菲律宾职业技术教育与培训改革探析

Ecclesiastes Papong，孟 莹

菲律宾教育体系的形成及改革，与其独特的历史背景、当下的国家需求以及未来面临的挑战都息息相关。其中，“三足鼎立（trifocalization）”是菲律宾教育的一大特点，指的是基础教育、高等教育和职业技术教育与培训三大体系的独立管理和并行，以满足不同需求，实现更有效，更高效的运作。[1]其中，基础教育由教育部（DepEd）负责，高等教育由高等教育委员会（CHED）负责管理，而职业技术教育与培训（TVET）的管理则归属于劳动就业部（DOLE）的技术教育与技能发展署（TESDA）。由此可见，在菲律宾职业技术教育与培训体系是独立运行和管理的。TESDA是依据菲律宾《共和国法令第7796 号》而成立的职业技术教育的权威机构，支持培养开发高质量的、符合菲律宾发展目标和重点领域需求的中层劳动力，提供实用的、可获得的、高质量和高效的技术教育与技能开发方案。[2]

菲律宾的职业技术教育与培训具有多元的实施机构，如公立和私立的职业技术机构（TVIs）、企业、工作团队、当地政府部门（LGUs）、国家政府机构和民间社会团体等。其教学和培训模式主要有基于职业学校的、基于技术教育与技能发展署培训中心的、基于社区的以及基于企业的四种类型。其职责是为学生和其他准备就职的人群提供接受教育和培训的机会，以满足那些希望提升就业力和生产力的在职职员的技术培训需求，实现其职位晋升和能力提升。[3]2011年9月，菲律宾技术教育与技能发展署颁布了《2011-2016国家技术与技能开发计划（NTESDP）》，旨在为中长期的职业技术教育与培训改革指明新途径，为利益相关者提供导向。

一、改革计划提出的背景

如何维持经济生产力和竞争力，是菲律宾当前正面临的严峻挑战，而职业技术教育与培训体系以其快速、灵活的、面向工作岗位的、培养就业能力的特点，被赋予满足市场需求的责任。然而，随着劳动力市场的不断变化，现行的职业技术教育与培训体系自身还面临着一系列问题。

（一）质量问题

1.劳动力技能国际化的趋势对职业教育的质量提出挑战。由于全球化程度的加深，国家之间的贸易壁垒被抬高。与其他资源一样，人力资源是“国际”共享的，这一特点为TVET带来了极大的挑战。为了保持竞争力，须在进行职业培训时考虑当下和将来的需求，以及地域因素等。比如，菲律宾已经和国际海事组织（IMO）的成员国签署了双边协定，实现海员资格（如熟练度证书和执照）的相互认证。截至目前，菲律宾已经与其他海事组织成员国签署了47份协议，与此同时，还参与了东南亚国家联盟（ASEAN）相互认证安排计划以提升国内工人的流动性。

2.如何维持劳动力技能供应的统治地位是菲律宾关注的另一问题。菲律宾曾主导整个世界的海员供应。但是，由于全世界对海员的需求不断增加，船主已经开始从其他国家寻找船员，特别是中国和印度，这两个国家都在积极地提升本国人员的配备能力。因此，菲律宾需要进一步推进海员培训，以保持其在海员人力资源市场的统治地位。更重要的是，菲律宾需寻求国内、国际标准的一致性，以提升劳动力的流动力。通过教育和培训，使普通海员获得晋升的途径和渠道。菲律宾已计划到2016年，海运业为全世界的舰队提供50%左右的人员，从而实现统治市场的目的。

3.岗位需求和劳动力技能供给的不匹配问题。由于工作机会稀缺、劳动力市场受限以及学术准备不足等原因，岗位需求和技能供给之间的不匹配，恶化了年轻毕业生的就业现状。由于难以找到符合岗位需要、具有竞争力和高素质的应聘者，很多公司都出现职位空缺的问题。

4.技术工人流动问题。为促进整个亚太地区的自由贸易与经济合作，亚太经合组织（APEC）应运而生。APEC期望实现亚太地区“自由而开放的贸易与投资”，其在服务领域的改革极大影响了菲律宾的TVET发展，在此背景下开展的项目将不得不考虑全球化的需求。

（二）公平问题

公平问题主要包括对特殊人群（如农民工、残疾人等）的技能培训，再适应社会人员的技能培训（针对那些由于政治动荡而被迫流动的工人），以及农业技能提升的培训问题。

1.向有特殊需要的工人提供技能培训。菲律宾拥有大量失业和未充分就业的人口，大部分在15-24岁之间。在就业人口中，三分之一是自就业者或从事无报酬形式的工作。因此，在TVET项目的设计中，需考虑如何满足弱势群体——青年、妇女、残疾人和农村工人的特殊需要。

