心实际储血量仅为理想储血量的1/20，库存O型血仅2200毫升[1]。2010年1～9月,北京市采血量增幅仅为2.9%,与需求量10%的增幅相比,还有相当大的缺口，2010年10月北京血站血液库存量不到正常值的一半[2]。2010年青岛市街头献血的人数与2009年同期相比减少两成，中心血站已经先后三次启动了血源保障Ⅲ级预警，而且还发布过十年来第一个血源保障Ⅱ级预警；重庆市10月初通过媒体发布消息，血液中心库存仅1700袋，而正常库存应为4500袋[3]。近两年来，血荒的情况没有得到根本缓解，根据新华网2011年底的一篇报道，不少大城市依然面临血库告急的问题：11月24日，北京市红十字血液中心相关负责人表示，血液中心库存量与理想库存有三四成的缺口，采血量有可能比去年下降一成。上海血库一年需要4万余袋血，志愿捐献的只有1万袋。医院会动员患者家属、亲戚和朋友献血，也只有2万袋左右。2011年10月，上海街头采血量比2010年同期减少了25%。浙江省血液中心吕杭军主任指出，“杭州2011年冬季街头采血只能满足每天临床用血需求量的一半”[4]。从上述数据中可见，尽管我国采供血服务体系建设以及血液质量和安全管理方面成效显著，但是，在医疗卫生事业快速发展的形势下，我国血液工作面临着巨大挑战，血液供应紧张的现实严重影响临床用血。

2 “血荒”产生原因分析

血荒产生的原因是多样的，主要有以下几点：一是临床血液需求的快速增长，医疗保障水平的提高和医疗服务能力的加强，使血液供应面临着新的压力和挑战。卫生部官网相关统计数据显示，2011年全国诊疗人次达62.7亿人次，入院人数为15 298万人，分别比2010年增长了4.3亿人次和1124万人,2010年与2009年相比，手术人次增长 18.6%，而采血量增长只有 7.7%[5]。二是我国无偿献血基础薄弱，我国大陆人口献血率只有9‰，而世界卫生组织提出，只有一个国家的人口献血率达到10‰～30‰的水平，才能基本满足本国临床用血需求。按2011年1232万人次献血计算，每天大约需要4万～5万人献血。三是医疗资源集中的地区血液供应紧张情况不易缓解，大量患者集中在医疗资源丰富的城市和地区，导致这些地方用血量大，血液缺口明显，血液供应紧张情况不易缓解。

从更深层次来看，血荒产生的原因还包括：一是无偿献血激励机制不完善，实施不到位。随着我国公民文化素质的提高，无偿献血以及公益理念已经越来越被社会公众所接受，但是，目前我国对无偿献血的激励力度不够，不少政策不能及时到位，影响了献血者的献血热情。以“免费用血”优惠政策为例，根据献血法规定：无偿献血者临床需要用血时，免交前款规定的费用；无偿献血者的配偶和直系亲属临床需要用血时，可以按照省、自治区、直辖市的规定免交或者减交前款规定的费用。具体政策的实施情况是，献血者及其亲属在医院输血必须先缴纳用血的相关费用，再拿着盖好各类公章的证明(包括用血时间、用血量、用血凭证、医生签名和医院公章、用血的发票单据)，还要拿身份证、献血证、户口本、用血者证等到指定血站拿回相应的用血费用。过程繁琐费时费力，取回血液使用费时也容易碰到工作人员相互推卸责任。二是社会性的信任危机使社会公众对医疗环境不信任。2011年11月新浪网针对网民做了一个关于无偿献血的调查，参与调查的网民普遍表示对无偿献血顾虑重重，在所有调查人群里，63.5%的人表示不愿意献血[6]，详见表1。

表1 不愿意献血的原因调查结果

从表1可看出，公众对无偿献血的抵触情绪比较强烈，可能是由于缺乏有效健康宣传与交流沟通，不少人对无偿献血政策的理解还存在误区，如关于无偿献血被有偿使用的情况，尽管有关部门多次解释这是血液采集、储存、检验等所需的费用，但是公众并没有见过官方有关数据的公布，对于价格不菲的用血自然存在质疑，对所献血的去向也存在怀疑，近年来随着网络媒体的影响力越发突出，很多与血站相关的负面新闻造成的影响也相当恶劣。这种不信任是一种普遍的信任缺乏，即公众对某些医疗单位是否遵守职业规范的怀疑，对政府以及社会公益组织是否坚持公益性的怀疑。

