公共政策制定中公民网络参与困境探究

□ 黄大熹 邹娉婷 莫桑梓

随着网络的迅速兴起和普及，互联网在我国政治生活中所起的作用日益凸显。根据中国互联网信息研究中心《报告》显示，截至2012年12月底，中国网民规模达到5．64 亿，互联网普及率为 42．1%。［1］网络的开放性和平等性极大地激发了公民的参与热情，降低了公民参与的成本，为民众提供了普遍的民主参与机会。正因为如此，在我国当前公共政策的制定过程中，通过不断输入网络民意，促使公共政策公共性、有效性、合理性和合法性的诉求与倾向日益凸显。然而，网络作为一把双刃剑，在公共政策制定过程中发挥积极作用的同时，其本身的缺陷和负效应也使公民参与公共政策制定的过程面临着新的挑战和困境。

一、网民政策参与权利和政策制定权力的互斥性

权利与权力之间存在着一种内存的、对立统一的辩证关系。公民参与权利旨在运用法律赋予的权利维护自身的利益，而所谓政策制定权力则是以行政权力为基础的公权力的重要体现。行政权力由公民权利让渡而来，本应当维护和保障公民权利不受侵犯，然而实践当中，行政权力滥用并导致公共利益与公民个体利益受到行政权力侵犯的情形屡有发生。这种侵犯同样反映在互联网领域，主要表现为公民的网络政策参与权利与政策制定权力之间经常性地存在着互斥与冲突。

(一)网民政策参与权利与政策制定权力的利益之争

所谓网民的政策参与权利，即公民以互联网、计算机技术等为工具，通过网络投票、网络意见征集、论坛等方式参与公共政策过程的权利。这一权利保证了公民向政策系统输入个人或团体意见，有助于维护公民的个人利益及其利益的表达。而政策制定权力是公权力的具体化运用与体现，在本质上是对社会利益、资源以及权威的价值分配，它要求以追求公共利益最大化为价值取向。理想状态下，政策制定者手上的公权力是公民权利的让渡，公共政策的基本取向就是公民个体利益的公共性化约，是公民利益的代表者与维护者。但是，政策制定主体的双重角色身份却让这二者之间时刻充满张力。公共政策的制定者虽然被要求以公共利益为价值取向，但现实情况却是公共政策制定主体又有着自己独立的利益取向和愿望，尤其是公共政策制定者受利益动机驱使，以自身利益、地方利益或小团体利益为政策的价值取向时，更是会深深打上“以权谋私”的烙印。正如孟德斯鸠所言，“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验”，［2］(P100)权力自身的膨胀性和扩张性及缺乏监督制约的权力极易使权力异化为私人谋取利益的工具，公共政策制定的权力亦不例外。

其实，站在政策参与权利的立场上审视，公共政策制定权力有着明确的合法性边界:当政策制定权力以“公利”为出发点和着眼点时，它就是具有权威性的合法权力;而一旦它偏离“公利”转化为谋取“私利”的工具时，其合法性和权威性也就会随之丧失。网络政策参与权利之于政策制定权力的基本要求是防止“私利”，维护“公利”。因此，根据公共政策权力的价值取向，可以把网民政策参与权利与公共政策权力之间的博弈关系区分为以下三种类型:一是网民政策参与权利与政策制定权力利益取向基本一致，双方冲突程度较低，双方易达成一致;二是网民政策参与权利与政策制定权力利益取向存在差异，但经过民主的互动能够达到双方可以接受的程度，政策制定权力的合法性和权威性依然有影响力;三是网民政策参与权利与政策制定权力存在很大差异，无法通过协商达成一致，政策制定权力极易超越合法边界，导致权威性丧失。

当面临上述第三种情形，即权利与权力利益存在很大差异时，受权力“自利”的驱使，公共政策制定者往往会通过手中的权力限制或缩小公民网络参与的范围，并进一步限制公民对公共政策制定的作用力;同时对于己不利的政策参与权利施以限制、打压，对网络民意进行“加工”，以营造利于自己的网络参与氛围。因此，从这个意义上可以说，网民政策参与权利与政策制定权力之间的力量悬殊不利于公共政策的民主化和科学化。毕竟网民政策参与权利相对政策制定权力而言，还属于弱势力量的一方，它仍旧主要依靠于政府提供关于公共政策的信息。这样单一化的信息来源，无疑为政府借助网络舆论的宣传、灌输等改造公众价值追求和意愿提供了条件，限制了网民的政策参与权。

(二)网民政策参与开放性与政策制定主体垄断性之间的冲突

由于不受时间、空间和地点限制，网络参与这种新型的参与形式，能够使得任何拥有上网设备的人都可以随时随地通过网络了解最新的政策动向，发表自己的意见和见解，与政府进行互动，从而唤醒公民的参与意识与参与热情，参与公共政策的制定过程。这是因为，一方面，网络的开放性能够使网民的政策参与突破传统信息传递中的逐级形式，形成扁平化的信息传递结构，进而使政策制定者与政策影响群体间的路径更加多元化;另一方面，网络对网民身份、文化水平、社会地位等的非限制，亦为更多平民百姓参与政策制定提供了机会和平台，参与主体的范围更加广泛。