2.技能培训与重新整合。因政治骚动和其他原因而流离失所或遣返的工人也面对着失业问题。国外就业机会具有不稳定性，应该加大对衔接项目的重视。TVET提供给移民的项目，在帮助移民的同时，还应实现对“移民返回者”先前工作经验的利用。

3.提升农业部门的技能熟练度。菲律宾的农业部门以其多样化的农作物出口（包括甘蔗、椰子、大米、玉米、香蕉、木薯、菠萝、芒果、猪肉、鸡蛋、牛肉和鱼等），成为国内重要的就业推动力。但农业部门的生产效率还较低，职业技术教育与培训需予以农村工作者更多的关注，使农业重新获得重视，成为创造就业机会的可持续动力源。

4.国内外需求的权衡。为了获得临时性工作而移民的人员数量逐年增加，在不同职业间也显示出差异，同时，女性在移民人口中也占据着较大的比重。资源分配问题，即如何权衡国内外需求，是菲律宾职业技术教育与培训主要面对的挑战。

（三）创新问题

在菲律宾职业教育发展中，创新主要指职业教育为适应新的市场需求而不断扩大其范围，涉及如绿化技能（应对环境变化带来的影响）、高科技技能、关键技能等领域。

1.绿色技能。气候变化对于工作性质和工作地点产生的影响已受到相当大的重视。就此，职业技术教育与培训面临两个重要挑战:（1）要“绿化”现有工作（使其更加环保）；（2）要培训拥有正确绿色技能的新型工人，使其从事可再生产业和绿色技术部门的工作。菲律宾职业技术教育与培训在支持政府保护环境方面发挥着重要作用，包括如何开发相关的新技能问题。

2.新技术偏好技能。随着技术的发展，产业对于技能结构的需要也发生着变化。新的科技，包括使用工业生产机器人，对于就业结构和人力资源需求带来了明显影响。以知识为基础、以服务为导向、以信息为主导的市场呼唤新型的新技术偏好技能的培训。

3.关键技能。关键技能包括问题解决能力、批判性思考、创新、技术悟性以及使用和学习外语的能力。近年来，企业对高新技术的需求，提高了对员工解决问题能力的要求，而不再仅限于对其身体能力的要求。此外，“团队合作”和“交流能力”的培养也将纳入TVET的课程中。21世纪，需要的不仅仅是技术上的竞争力，创意、创新和对于新技术与机会的适应能力也是必需的，这对开发具有生产力和灵活性的科技、认知和行为技能提出诉求。

二、改革计划的目标和实施策略

为应对上述问题，《NTESDP 2011-2016》提出提升培训参与率、加强培训的回馈性和相关性建设、实现有效的培训管理等三大主要目标，这也是职业技术教育与培训的战略、政策和项目得以成功实施的支柱。[4]

（一）提升培训参与率

TVET可为目标对象带来持续的、高质量的相关技能发展机会。为提高职业培训的参与率，目标人群的选择需精确化。根据针对TVET的教育对象和培训重点的评估情况，政府将出台更为具体、严格和系统化的政策。在某些已明确的重点项目中加强职业培训力度，如有关农渔业培训项目的扩大和推广等。此外，增加职业培训的机会、扩大选择范围是另一大策略。TVET机构的就业宣传、指导和顾问职能，及就业服务功能将进一步强化。另外，可持续性也是职业教育和培训发展需考虑的问题之一。

1.开发服务，提供合理化方案。TVET的目标对象类型多且数量大，然而，由于TVET的资源有限，有必要对目标客户进行正确划分并确定不同的优先级。制定更严格、更系统的政策和措施，将有助于判定TVET的客户和优先级。

2.明确优先级，开展职业教育与培训。TVET将根据政策划分的优先级开展行动，进而实现计划目标。为此，TVET的基本要求是计划与目标相一致，且同时满足工作的劳动力需求。相关措施包括:要求辍学的青年和那些高中未毕业的学生返回学校继续学习，或者利用教育部门推出的“特别学习系统（ALS）”学习，以实现基本教育的普及。

3.扩大并发展农渔业相关计划。尽管农业和渔业部门具有较高的优先级，但是，其对于菲律宾年轻一代和企业家的吸引力却在减弱。由于缺乏足够的农田管理技能培训，很少有大学生选择农业专业。因此，农渔业项目需要重新设置，以便农民和渔民能够获得更大的帮助。TVET在促进农渔业培训质量标准化的同时，也应实现跨地区和相关部门的发展。