3 “血荒”治理的路径：政府主导下的社会组织共同参与的多元治理

3.1 多元治理理论及其对治理“血荒”的启迪意义

“多元”最早出现在迈克尔-博兰尼《自由的逻辑》一书中，作者认为同国家自上而下强制执行下的自由相比，“多中心之间通过相互协商、配合而自发达成一致”的自由才是真正意义上的自由。美国行政学家文森特·奥斯特罗姆夫妇则将“多元”引入到公共事务治理研究中，提出多元治理理论。他们认为在公共事务管理中，不论是政府垄断还是纯粹的市场提供公共服务由于没有跳出“政府—市场”非此即彼的治理思维，容易陷入“政府失灵”或“市场失灵”的尴尬局面。他们通过对城市的警察、教育、交通等公共事务运作进行大量的考察，提出公共事务的有效运作有赖于由各级政府与非政府组织、公民、企事业单位等多元主体通过对话、协商方式建立的多中心治理体系。多元治理反对集权和垄断，提倡“由社会中多元的独立行为主体基于一定的集体行动规则，通过相互博弈、相互调试、共同参与合作等互动关系，形成多样化的公共事务管理制度或组织模式”[7]。

同单纯依赖政府或者市场管理相比，多元治理的特色在于兼顾效率目标与多元价值取向的同时发挥政府、私营部门、公众等多元主体的作用，它同时强调合作过程与方式的民主性、科学性及灵活性并且追求结果的多方共赢性。

作为公益性事业，如果无偿献血制度的运行完全依赖于市场，由于信息不对称、外部性等原因无偿献血制度很可能无序发展引起血液市场的混乱，这必然会威胁人民群众的生命健康，血荒常态化这一事实揭露了我国无偿献血制度的“失灵”，实际上这也是一种政府失灵。“血荒”也是政府管制路径依赖造成的后果，所以现阶段对于无偿献血制度，要考虑的不仅是从“道德”和“社会舆论”角度对某种制度作出规范性的价值判断，更要从整个献血体制方面对无偿献血制度的政策实施进行重塑。我国无偿献血制度实施的目标模式应该是多种机制并列存在的复合体，多元治理的多方参与治理方式是无偿献血制度的必然走向。

3.2 政府主导下的社会组织共同参与的多元治理

3.2.1 政府：发挥主导作用

(1)扎实推进无偿献血工作，完善落实相关法律政策与规章制度。在立法思想上，政府部门要倡导教育组织广大干部群众参加无偿献血。2012年，卫生部就先后颁布了《卫生部关于加强血站信息公开工作的通知》、《卫生部办公厅关于做好方便无偿献血者及其相关人员异地用血工作的通知》、《医疗机构临床用血管理办法》，这些政策的颁布都将促进无偿献血工作的展开，但是政策的具体落实情况才是关键，政府应坚持有法必依的原则真正推行这些政策，造福社会公众。

(2)完善激励措施，保证无偿献血者及其亲属能享受便捷的报销服务，政府还需尽早建立全国联网的血站管理系统，制定全国统一的血费返还规定与标准，在国家层面上完善血液贮备和调剂机构。

(3)政府财政安排要保障血站的经费来源和支出，改善献血环境，加大对献血设施的投入，流动采血车要真正走进社区、走进校园、走进机关单位和企业工厂，走进闹市街道。

(4)政府部门还应当要监督采供血机构和医疗机构合理用血、信息公开，加强监督，普及无偿献血知识，消除公众疑虑，引导公众形成正确的认识。

3.2.2 采供血部门：提高采供血服务水平

(1)采供血机构应当加大无偿献血宣传和招募工作力度，提高自身的服务能力和水平。卫生部已经将“三好一满意”（服务好、质量好、医德好，群众满意）活动扩大到采供血机构，采供血机构应当努力提升自身业务素质，规范医疗人员采血的职业规范，同时提升服务质量，让献血者感受到温暖。

(2)采供血机构要加强信息公开，将血液存放量使用过程和使用去处向社会公开，增加社会的信任度和对献血行为的忠诚度。

(3)采供血机构应当持续不断地从深度和广度上加大宣传无偿献血。从血荒的事实来看，我国无偿献血的有效宣传仍不够深入和全面，采供血机构应该和社会公众以及其它部门继续合作共同努力。

