基于平衡计分卡的地方政府政策执行力评价体系构建研究*

刘雪明 廖东岚

政策执行力是地方政府为实现政策目标，运用行政权力调配和利用各种资源，将执行计划转化为实际行动的能力及其与外部力量相互作用产生的合力，它是“有效地执行公共政策的能力总和”①周国雄:《博弈:公共政策执行力与利益主体》，华东师范大学出版社2008年版，第18页。，是地方政府能够准确高效地履行职责，实现政策目标的关键要素。一个地方政府的政策执行力如何，依赖于对其水平的准确认识、把握和判断，也就是对政策执行力进行有效的评价。现在已有一些学者对政策执行力评价做了初步的研究，也设计了相应的评价体系。但是，现有的地方政府政策执行力评价体系存在着指标不完整、适用性不高、使用率低等问题。本文拟引进平衡计分卡这一新的评价工具，试图从一个新的视角对地方政府政策执行力评价体系进行重新构建，以期能够解决现有体系存在的问题，从而使政策执行力评价体系更趋完善。

一、平衡计分卡在地方政府政策执行力评价指标设置中的应用

1.地方政府政策执行力的来源及生成

设置地方政府政策执行力的评价指标，先要弄清楚政策执行力的来源及生成。我们知道，能力或力量的产生离不开一系列的行为过程，从政策执行力的概念可以看出，地方政府政策执行力是具体与抽象的统一。其具体性体现在生成过程上，政策执行力的产生需要经过计划制定、工具选择、组织协调、资源调配、执行行动、执行控制等一系列具体的执行行为和环节才能形成。其抽象性体现在属性上，政策执行行为对政策和环境产生的各种作用力的合力就是执行力。可以说地方政府政策执行力是政策执行组织内部各方面力量在运作机制的驱动下形成的合力，其产生与组织内部要素的整合以及运作机制密不可分。如果组织运行机制顺畅，则各方面力量可以向着同一个方向发挥作用;同时由于合力以及惯性的作用，将使政策执行力不断增强。如果政策执行组织运行机制不合理，构成政策执行力的各要素得不到有效的组合，一些分力因作用方向不一致而相互冲突或抵消，就会削弱政策执行力以及执行效果。因此，地方政府政策执行力的测量必须分解到地方政府政策执行的每一环节①宋煜萍、王生坤:《地方政府执行力评估指标体系研究》，载《江海学刊》2010年第6期。。有据于此，我们要从地方政府在政策过程中所经历的每一个关键环节或步骤及其行为，归纳地方政府政策执行力的主要构成要素，并进一步根据这些要素来设置衡量政策执行力的评价指标。

在政策执行研究中，执行综合模型将影响政策执行的变量归纳为政策问题的特征、政策本身的可控变量、政策外变量三类，并结合政策执行各个阶段对这些变量进行分析②Paul Sabatierm and Daniel Mazmanian，“The Implementation of Public Policy:A framework of Analysis”，Policy Studies Journal，1980，(8).。为了便于检视地方政府政策执行力的来源与生成，我们将政策执行阶段与变量进行归类和整理，如下表所示:

表1 政策执行过程变量归类

以上对政策执行过程变量的归类并不是说该变量仅在某个阶段起作用。某个变量一旦进入政策执行过程，将与执行过程的其他变量相互起作用。这里的归类只是按照某个变量在某一阶段起重要影响作用的可能性而进行的，目的是将政策执行过程具体化和可视化，为地方政府政策执行力评价指标的设置和构建打下基础。根据以上分类，我们可以将政策执行分为以下几个具体的行为步骤:政策决策、政策沟通和宣传、政策目标分解、资源分配、组织协同、执行行动、执行效果反馈、学习调整，等等。要完成这些步骤，就地方政府而言，必须具备以下几种能力:政策共识、执行协同、执行控制、改进和提升、公信力，等等。

