马来西亚职业教育与培训改革探究

许 长 青 ，季 婷

马来西亚在独立后短短的30年时间里，便成功迈入“中等收入”国家行列，但她并不满足于此。1991年，马来西亚前首相马哈迪医生提出了“2020年宏愿”，即“到2020年成为一个全面发展的国家”。为了实现这一宏伟目标，马来西亚政府陆续推出了一系列改革政策，其中，主要战略之一便是以教育加大人力资源开发力度进而促进经济发展。但现实是，只靠普通的教育系统已不足以满足科技快速发展与全球经济一体化对劳动力的数量和质量的需求。为此，近年来，马来西亚政府致力于职业教育与培训改革，以期更好地迎接知识经济时代的挑战。

一、改革背景

（一）经济转型的需求

20世纪70年代以来，马来西亚的经济发展取得了令人瞩目的成绩，在经济发展最辉煌的1987—1997十年间，其增长率高达9.4%。亚洲金融风暴发生后，其经济增长速度逐渐放缓，1998—2007年的经济增长率降至5.7%。[1]2008年，全球经济跌入低谷使其出口业遭受重创，2009年，又爆发外资出逃潮。这些都预示着马来西亚原有的发展模式已不适用，许多政策与措施必须进行调整和改革。长期以来，马来西亚的经济主要以出口导向型为主，对国外需求过度依赖；加上国际市场上技术在不断更新，而马来西亚的出口商品却始终过多集中于低附加值的初级产品，一些技术含量高的产业又缺乏竞争力，大大降低了出口收益。同时，随着周边经济体的迅速崛起，马来西亚对外资的吸引力不断减弱，[2]这种种不利局势都在阻碍马来西亚实现“2020年宏愿”。为了扭转马来西亚在严峻的国际竞争形势下的不利处境，“一个马来西亚计划”（1 Malaysia）、“政府转型计划”（Government Transformation Programme）、“经济转型计划”（Economic Transformation Programme）和“ 第十个大马计划2011-2015”（The 10th Malaysia Plan 2011-2015）等四大国家转型计划陆续推出。

在这些计划当中，经济转型计划的主旨是把马来西亚打造成一个以知识为基础的具有国际竞争力的新型经济体，该计划提出了“通过吸引4440亿美元的投资，创造330万个新的就业机会，使人均国民收入从2010年的7600美元提高至2020年的15000美元的高收入水平”的具体设想。[1]为此，马来西亚政府特别指出了12个经济重点区域（National Key Economic Areas，简称NKEAs），石油、天然气与能源、油棕和橡胶、金融服务、旅游、业务服务、电子和电气、批发和零售、教育、医疗、通信和基础设施、农业和开发吉隆坡与巴生谷被置于优先发展的位置。服务业逐渐取代制造业，内需逐步取代外需，两者将最终成为经济增长的新动力，这已是大势所趋。[2]产业结构的调整，导致一方产业的劳动力过剩和另一方产业劳动力的短缺，若无法及时做出调整，马来西亚的经济、社会以及政治都将蒙受损失。所以，在新经济模式的第二个倡议——“开发人力素质”中，提出为满足新兴产业和不断发展的科技的需要，迫切需要大量优质的职业教育和高质量的培训和再培训课程，尤其是农村和偏远地区。

（二）技能劳动力的短缺

人力资源不足一直是马来西亚经济发展的桎梏。人力资源部2008年度报告显示，仅仅制造业、农业和建筑业三个行业的劳动力缺口就达70万。如今，高级技术人才的匮乏更成为马来西亚转型成为具备国际竞争力的知识经济体的最大障碍。根据2010年的统计，马来西亚拥有约1200万的劳动力，其中，高技术人员占28%，其余72%大多是半技术人员和非技术人员，他们中最高的教育程度只达高中水平。[3]而根据马来西亚经济转型计划的预测，到2020年，马来西亚的经济发展将创造出330万新的就业机会，其中，超过46%的新职位需要职业资格或技术资格，而需要学士学位的岗位反而只有22%，要求硕士学位和博士学位的则分别为7%和3%。为了填补这些空缺，相关单位需要每年培育出5万名具备技术和职业资格的毕业生。[4]