4.加强职业宣传，在TVET部门内设立咨询与辅导。加强并扩展职业咨询服务，帮助学生及其父母顺利进行职业规划。

5.扩展并加强就业促进服务。就业促进服务旨在保障就业发展，以及相关程序的顺利开展。向TVET目标对象开放就业促进服务（面向公共和私有部门）是增强就业力的关键，同时，能够加强政府部门和私营企业之间的联系。

6.维护TVET的宣传推广。TVET在国家发展中的战略地位，以及其在职业需求中的价值，需得到持续有效的推广。在高中学校和社区内设立日常职业指导项目，是拓宽TVET市场的途径之一。此外，也可以利用各种媒体、网络等媒介，实现TVET相关信息的传播、宣传和推广。

（二）加强培训的回馈性和相关性建设

加强教育和就业之间的紧密联系，并在两者间实现持续不断的合作是TVET改革的目标之一。[5]通过基于企业的职业教育推广，加强国有和私有雇主对TVET毕业生的雇佣关系建设。

1.建立TVET中的公私合作伙伴关系。打造与重要企业利益相关者之间新的联盟关系，并维护现有的合作关系是TVET发展的保障。TVET通过加强与产业之间的联系，以促进在其他领域内的合作与协作。这包括职业技术教育与培训的发展、金融、劳动力市场信息、标准设置、评估和认证等方面的产业投资。与TVET相关的合作伙伴关系，则包括政策和计划、劳动力市场信息、标准开发、评估和认证以及财务等。

2.扩展基于企业的培训（EBT）。即鼓励在工作地点进行培训。在工作地点开展技能水平提升以及技能多样化的培训，能够显著提高生产力并实现终身学习的目标。企业是习得高科技技术的主要场所，因此，推广基于企业的培训尤为重要。

3.加强公共和私人雇主在雇佣TVET毕业生方面的联系。在实际的工作地点能够获得最真实的生产经验、动手能力、知识和技能以及正确的工作价值与态度。鼓励公有和私有雇主将TVET的毕业生吸引进入各自的组织部门，使当地政府部门和企业承认并接受TVET的就业资格认证，是TVET实施的有效途径之一。

4.提供激励和奖励，促进产业支持和保障。设计更多具有创造性的、创新的激励和奖励机制，认可对产业的支持，并鼓励其参与TVET项目。

5.向重要和紧缺的技能岗增设奖学金和其他培训辅助计划。设立奖学金项目，应首选产业所需的重要和紧缺的技能岗位。产业和TVET组织要共同参与，优化奖学金项目的分配和选择标准。

（三）实现有效的培训管理

TVET教育体系的组织和管理，对其培训效率和成效都有很大程度的影响。[6]因此，加强每一环节的服务职能建设显得尤为重要。要达到实现有效培训管理的目标，就要采取以下几项主要策略。

1.加强对TVET毕业生的监察。监察TVET毕业生的就业状况，包括完成TVET项目之后的创业活动是一项需要所有TVET利益相关者参与合作的共同举措。TVET机构将负责跟踪并记录其毕业生的就业情况。除此之外，TESDA通过每两年举行一次的TVET项目评估，不断对其进行监控和改进。

2.建立三个教育部门之间的协作机制。菲律宾的教育系统呈现“三权鼎立”特征。部门间加强合作制度，是促进教育部门的政策和相关项目融合对接的关键。尽管高等教育委员会（CHED）和技术教育与技能发展署（TESDA）提出了学位对等项目和阶梯教育项目，但是，TVET仍没甩掉“没有前途的职业”之标签。因此，TESDA应该与教育部（EdpEd）、CHED及其他利益相关者合作，实现整个教育部门的共同协作。

3.实现TVET财政来源的多样化。因TVET需要培训设备、工具、设施、供应、材料和高能力培训者等，所以是“昂贵的”。只有向TVET提供充足而持续的财政支持，才能保证TVET的有效运行。规模的不断扩大也意味着TVET需要更多的资金。鼓励产业部门和私人部门更多参与TVET，是扩充资金来源的途径之一。此外，贷款和津贴也可以向TVET提供重点项目和计划的资金支持。

4.开发实施“绿色”工程项目。职业技术教育与培训的推行，需考虑政府的可持续发展策略，如针对气候变化和全球变暖，提供有关减轻其影响的技能的培训。TVET部门通过与本地及国际部门的合作，设计、实施并监测“绿色技能”项目，开发、修订或审查关于绿色工程和可持续发展所需的培训规定。