2.平衡计分卡与地方政府政策执行力评价维度的确定

我们认为，在现有地方政府政策执行力评价体系中，以“度”为标准设计的指标体系在其准确性、全面性和灵活性上存在着缺陷;而从政策执行力生成机制和政策执行过程出发来归纳指标维度，进而分解出由若干指标形成的指标体系，在指标归类的规范性和系统性上又出现了误差。平衡计分卡的财务、客户、内部流程、学习与成长四个指标维度，不但使管理者能同时了解战略执行过程中某些关键领域的绩效，还能通过四个维度之间的相互驱动的因果关系，展现组织的战略执行过程，实现绩效考核、战略执行以及战略修正的目标③［美］罗伯特·卡普兰、大卫·诺顿:《平衡计分卡——化战略为行动》，刘俊勇、孙薇译，广东经济出版社2004年版，第8—10页。。平衡计分卡将组织战略与考核指标紧密结合，使每一指标都是整个指标体系内一系列因果关系中的一环，因此，它是一个包含了战略执行绩效结果和绩效驱动因素双重结果的绩效考核体系。平衡计分卡的这些考核思想和方法，对我们解决现有地方政府政策执行力评价体系中无法准确体现执行力、指标体系缺乏系统性和互动性等问题，具有重要的参考价值。特别是平衡计分卡的四个层面与萨巴蒂尔政策执行模型中归纳的影响政策执行的重要因素——明确的政策目标、资源、执行主体、公众相符合。因此，平衡计分卡的思想和原理对地方政府政策执行力评价体系的设计具有很好的借鉴作用。

根据影响政策执行的变量、政策执行步骤以及政策执行行为的综合，我们认为政策执行力由政策共识、执行协同、执行公信力和执行文化四个方面的能力构成，政策执行力评价需要同时考察这四个方面的能力及其合力的状况，并且了解这四个方面的能力之间的相互联系，从而使评价主体能从评价结果中准确找出存在问题的环节。根据平衡计分卡的指标设计方法，我们将这四个方面作为地方政府政策执行力评价体系的基本维度，并在它们之间建立一定的因果联系。如图1所示:

图1 地方政府政策执行力评价维度关系图

在地方政府政策执行过程中，政策执行力的各个变量按照政策共识——公众信任——执行协同——执行控制——改进和提升——取得公信力的顺序发挥着作用;但力的作用是相互的，执行控制作用效果的提高有助于地方政府组织内部各要素运行的协调性的提升，加深对政策的理解，对政策执行过程中不恰当的决策或行为予以及时纠正，从而获取目标群体的支持和信任，最终使政策得以有效执行。这些变量的含义和彼此之间的具体联系，我们将在以下的论述中予以进一步的阐述。

二、基于平衡计分卡的地方政府政策执行力评价指标及评价标准

1.政策共识

(1)政策共识的基本内涵

政策共识是地方政府内不同部门和个人对上级政策的内容、精神和价值的理解和认同，并在此基础上获得目标群体的支持和理解。政策执行是通过执行行为将政策目标转化为政策结果的过程，正确理解政策内涵和精神是决定执行行动是否正确有效的首要环节。企业战略管理者常常用明确而简洁的语言来描述组织战略，从而使每个人都能很好地理解、评估和执行，并最终使这些想法成为组织内部的共识①［美］拉里·博西迪、拉姆·查兰:《执行——如何完成任务的学问》，刘祥亚译，机械工业出版社2003年版，第58页。。相对于企业战略的清晰和简明，政府政策往往是抽象的原则性的规定，政策内容常常只给出解决政策问题的基本方向。因此，在衡量政策共识的程度问题上，地方政府难以形成统一而精确的标准。而且相对于企业的单纯而言，地方政府在政策的理解上往往掺杂着更多的影响因素，例如地方利益、地方价值观和目标群体的利益需求等，这就使得在政策共识这一能力上对地方政府提出了更高的要求。