为了应对劳动力短缺的问题，马来西亚政府长期以来采取大量引进外来劳动力的措施。根据2012年11月的统计，在马来西亚1953万在职劳动力中，外劳达到701万，占据了马来西亚劳动力市场近36%的比例，[5]这还不计非法外劳的人数。这些外劳多为工资微薄的非技术人员或低技术员工，高端技术人才非常稀少。这些外劳对马来西亚未来的经济发展帮助有限，反而会拖慢产业现代化、自动化以及创新的脚步。除此以外，大量廉价外劳的涌入还对马来西亚的社会治安和本国人民的就业机会造成了一定的不利影响。这种治标的措施只能是权宜之策，唯有加强职业教育，提升本国熟练劳动力的数量和质量才是长久之计。另外，马来西亚的女性劳动力尚未完全开发， 2010年，女性的劳动参与率只有46%。因此，“第十个大马计划2011-2015”鼓励更多的女性尤其是家庭主妇，还有退休人员和残疾人，经适当的培训后能以远程办公、兼职或灵活上班时间等形式参与工作，同时预测，到2015年，马来西亚的女性劳动参与率可提升至55%。[3]

（三）职业教育面临的挑战

1.社会对职业教育的偏见。2013年，马来西亚进入职业和技术型教育系统的学生只占16%，远远低于经合组织（OECD）成员国家的44%。[6]其主要原因是，在马来西亚，职业教育与培训比正规教育社会地位偏低且名声不好，民众普遍认为它是低学历职业出路的象征，因而，将它视为不得已的选择甚至根本不予考虑。这种认知更加降低了职业教育的门槛，限制了毕业生继续教育和专业发展的前景。此外，职业教育还被误认为是专门为辍学生设置的，而非一项为就业市场培养技术工人的重要措施。

2.多重的培训机构、认证和课程。许多雇主不承认培训证书，因为有太多的部门和机构开设培训课程和颁发培训证书。单就政府机关而言，除了教育部、高等教育部和人力资源部，牵涉职业培训的尚有州政府、青年与体育部、创业发展部、农业发展部、农村和区域发展部等部门。至于私人培训中心、业界培训中心和民间团体培训，就更是数不胜数。统一认证标准的缺乏，使得学员的素质参差不齐。此外，各种培训机构各自为政、缺乏有效的协调、重复与分割的培训系统导致课程重叠、课程标准不一致等现象，也使学生和雇主产生混乱。

3.监测和评估系统有待加强。尽管对劳动力市场的需求做出了观察与预测，但是，当前的职业教育与培训的课程仍然无法与现有的就业机会相匹配，能跟上市场变化和技术更新的培训课程相当稀少。究其原因，除了业界与培训机构缺乏合作之外，培训机构很少跟踪其毕业生的就业状况、调查过去的学员接受的培训是否符合当下的需求以及没有完善的反馈机制来提高他们的课程和教材的质量等也是重要因素。

二、改革内容

马来西亚的职业教育与培训系统大致可分为两大部分，即正规职业教育和非正规培训。正规职业教育与学术教育并列在马来西亚教育体系里，中学以下的职业教育由教育部管理，中学后的职业教育由高等教育部管理；非正规培训则由许多部门分别管理。目前，马来西亚政府对职业教育与培训的改革重点放在中等职业教育和在职培训。

（一）改善职业教育形象

2011年1月11日，马来西亚政府宣布“马来西亚技术重建运动”（SkillsMalaysia rebranding exercise）。这是国家经济转型计划下的一个项目，目的是让职业教育更具吸引力，成为学生、毕业生和在职人士的热门选择。教育部将于2013年至2015年进行全国巡回展览，并在各种媒体（如电视、广播、网络、报纸等）提供相关信息，强调拥有职业教育与培训资格的前景和优势，改善其不良的声誉。