5.加强TVET的研究和开发。在有效实施TVET的同时，还要加强对TVET本身的研究与开发，包括对TVET、学习系统、新科技和方法的研究，系统化的TVET和TESDA机构内部研究和开发，与当地和外国的研究基金机构建立联系并形成伙伴关系。

三、改革计划实施的保障机制

作为TVET的权威管理机构，技术教育与技能发展署正在通过多重方式保障其获得积极成效。一方面，严格执行计划设定的目标与策略；另一方面，采用两个框架——持续有效的管理和严格的监管评价机制作为保障手段。

（一）持续有效的管理

“卓越框架的可持续性管理”是技术教育与技能发展署为了提供优秀服务而设计的两种架构之一。“卓越框架的可持续性管理”包括三个核心内容，即变革型领导、质量管理系统、有效管理。

1.变革型领导。要求领导者具有创新精神的同时，能够准确感知到职业技术教育与培训内外环境的变化。领导者能够调动资源使得TESDA在为目标客户提供必要的培训计划和服务时，能够做出更快速、积极主动的响应。进一步而言，公私合作伙伴关系要求领导者具有一定的素质，能够产生多重影响，并与不同的职业技术教育与培训利益相关者建立强有力的合作关系。定期进行绩效管理综述或评估，对表现出色者予以奖励与认可。

2.质量管理系统。通过定义、理解并满足多样客户的独特需求，提升产品和服务质量，通过改革，TESDA将进一步成为以客户为中心的组织。除此之外，还要建立更高效、更有效的顾客满意度反馈系统，以实现并加强对客户关系的管理。

3.有效监管。有关提升就业能力的目标是职业技术教育与培训所有计划方案的核心。实现有效管理的关键词是“透明”，以确保TESDA内部杜绝腐败。TESDA要提供与官方交涉和决定相关的记录、文件和材料，培训机构的审计报告也要向公众公布。

（二）严格的监管评价机制

1.绩效衡量(Performance Matrix)。在整个监控周期内，采用证书获得率和就业能力等两项具体的绩效指标，衡量《国家技术教育和技能开发规划（NTESDP）2011-2016》的实施成效。在一定程度上，证书获得率是职业技术教育与培训计划质量的体现，是一种有效的质量监控手段。评估结果也将作为评估课程、训练者能力培养、设施设备及训练方法和材料的基础。此外，毕业生的就业能力评估也是衡量职业技术教育与培训表现的有效方法，评估结果能够反映职业技术教育与培训项目是否与就业市场的需求相一致。

2.高效、有效的评估（Efficiency and Effectiveness Review,EER）方法。EER框架包括三个核心指标，即响应度、高效性和有效性。响应度指计划措施与计划目标的关联程度；高效性指预期结果的实现程度；有效性指计划投资的最大价值。这些指标在优化项目计划的年度评估报告中将起到重要作用。

3.作为补充评价机制的研究 (researches as a complementary evaluation mechanism)。对TVET评价机制的进一步研究，将拓展深层次视野，提供更广阔的视角，完善对该规划的监控和评估。相关的研究包括“影响评估研究”，“雇主满意度调查”和“雇主及产业对于评估和认证的认可度”。“影响评估研究”是一个针对职业技术教育与培训政策和计划，在两年周期内执行状态的反馈机制。此研究专注于职业技术教育与培训毕业生的就业能力，内容包括其工作类型和收入。“雇主满意度调查”是一项关于职业技术教育与培训毕业生工作表现的调查，定期从雇主和产业部门获得反馈。“雇主及产业对于评估和认证的认可度”旨在确保职业技术教育与培训的评估和认证与产业部门的招聘、训练与晋升相一致，确保企业会持续雇佣职业技术教育与培训的毕业生。

[1]Syjuco, A. The Philippine Technical Vocational

Education and Training (TVET) System.Philippines: Technical Education and Skills Development Authority. Manila: TESDA. 2006:1-2.

[2]Technical Education and Skills Development Authority. The National Technical Education and Skills Development Plan 2011-2016. Manila:TESDA. 2011: 4.

[3]Syjuco, A. The Philippine Technical Vocational Education and Training (TVET) System.Philippines: Technical Education and Skills Development Authority.Manila: TESDA.2006:2.

[4]Technical Education and Skills Development Authority. The National Technical Education and Skills Development Plan 2011-2016. Manila:TESDA.2011: 21.

[5]Technical Education and Skills Development Authority. The National Technical Education and Skills Development Plan 2011-2016. Manila:TESDA. 2011: 24.

[6]Technical Education and Skills Development Authority. The National Technical Education and Skills Development Plan 2011-2016. Manila:TESDA. 2011: 26.