然而，即使地方政府领导能够正确地理解政策，也不代表其执行人员和目标群体就会认同它，并予以积极的配合和执行。正如有的学者所说:“政策执行之所以无法符合决策者的期望，大部分取决于执行人员对抽象的政策承诺之误解。”②林水波、张世贤:《公共政策》，(台湾)五南图书出版股份有限公司2006年版，第251页。古斯和麦克米伦也指出:“中层管理者的自利行为在很大程度上影响着战略沟通和执行的质量。”③William D.Guth，Ian C.MacMillan，“Strategy Implementation Versus Middle Management self-interest”，Strategic Management Journal，1986，(7).温特则强调:标的团体的行为是决定政策执行成败的重要因素，因此应该将标的团体行为纳入执行过程④参见李允杰、丘昌泰《政策执行与评估》，北京大学出版社2008年版，第79—81页。。这里的“标的团体”指的就是公共政策所要实施的对象群体，又叫目标群体。如果一项政策不符合大多数群众的利益，不能够被大多数群众所认可和接受，那么就不可能得到目标群体的拥护;得不到公众特别是目标群体的支持，政策就难以顺利执行，更不用说解决政策问题。因此，政策的理解和认同不但是对地方政府政策执行组织及其成员的要求，要求他们对所要执行的政策达成统一的认识，形成对政策的认同感;而且还要求目标群体或政策对象也对所要执行的政策产生认同感。“增强执行主体对公共政策的认同感，关键是要加强上级政策精神的传达，提高执行人员的政治觉悟和政策水平，树立大局意识、责任意识、法治意识。而目标群体对公共政策的认同感则来自于良好的政府形象、稳固的政府权威和科学合理的公共政策本身。”⑤周国雄:《论公共政策执行力》，载《探索与争鸣》2007年第6期。

(2)政策共识的评价指标和标准

伍尔里奇和弗罗伊德通过研究共识结构发现，战略共识包括:范围——评价共识时涉及哪些人、内容——决策制定人同意的内容、程度——管理人员对战略举措的承诺度等构成要素，战略共识是战略执行力的一个重要构成部分⑥Bill Woolridge＆ Steven W.Floyd，“Research Notes and Communications:Strategic Process Effects on Consensus”，Strategic Management Journal，1989，(10).。因此，在地方政府政策执行力评价指标设置中，对政策共识的评价可分为执行主体和目标群体两个方面。对执行主体主要考察其内部人员了解政策目标的比例、认同政策目标的比例、对政策执行行为作出承诺的比例;对目标群体则主要考察其对政策的支持程度和对配合政策执行所作出的承诺。

2.执行协同

(1)执行协同的内涵

把协同作为一个学科概念进行研究最早出现在物理学领域。物理学家赫尔曼·哈肯创立了协同学 (Synergetics)，用以研究系统内各要素如何从无组织状态转化为有序，或各子系统如何建立有序的运行方式以形成另一个有序系统。公共管理领域同样存在协同问题。法约尔提出，管理功能应包括计划、组织、指挥、协调和控制五大职能。在卢瑟·古立克所提出的管理七项重大职能(POSDCORB)中⑦即计划 (Planning)、组织 (Organizing)、人事 (Staffing)、指挥 (Directing)、协调 (Coordinating)、报告 (Reporting)和预算 (Budgeting)，由此组成一个缩略词POSDCORB，参见丁煌《西方行政学说史》，武汉大学出版社2004年版，第114页。，CO代表的就是协调。不过，这两位学者所说的协调主要是局限于行政组织内部的协调。随着政府职能的转变、社会组织功能的分化，政府需要更多的理论，指导日益复杂多变的执行活动;于是就有了温特的执行结果模型。在这一模型中，组织与组织间的执行行为是影响政策执行结果的重要因素。温特模型认为，几乎每一项政策都需要组织的参与，并涉及各级政府部门和政府以外的公私部门，“欠缺协调行动是政策执行失败的主因之一”①李允杰、丘昌泰:《政策执行与评估》，北京大学出版社2008年版，第80页。。地方政府内部各部门及其与外部公私部门之间的执行行为是否协调，决定着政策执行过程中各组力量的作用方向是否一致，从而影响政策执行力的大小。治理理论的出现和发展又将协同研究从行政组织的内部协调扩展到了公共管理各主体和各要素的协同。在治理理论看来，政府和社会不是相互对立的，而是相互配合并努力实现社会的有效管理。在治理模式下，协同不仅存在于政府内部层级之间的活动中，也存在于政府与其外部组织的活动中;政策执行过程的各个环节常常由中央政府、地方政府以及各种社会组织的协同行动来完成;政策执行的过程也是执行主体内部各要素及其与外部力量的协同过程。因此，执行协同是政策执行力不可缺少的一部分。对于地方政府来说，执行协同就是地方政府在执行政策的过程中，政府与执行环境要素之间的协同，以及政府内部各要素之间的协同。