在学校方面，加强学生的升学途径指导和职业生涯规划辅导。为此，教育部自2013年起，推出一系列措施，如重新培训学校的辅导老师，将相关的辅导课程纳入课表里，出版关于学术型与职业型升学途径的解说手册并要求老师和学生人手一本，逐步对全国初中生建立个性化教育与职业生涯的档案，记录学生的兴趣、学术成绩与其他的成就，旨在帮助学生厘清升学途径和职业选择。

(二)改革中等职业教育学制

马来西亚现行正规教育的学制为小学6年、初中3年和高中2年。小学和初中不分流，到了高中才有学术型学校和技术职业型学校之分。而技术职业型高中又细分为技术组（Technical stream）、职业组（Vocational stream）和技能培训组（Skill training stream）。进入技术组的学生，需在初中教育文凭考试中有优良的成绩表现，高中毕业以后可继续深造，成为工程、商业或其他专业领域的专业人才；职业组对入学成绩要求比较低，以培养半专业员工以满足国家劳动力市场需求为目标；至于技能组则以培养熟练技术工人为目的，更加重视对学生实际操作技能的训练，使其掌握符合产业标准的各种职业技能。

在《2013至2025马来西亚教育蓝图初步报告》（Preliminary Report Malaysia Education Blueprint 2013-2025）中，马来西亚教育部提出了“职业转型计划”（Vocational Transformation Plan）。该计划包含两大内容:（1）增设基础职业教育（Basic Vocational Education）；（2）将职业高中改成职业学院（Vocational College）。基础职业教育计划从2012年起，以15所学校为试点，让只有13岁的初一学生提前接受全面的专业职业教育。这类型的教育将引进新的综合课程，分为30%的学术核心课程与70%的职业培训。当初三学生15岁毕业时，经考试合格就可获得马来西亚技能认证二级证书（MSC Level 2）。原来的职业高中学制为2年，与学术型的学生一样考取教育部的马来西亚教育证书（SPM），改制成职业学院后，学制变成4年，学生不必参加马来西亚教育考试，而要参加人力资源部技能开发局的国家技能认证，毕业时可通过四级马来西亚技能认证，得到马来西亚技能文凭（MSD）。此外，职业学院的课程内容改为30%的学术核心课程与70%的职业技能培训，还包括7个月的实习期。[4]总的来说，职业学院引进了学徒制的做法。为此，教育部根据各州的优势行业，选择并促使相关杰出企业与职业学院结成伙伴关系，签订谅解备忘录并提供实习岗位。政府将为这些企业提供减税优惠，而企业也将获得聘用毕业生的优先权。这个项目的目标是，到2015年，有40%的公立职业学院能与企业合作，到2020年，实现每一所公立职业学院至少有一家合作企业。[4]

（三)整合职业教育与培训系统

马来西亚的职业教育与培训领域有许多部门和机构参与，认证级别、课程标准与学生资助模式的多样化，增加了该领域的复杂性和混乱性。学生从不同部门和机构转移到更高水平的课程时受到限制。尤其是私营职业教育与培训机构一般规模都比较小，提供的技能认证也较低，学生要获得更高的技能必须转移到其他的部门或机构，但之前所获的认证很可能不被承认，进而导致升学或进修通道被堵，又或者得重修已经上过的课程而造成时间的浪费。此外，大多数持有高学历文凭的学生难以进入职业教育领域，因为大部分的职业教育与培训部门和机构只录取低学历的学生。这种混乱与不合理的局面，显然需要整顿。重新定义参与部门和机构的职责，改进职业教育与培训的框架，理顺垂直升学通道，打通各部门与机构的横向连接，提供多元化的课程和灵活的筹资机制势在必行。于是，在2006年，马来西亚人力资源部成立了技能开发局（Department of Skills Development，简称DSD），其主要职责包括协调和监督所有相关部门和机构；评估培训的需求；制定、修正与批准国家职业技能标 准（National Occupational Skills Standard， 简称NOSS）；落实国家培训认证计划（National Training Certif i cation Programmes）；整合技能培训系统以及提供技能培训学习指南和研究计划指南。同一时期，还出台了国家技能开发法（National Skills Development Act 652），意在确保技能开发局充分发挥其职能。法案对国家技能开发委员会的职责，培训机构的批准、权利、义务和监督，学员技能认证的通过或撤销等都做了详细说明。