3.2.3 医疗机构：提高科学合理用血水平

血液工作要从“开源”和“节流”两方面展开，光从增加献血量的角度出发显然是不够的，也必须从“节流”角度出发，提高临床科学合理用血水平，有效利用血液资源，保证临床用血安全和医疗质量。2009年北京协和医院“合理用血宣传周”活动中，卫生部相关负责人介绍，目前我国年临床用血量中不必要的用血占相当比例。开源节流，合理安全用血已是当务之急。协和医院麻醉科主任黄宇光表示：“全国临床用血中，50%以上是不必要的输血”[8]。近年来这一现象并没有得到改善，在加强组织建设和明确职能的基础上，以健全管理制度为切入点，贯穿“构建临床用血管理组织体系”和“对临床用血全过程的管理”两条主线来落实“节流”措施。

3.2.4 新闻媒体：积极参与无偿献血的社会公益性宣传

《献血法》明确规定：新闻媒介应当开展献血的社会公益性宣传。新闻媒体在推动我国无偿献血事业发展的过程中有非常重要的作用。

(1)新闻媒体应该注重常态性的无偿献血宣传。一时性的无偿献血宣传报道难以达到对无偿献血持久、深入的宣传效果，新闻媒体要加强日常献血新闻事件或相关内容的宣传报道，通过对献血的正面宣传形成一种有益的舆论导向，只有这样公众才会在潜移默化中受到感染和启发从而愿意付诸行动关爱社会和他人。

(2)注重宣传报道方式，提升媒体的影响力。传统媒体和网络媒体应当形成合力，扩大无偿献血宣传的影响力和覆盖面，在报道方法上，媒体应注重典型人物宣传和科学理念的传播，改变传统的说教式报道，对有关人物和事件采取联动追踪式报道，从而真正打动公众。

3.2.5 非政府组织：发挥自身草根优势，参与无偿献血宣传与捐献工作

非政府组织是指介于政府与企业之间的为了公益事业而实行自愿和自治式运作的社会组织，又称社会中间组织，它们是除政府和市场外解决社会经济问题的第三种选择。目前我国不少地方都有不少无偿志愿献血的社会组织，如红十字志愿者分会、应急无偿献血志愿者、造血干细胞捐赠志愿者、红十字青年志愿者、红十字社区服务志愿者等。这些社会组织的成员囊括了政府机关、团体、企业的干部职工和学校师生、灵活就业人员、乡村农民、外籍员工等，充分聚集了各类社会力量，这些非政府组织应当成为宣传无偿献血知识、参加无偿献血工作的主力军。

3.2.6 普通公众：信任与支持采供血工作

多元治理的权威主要来源于公民的认同和共识。作为献血主体，社会公众首先要破除对无偿献血的排斥心理，树立正确的献血观念，坚定无偿献血利己利人的观点，积极投身于无偿献血事业中来。其次，社会公众也要对卫生行政部门、采供血机构发挥监督作用，持续关注我国的无偿献血事业。

“血荒”的存在充分暴露了我国无偿献血工作存在的种种问题，要想建立无偿献血的长效发展机制还有很多工作要做，必须建立科学的管理模式，加大无偿献血的工作力度，努力改进献血服务规范服务行为、创新招募方法。无偿献血涉及面广，只有政府、社会各界和广大人民群众通力合作、守望相助才能真正让无偿献血这一制度更好发展。

[1]搜狐文化.一滴血看见了什么—中国为什么没人愿意献血[EB/OL].[2010-11-03].http://cul.sohu.com/s2010/transf u-se/#shushuo.

[2]国际财经时报.血荒四起,何独上海不缺血[EB/OL].[2010-11-04].http://news.21cn.com/domestic/shiyong/20 10/11/04/7919579.shtml.

[3]南方人物周刊.全国各地“血荒”凸显献血机制困境[EB/OL].[2010-12-10].http://www.infzm.com/content/52140.

[4]新华网.今冬多地血库告急 解决“血荒”找准六大原因[EB/OL].[2011-12-13].http://news.xinhuanet.com/health/2011-12/13/c_122413712.htm.

[5]卫生部官网.我国无偿献血工作进展情况[EB/OL].[2012-06-12].http://www.moh.gov.cn/publicfiles/busine ss/htmlfiles/mohyzs/s3590/201206/55073.htm.

[6]周建秋.血荒产生原因初探及对策[J].中国实用医药,2012,(1):264.

[7]文森特.奥斯特罗姆.多中心体制与地方公共经济［M].上海:上海三联书店,2000.

[8]大众网.全国临床不合理用血超 50% 节约用血遭遇政策瓶颈[EB/OL].[2009-12-22].http://www.dzwww.com/rollnews/news/200912/t20091222_5327036.htm.