(2)执行协同的关键指标

政策执行协同的关键在于地方政府的执行条件及其执行行动要符合政策要求，使政策执行计划及方案得到充分的贯彻和实施。地方政府内部要素的运行与政策结合得越好，政策执行力就越强，执行效果也就越好。有的学者将政府执行的协同分为决策—执行—监督协同，职能—结构协同和部际协同、府际协同与嵌入协同，决策—执行—监督协同贯穿于职能—结构协同和部际协同、府际协同之中，部际协同、府际协同与嵌入协同建立在职能—结构协同的基础之上②曹堂哲:《公共行政执行的中层理论——政府执行力研究》，光明日报出版社2010年出版，第178—179页。。有的学者认为，执行人员、执行组织、执行机制和执行流程构成了政策执行力的内部系统。我们结合萨巴蒂尔影响政策执行过程的变量因素，将构成地方政府政策执行力的子系统分为方案决策、组织结构、资源配置、执行流程、奖惩制度等几个方面，执行协同主要就是这几个方面的协同。

一是计划方案。执行计划是地方政府政策执行行为的依据，其主要任务是进一步分解政策任务，形成具体的行动目标。地方政府为了有效地促进政策执行，在理解政策、掌握政策精神实质的基础上，必须制定完善的执行计划和方案，才能使抽象的政策转化为具体的行动。一般认为，计划包括选择任务和目标以及完成任务和目标的行动③［美］哈罗德·孔茨、海因茨·韦里克:《管理学》(第10版)，张晓军等译，经济科学出版社1998年版，第74页。。分析政策执行的计划及方案，主要是为了考察地方政府在充分理解政策目标和内容的基础上而展现的制定行动方案的能力，其关键指标有方案的完整度和灵活度等。

二是组织结构。政策的执行依赖于组织的运转，有效的组织结构和运行机制能保证地方政府政策执行中各部门、人员的密切合作和有效协同，保证政策执行资源的科学调配。组织结构主要从三个方面进行考察:(1)政府职能结构:即实现政策目标所需的各政府部门之间的职责关系，主要评价地方政府内部的职位设置、分工是否合理，权责是否明确;(2)层级结构:即地方政府内部的层次机构，反映的是政府的纵向关系，政府层级的多寡影响着政策执行的效果和效力;(3)部门结构:也就是地方政府内部的横向结构，同级政府内各部门之间的关系越协调，越一致向着政策目标而努力，这样的话，政策执行力也就越强。

三是资源配置。在政策执行过程中，“执行的成果有赖于执行人员所能得到的何种何量的资源为定”④Charles O.Jones，Clean Air:the Policies and Politics of Pollution Control.Pittsburgh:Pittsburgh Univ.Press，1975.p.238.。政策执行所需要的资源有:(1)人力资源，即执行主体，执行主体的能力高低以及能力结构是否符合政策执行的要求，直接影响着地方政府政策执行力的高低;(2)财物资源，即地方政府在政策执行过程中所需的资金、技术和硬件设施等;(3)信息资源，即在政策执行过程中地方政府的信息获取、使用和沟通状况，“实践证明，政策执行中的某些失误或困难，常常是因执行者缺乏必要的信息而造成的”⑤陈振明主编:《政策科学》，中国人民大学出版社1998年版，第317页。;(4)权力资源，即地方政府在政策执行过程中获取资源、实施指挥、采取行动的权力来源。