(四)制定职业技能标准与实施认证

为解决职业教育与培训课程质量良莠不齐的问题，技能开发局颁发了国家职业技能标准，用以鉴定工人的技术等级，根据各行业不同技术等级应具备的能力来规范课程内容的设置、场地和设备的安排，乃至考题的审核。每个行业的职业技能标准皆由国家技能发展咨询委员会（Skills Development Advisory Committee，简称SDAC）和技术咨询委员会（Technical Advisory Committee，简称TAC）制定和定期改进，前者的成员包括该行业的人力资源经理、专家和行业协会代表，后者则由在职熟练技术人员组成，务求以产业驱动或需求驱动保证培训的质量。目前，在29个行业中，已制定完成1442个国家职业技能标准，按每年平均增加326个职业技能标准的速度，至2020年，可完成5000个国家职业技能标准的制定目标。[7]

马来西亚国家职业技能标准原则上共分五个等级，即第一级到第三级马来西亚技能证书（Malaysian Skills Certificate,简称MSC）、第四级马来西亚技能文凭（Malaysian Skills Diploma，简称MSD)和第五级马来西亚高级技能文凭（Malaysian Skills Advanced Diploma,简称MSAD），每一等级应具备的能力概括如表1所示。这些技能认证可通过三个途径取得:（1）参加技能开发局所承认的培训课程；（2）参加国家双元培训系统（National Dual Training System，简称NDTS）；（3）通过之前成就认证（Accreditation of Prior Achievement）。未来马来西亚的职场员工都被要求具有马来西亚技能认证或同等资格认证，这项措施已于2012年起分阶段进行。

（五）开发高效的职业教育与培训师资

进入职场劳动力素质的好坏，在很大的程度上取决于负责指导他们的教师质量，于是，提高职业教育与培训教师的能力也成了当前改革的重点。2007年，新的教师和高级技能中心（Centre for Instructors and Advanced Skills Training，简称CIAST）被纳入人力资源部的技能开发局之下，其目标是打造知识渊博、有能力、纪律严明、能适应环境和技术快速变迁的世界级职业教育与培训的教师。马来西亚政府希望通过这些新的制度和措施，实现每年增加800名职业教育与培训教师的目标。

与对普通教育系统的教师要求不同，职业教育与培训的教师除了需要有丰富的理论知识和教学技能外还需具备扎实的行业实践经验。因此，他们除了必须进修教育学与成人教育学和考取职业教育与培训教师的执照外，其本身的国家职业技能资格至少要比所教的课程高一个等级，并拥有超过3年相关行业的工作经验。为确保及时更新与当下行业匹配的知识和技术，他们必须定期回到教师和高级技能中心进行培训和考核。政府大力支持培训机构与机构之间以及培训机构与产业之间密切合作，让培训教师有机会到另一培训机构或产业交流学习。特定的行业如临床医学、牙科、护理科等被强制要求实施行业实习计划（industrial attachment programmes），即规定在高等教育机构中，至少有15%的教师每五年须到该行业实习6个月以上以保持对专业的敏感性。[8]另外，为了解决师资不足和产教技术不匹配的问题，政府也非常鼓励业界的一些熟练技术工人兼职担任职业教育与培训的教师或教练，同时，聘用一些经验丰富的退休教师和国外优秀的教师。

表1 马来西亚国家职业技能标准①

(六)扩大国家双元培训系统的功用

2005年，马来西亚引进国家双元培训系统（NDTS），旨在培养大量能应对快速变化的技术和更复杂的工作流程的知识型工人（K-workers）。在为期两年的课程中，学习者有70%—80%的时间在工作场所实习，20%—30%的时间在培训机构学习理论知识。进入这系统受训的学徒多为普通教育系统的辍学生。据2007年和2008年的统计，分别有20000名和30000名辍学生进入该系统，为此，政府扩大国家双元培训系统现有的课程并配以专业教练来迎合这些学徒的需求。此外，还提供150万元马币（折合人民币约75万元），补助20000名辍学生学习。[3]