四是组织机制。政府组织机制是指政府有机体各部分的构造、功能、相互联系和相互作用等，它反映了政府组织的协同关系。地方政府有效执行政策，离不开其内部各要素的合理构成以及各要素之间的相互联系和相互作用。也就是说，政府组织机制的运行是否灵活高效，是否能适应政策实施的需要，影响着地方政府政策执行力的发挥。与政策执行相关的地方政府组织机制，包括资源配置机制、执行机制、监督机制、创新机制、激励机制等多个方面。正是这些机制的有效运行，使得地方政府的政策执行能够取得较好的绩效。

五是执行控制。执行控制是指对当前或近期内政策执行情况是否符合执行计划进行评估与监控，并使评估结果用于提升组织各方面的执行能力。正如政策学家邓恩指出:“监控有助于考察政策的顺从程度，发现政策项目没有考虑到的结果，识别政策执行的障碍和限制，确定政策偏离的责任归属。”①［美］威廉·N.邓恩:《公共政策分析导论》，谢明等译，中国人民大学出版社2002年版，第16页。地方政府制定奖惩制度，加强对政策执行的控制，不仅能够保障政策的准确执行，而且执行控制过程中收集到的信息还能帮助政府作出有效的后续决策，帮助执行组织及时调整执行流程，纠正执行偏差，进而提升执行主体的执行能力。地方政府的执行控制能力越强，政府组织运行、执行主体素质就越能得到有效优化，政策执行力提升也就越快。

3.执行文化

(1)执行文化的内涵

文化是人类社会共有的一系列概念、价值观和行为准则，它对人的思想观念、价值追求和行为乃至社会的结构、制度体系都起着潜移默化的影响。政府文化是政府在经济社会事务中的价值观、行为观、工作作风及工作效率的综合体现②陈莉:《行政管理现代化进程中的政府文化建设》，载《河南社会科学》2003年第5期。。对于政府组织而言，政府文化对其组织成员以及外部的利益群体的行为、思想，起到引导、约束、激励和凝聚的作用。综观政府的执行活动，有人将对执行主体的行为起到直接影响的那部分政府文化内容称之为行政执行文化，指贯穿整个政府行政活动全过程的执行态度、执行制度、执行原则、执行价值观、执行心理倾向的总和。但由于行政和执行存在着区别，我们进一步将影响地方政府政策执行力的文化限定为执行文化，即贯穿于地方政府政策活动全过程，并对政策执行效果起到促进或阻碍作用的执行态度、执行制度、执行原则、执行价值观、执行心理倾向的总和。

无论在企业战略执行领域还是在政府管理领域，文化普遍被认为对组织的执行力具有密切联系。研究企业战略执行的著名学者博西迪和查兰在《执行》一书中多次强调执行方面的文化对企业战略执行力的重要影响，并且认为执行方面的文化作为战略执行力的软要素，至少和组织的硬件要素 (战略与结构)同等重要，甚至犹有过之，“确立一种执行文化是一个非常艰难的过程，但要失去它却易如反掌”③［美］拉里·博西迪、拉姆·查兰:《执行——如何完成任务的学问》，刘祥亚译，机械工业出版社2003年版，第2页。。徐万里等在研究企业战略执行力时，把执行文化作为执行力的一个构成要素，并在其评价体系中将企业文化构成分为三个维度，分别是理念文化、公平文化和激情文化④徐万里等:《中国企业战略执行力维度结构及测量》，载《中国工业经济》2008年第10期。。随着企业文化对战略执行力的推动作用不断被证实，政府文化及其作用也逐渐被重视起来。现有的研究认为，政府文化 (或行政文化)通过影响政府执行主体的观念行为、政府组织结构、制度机制以及政府执行方式等，从而影响政府执行力的强弱。由此可见，文化作为政府执行行为中的一股力量，无论政府文化或行政文化还是执行文化，都将从根本上长远地、广泛地影响包括政策执行力在内的政府执行力。因此，它是地方政府政策执行力评价过程中的一股不可忽视的力量。