事实上，国家双元培训系统因强调工作场所的实践，对于软硬技能的学习更直接，同时，又能解决产教技术不匹配的问题，这对于想要跨行业转岗或取得更高职位的员工也是十分合适的选择。国家双元培训系统的合作企业每个月将补贴每位学徒350-500元马币（折合人民币约175-250元），学徒完成训练后可获得知识型工人证书（K-Worker Certif i cate，等同于第三、四、五级的马来西亚技能证书和文凭），而赞助这项计划的雇主可获得相关的免税资格或从人力资源发展基金会（Human Resources Development Fund，简称HRDF）申请退回一定的征税。

三、改革特征

（一）政府集权管理

马来西亚的教育系统采用中央集权的管理方式，中央（联邦）教育部负责政策的制定、决策、实施、研究、督导和考试，州教育局和地方教育局主要的职能是执行中央政府的教育决策，中等职业教育隶属于教育部之下，因此，一切都由教育部管理。同样，高等职业教育也由高等教育部全权管理，至于国家技能认证、国家技能标准、培训相关事宜，则由人力资源部的技能开发局统一协调管理。这种自上而下的管理方式，能保证职业教育与培训的统一性和权威性，提升职业教育与培训的地位，因而对普及职业教育与培训有积极作用:（1）实施中央集权管理有利于筹措资金，集一国的财力物力能降低实现职业教育与培训目标的难度；（2）只要政府提供适当优惠，企业不论是赞助学费还是场地设备，对双方而言都是双赢的局面；（3）通过对课程的规范化和技能认证的标准化，确保职业教育与培训的质量维系在标准之上。当然，中央集权管理体制的弊端依然存在，即无法面面俱到地顾及地方上的差异，缺少灵活性，因而部分政策的实施可能与实际情况脱节。但总的来说，要在短时间内达到职业教育与培训改革的目的，实施中央集权管理还是利多于弊。

（二）职教与普教相互渗透

为了将来拥有大量高技能和富有创业精神的人才，马来西亚从小学四年级开始至初中三年级都植入了前职业教育课程（pre-vocational subjects）——生活技能。这门课综合了手工操作技能、家政、农业科学、商业和创业方面的基础知识，除了理论的介绍，也结合大量的实作，而生活技能工作室被列为学校的基本标准设施，务求对学习者进行科技意识的灌输与掌握实用的技能，同时，还培养他们积极的态度。

马来西亚教育专家把职业市场分为“初级劳动力市场”和“次级劳动力市场”。前者需要经过长时间的培训，掌握较高的专业知识技能，后者仅需要具有有限的资格或经过短期培训，掌握重复性操作的劳动者。技术职业型学校的培养重点放在初级劳动力市场，至于次级劳动力培养的任务则由学术型学校来承担。[9]因此，学术型学校也要求学生选修或必修某些职业课程和技术课程，而技术职业型学校也提供与学术型相同的核心课程。这一安排在满足市场的实际需求的同时，又能减少教育成本的浪费。

（三）注重个人软技能和可持续性的发展

在20世纪90年代以前，职业培训的目的只是生产工人，但今天这一切已经发生了变化，职业培训是一个持续提升个人技能水平、专业素养、生活品质甚至精神层面的过程。成功的职业教育与培训不只是提高学员的技能和知识，同时，还应能使学员学到工作伦理、沟通能力、团队精神、决策和领导能力，更重要的是改变一劳永逸的观念并接受终身学习的文化。这些非技术性非知识性的“软技能”在职场上非常重要，它们对个人职业生涯的稳定性和职位升迁的影响力甚至超越技术和知识。认识到这一点，国家职业技能咨询委员会把这些软技作为核心能力纳入每个行业的职业技能标准里并设置相关课程，国家双元培训系统里就设有专门开发相关课程的特殊项目（RMK-10 Special NDTS）。