(2)执行文化的关键指标

由于文化的内容过于宽泛，如果以执行文化的所有内容作为地方政府政策执行力评价指标设计的维度，那就会使设计出来的指标过于繁琐，不利于保持指标体系的针对性、明确性和系统性。因此，我们只从执行文化对地方政府政策执行力的作用效果来设计评价指标，如果政府内部的文化建设能在以下几个方面起作用，则证明地方政府有能力通过转变政策执行主体的思想、观念和行为，使其聚焦于政策执行的效果上来，从而提升政策执行力水平。

一是导向作用:地方政府的执行文化是否能够引导执行主体自身的价值目标与政府的政策目标相一致，并使其克服困难，坚持不懈地朝着政策目标的实现而努力。

二是约束作用:地方政府的执行文化是否能够通过价值认同的方式对政府成员进行约束，从而使政府成员自觉遵守各种行为规范，认真贯彻执行各项方针政策。

三是激励作用:地方政府内部对政策执行是否具有强烈的热情和高昂的士气，成员之间是否具有团结协作的精神，内部成员是否致力于提升自身素质和执行水平。

四是满足作用:地方政府的执行价值观是否能够与其成员的价值观念相互融合与促进，使其在完成政策执行任务的同时得到精神上的鼓舞和满足。

4.执行公信力

(1)执行公信力的内涵

执行公信力是地方政府在执行政策过程中，通过其自身形象和政策本身获得目标群体对其执行行动的接受、支持和信任的程度。萨巴蒂尔认为，目标群体的支持将对政策执行结果起到不可忽视的作用。我国学者也指出，在政策执行过程中，目标群体从自己的生存处境出发，诠释政策文本的意义，构成对政策制定者、执行者的动机、意图的再定义，形成一种信任、怀疑、漠视的态度，继而采取逃避、抗拒或利用的行动。由此看来，目标群体完全可以通过其行为对政策执行的成败起到积极或消极的影响，“目标群体对待既定的政策在态度和行为上是否服从和接受，是政策能否得以有效执行的关键”①朴贞子、金炯烈、李洪霞:《政策执行论》，中国社会科学出版社2010年版，第324页。。因此，如何在政策执行过程中得到目标群体的信任和支持，使他们对政策执行产生认同并积极配合执行，从而减少执行阻力，降低执行成本，提高执行效率，树立政府形象，增加政府信任，是地方政府政策执行过程中必须解决的一个重要问题。要达成政府与公众的这种和谐统一，关键在于使“所有的参与者都必须具有:均等的机会选择并实行言说行为……，相同的机会去表达态度、感受、目的等，以及去命令、去反对、允许或禁止等等”②［美］查尔斯·J.福克斯、休·T.米勒:《后现代公共行政:话语指向》，楚艳红等译，中国人民大学出版社2013年版，第86页。。社会公众对政府的信任，对政府政策的信任，既是政府长期为民执政的结果，又将对政府往后的政策执行给以有力的推动。执行公信力作为促进政策执行的一种资源，是地方政府政策执行必须具备的一种能力;而作为影响政策执行的一股外在力量，它又是地方政府政策执行力构成的一个要素。

(2)执行公信力的关键指标

目标群体对地方政府政策及其执行的信任和支持取决于:一是其自身对政策的理解程度。如果公众或目标群体无法全面地认识政策，对政策的理解和评价产生偏差，就会对政策的执行采取消极态度甚至抵制行为。二是政策是否合法及其能否满足目标群体的利益需求。合法性是“政策得以为民众所认同和遵守的必要前提”③王国红:《政策规避与政策创新——地方政府政策执行中的问题与对策》，中共中央党校出版社2011年版，第46页。，是政策得以存在和实施的基础，也是获得公众信任和支持的有力条件。当一项政策能够满足公众需求时，该项政策就具有充分的合法性，公众就会对这一政策产生好感，进而配合执行行动。三是政府的自身形象。“良好的政府形象产生强大的感召力、凝聚力，使政府内外关系趋于协调，公众与政府配合一致，政令畅通，有利于政府政策目标如期实现。”④金太军等:《公共政策执行梗阻与消解》，广东人民出版社2005年版，第264页。政策制定和执行的一个重要目的，就在于调整和平衡不同群体、不同地区之间的利益关系，而政府是公平和正义的代表。因此，政府在公众心目中是否树立公平正义、执政为民的形象，其在政策执行过程中是否体现了公平、公正、为民的价值理念，是获取社会公众特别是目标群体支持的必要条件。

所以，我们评价地方政府政策执行的公信力应从以下三个维度着手:一是公众参与度，地方政府是否为公众参与政策执行过程提供机会和途径，公众参与的程度及有效性如何;二是公众支持率，基于地方政府的形象和政策本身，公众是否愿意支持政策执行行动;三是公众满意度，公众特别是目标群体对地方政府的政策及其执行的满意情况如何。

根据上述分析，按照层次分析法中的指标层次模型，我们将地方政府政策执行力评价体系测量指标构建成4个层次，由1个总体目标 (U)，4个一级 (维度)指标 (A)，13个二级指标(B)，31个三级指标 (C)构成。如表2所示:

表2 地方政府政策执行力评价指标

三、地方政府政策执行力评价指标权重的确定

指标权重计算的方法很多，有定性方法也有定量方法。我们主要通过专家赋值法和层次分析法相结合来确定指标权重。专家赋值法或专家咨询法，又叫德尔菲法，“是依据系统的程序，采用匿名发表意见的方式——专家之间不得相互讨论，不发生横向联系，只能与调查人员发生关系——通过多轮次调查专家对问卷所提问的看法，经过反复征询、归纳、修改，最后汇总成基本一致的看法，并作为预测结果的一种定性研究方法。专家人数可根据预测课题的大小和涉及面的宽窄而定，一般不超过20人”①郑方辉、张文方、李文彬:《中国地方政府整体绩效评价——理论方法与“广东试验”》，中国经济出版社2008年版，第266—267页。。层次分析法是将人们的主观判断转化为客观描述，形成指标矩阵，并对指标进行两两比较后确定各指标的重要性的决策方法。由于客观条件的限制，专家赋值法可能无法实现每轮次数据的有效回收，因此，必须使用层次分析法对专家的主观意见进行处理，从而达到对主观意见的客观描述。

我们先将地方政府政策执行力分解为不同层次要素，构成阶梯层次结构，表现为地方政府政策执行力评价指标体系设计的结果。然后发放了15份专家调查问卷，要求专家对上述政策执行力评价指标进行重要程度的两两比较，其中8份问卷通过一致性检验。接着根据回收数据建立矩阵表，在确定判断矩阵的一致性后开始逐一计算各项指标权重。我们主要通过YAAHP软件检验各矩阵的一致性，并计算出各项指标的权重。最终根据各项指标权重的计算结果，得出地方政府政策执行力评价指标权重如下 (见表3):

表3 地方政府政策执行力评价指标权重

续表

地方政府政策执行力评价体系重在应用。在对地方政府的政策执行力进行评价时，评价人员要注意将评价体系的上述测量指标转化为可实施的方案，有针对性地科学选择评价对象、派发评价材料，将与评价相关的材料收齐并量化后，评价主体就可以按照权重赋值进行计分，最终获得的分数就将表明该地方政府的政策执行力状况。

地方政府政策执行力评价是一个非常新的研究领域。由于我们理论水平有限，加上实践经验不够，以及先前研究资料匮乏等因素，虽然经过较大的努力，但仍然只能向大家提供一个初步的评价框架，目前仍觉得此框架、此体系离准确评价地方政府政策执行力的要求还有差距。我们下一步将仔细检视地方政府政策执行力的构成要素及其生成机理，深刻分析与这些要素相关的评价指标，进一步验证这些指标的合理性、理论的可靠性以及应用的可行性，从而使评价体系更加科学、更加完善。