可持续发展是现代人选择工作的依据之一。曾经，进入职业领域被社会大众认为是职业生涯发展遭遇瓶颈的不得已选择，因为职场上的升迁看重文凭与学位，而大部分行业的职业技能认证却只有五个等级，最高等级为高级文凭，不像学术教育系统有学士、硕士和博士学位等更高层次的资格认证。以可持续发展作为出发点，技能开发局开发了马来西亚职业技能资格框架（Malaysian Occupational Skills Qualif i cation Framework，简称MOSQF），让职业教育与培训可以整合到马来西亚资格框架（Malaysian Qualif i cations Framework，简称MQF）里，打通职业技术领域与学术界的升学通道，为职业技术工人拓展了潜力无限的未来。

(四)重视与国际接轨

文化的交流促进文明的发展，科技的交流推动社会的进步。随着全球经济一体化，各国的交流也逐渐扩大，马来西亚的职业教育与培训也积极开展国际交流，一方面，提供奖学金和贷学金鼓励国民出国留学，打造“优质区域教育中心”吸引外国留学生；另一方面，通过合作办学的形式[如建立德国—马来西亚学院（German-Malaysia Institute）、日本—马来西亚技术职业学院（Japan-Malaysia Technical Institute）等 ]，使人们在国内也能接受国外的先进技术。2012年12月，马来西亚政府准许外资公司在马来西亚境内开办职业技术学校，并允许其拥有100%的所有权，[10]由此可见政府对“国际化”的看重。藉由国际交流，不但能获得世界级的技术，更重要的是能培养出具备国际意识、接受多元化并懂得尊重与宽容的学员，这将对他们的职业生涯产生重大的影响。

学员需要“国际化”，更何况指导他们的教师。出国进修取得学士、硕士和博士学位是一种途径，参加技能竞赛又是另一捷径。自技能发展局定下“要培养符合国际水准的职业教育与培训教师”的目标后，政府大力支持职业教育与培训的教师参加国际性技能竞赛，因为这是与其他国家技术交流最直接的方法。在东盟的技能竞赛（MySkills Asean,Asean Skills Competition）、世界技能大赛（World Skills Competition）中，都有马来西亚代表队的身影。其他的如国家职业教育研究中 心（National Centre for Vocational Education Research，简称NCVER）与欧洲职业培训开发中心European Centre for the Development of Vocational Training (CEDEFOP) 以及澳大利亚等国际研究机构建立的合作项目，都是马来西亚职业教育与培训积极与国际接轨的证明。

注释:

①Ministry of Human Resources.National Occupational Skills Standard (NOSS) Registry 29 July 2013 [R].Selangor:MOHR,2013.

[1]National Economic Advisory Council.NEW ECONOMIC MODEL FOR MALAYSIA part 1[R].Putrajaya:Economic Planning Unit,Prime Minister’s Department,2010.

[2]闫森.马来西亚经济转型计划的实施与成效[J].亚太经济,2012(4):76-80.

[3]Government of Malaysia.The Tenth Malaysia Plan[R].2011-2015.Putrajaya:Economic Planning Unit,Prime Minister’s Department,2010.

[4]Ministry of Education Malaysia. Malaysia Education Blueprint 2013-2025[R].Putrajaya:MOE,2012.

[5]Statistics of Labour Force Malaysia October 2012[EB/OL]. http://www.statistics.gov.my/.

[6]Educational Data Sector Educational Planning and Research Division Ministry of Education Malaysia.QUICK FACTS 2013 Malaysia Educational Statistics[R].Putrajaya:MOE,2013.

[7]Ministry of Human Resources. National Occupational Skills Standard (NOSS) Registry 29 Julai 2013 [R].Selangor:MOHR,2013.

[8]Ministry of Human Resources. MASTER PLAN MALAYSIAN OCCUPATIONAL SKILLS DEVELOPMENT AND TRAINING 20082020[R].Selangor : MOHR, 2008.

[9]王凌. 马来西亚职业技术教育改革述评[J].云南教育学院学报,1996(6):41-43.

[10]Sara Custer. Malaysia opens VET to foreign providers [EB/OL]. http://thepienews.com/news/ malaysia-opens-vet-to-foreignproviders/,2012-12-21.