然而，网络技术为普通民众创造政策参与条件的同时，拥有分配社会资源的的公共政策制定主体却在利用其自身的垄断地位不断制约和阻碍着民众的参与权与表达权，从根本上排斥着网民的政策参与权利。长期以来，精英决策模式在我国公共政策制定过程中居于主导地位，这也是由“权力精英内输入”模式决定的。这种决策机制和信息传递机制在一定程度上压抑了公民网络参与的积极性，限制了公民政治参与的广度、深度和效度。米尔斯认为，“权力精英是由这样一些人组成——他们的地位可以使他们超越普通人所处的普通环境;他们的地位可以使他们做出具有重要后果的决定。”［3］(P85)在现实中，具有合法权威的公共政策制定主体属于权力精英的一分子，是政策意见领袖和强势群体，垄断了公共政策制定权力，主导公共政策制定过程。而缺乏政策制定法定权威的公民则往往被排除在了公共政策制定过程之外，他们的力量分散并处于弱势地位，在政策系统中居于不平等的地位，只是被动接受命令和政策的对象。另一方面，这种“权力精英内输入”的决策模式也体现在“内输入”的信息传递机制上。学者俞可平认为，政治系统在一个特定的区域内运行，它通过输入与输出来维持系统的稳定，当输入与输出没有适当的平衡时，政治系统就会肢解。换而言之，政治系统唯有在输入与输出之间保持适当的平衡时，才能正常运行。［4］(P10)而我国的信息传递机制基本上是一个内部封闭的系统，大部分的决策信息都源自内部，或自上而下的逐级指示，或自下而上的层级汇报，或内部智囊的政策建议，广大民众距离决策中心很远。在网络时代及其条件下，决策者虽然可以从网络上获取民意，但是，由于决策者掌握着决策信息的收集、筛选、加工、处理、传递等权力，客观上存在着暗箱操作的可能性。广大公民虽然可以通过网络将社会问题、利益诉求反映到政策过程中，但“内输入”信息传递机制对信息的过滤筛选，致使信息失真的可能性大大增加，网络民意输入受到极大的限制，相较政策输出影响甚微。

以近年来网上议论较多的政府公车采购为例。公车采购国有化一直是公众关心的焦点问题。早在2011年11月，工信部就发布了《党政机关公务用车选用车型目录管理细则》，明确要求公务车发动机排气量不超过1．8升，价格不超过18万元;2012年2月，工信部又发布了《2012年度党政机关公务用车选用车型目录(征求意见稿)》，目录只包括国产自主品牌汽车，外资、合资品牌一律出局。但是据民意中国网调查显示，仅27．0%的受访者表示知道这些关于公车采购国产化的规定，这就典型地反映出了政策制定主体在向社会传递政策信息时的筛选能力与议题设置能力。同样，在对于这一政策执行情况的评价中，只有13．3%的受访者给予了正面评价，70．1%的受访者给予负面评价，11．8%的受访者表示“一般”;此外，仍有95．7%公众期待公车采购国产化出台强制规定。在公众眼中，公车采购国产化之所以实行困难，首要原因是“规定缺乏强制性”(67．8%)，而这一规定的执行之所以缺乏强制性，又是与这一政策在制定时缺乏科学性、民主性，未能广泛征求公众意见直接相关的。［5］

二、网络民意的局限与公共政策要求之间存在距离

政策制定的前提是对民意的广泛搜集，在此基础上综合社会各个群体的利益诉求，制定出符合社情民意的民主、科学的公共政策，是其基本的要求。网络承载海量的信息，成为“原生态”民意的汇聚地，从理论上讲，能够满足公共政策制定的基本要求。然而，就公共政策所要求的真实社情民意而言，网络民意亦存在着相当大的局限。

(一)公共政策的民主性要求对网络民意的代表性和均衡性提出质疑

“最有参考价值的民意应当是能够最大限度地涵盖社会各个阶层的利益和诉求”。［6］然而，借助或通过网络这一信息平台所反映、表达、实现出来的网络民意的参考价值却有待考究。这是因为在我国，网民并非民众的代名词，网络民意并不是全社会民意的缩影，网民的整体结构与全社会的人口结构之间并不是简单的契合关系。

1．网络民意缺乏代表性。我国互联网信息研究中心《报告》的相关数据显示，我国网民规模虽然在不断扩大，2012年底总体数量达到5．64亿，全年共计新增网民5090万人，较2011年底提升3．8个百分点。但尽管如此，我国互联网的普及率只为42．1%。［1］可见，在我国网民仍只是广大民众的一部分;即使全部网民均参与公共政策的制定，向政策系统输入民意，也仅仅只能算是网民的民意，而不能代表广大民众，更不能代表拥有较少网络资源的弱势群体或较少发表网络言论的“潜水者”的利益诉求与表达。因此，网络民意的代表性是有待验证的，正如经济学家樊纲曾在某论坛上说:“网民是一个特殊的群体，但中国更大的利益群体在网外，多数的农民、民工都不在网上，不是网民能够代表的，所以网民不能以民意代表自居。”［7］(P33)

图1 中国网民规模和互联网普及率

2．网络民意的均衡性有待考究。互联网信息研究中心《报告》的相关数据还表明，我国的网民结构在收入、年龄、学历、职业、城乡、地区方面存在着不均衡:中低收入群体上网人数偏多，5000元以上的高收入群体网民占比偏低;网民结构偏年轻和青年化，50岁以上的网民所占比例为6．2%，10岁以下网民占1．7%，10-19岁网民占比 24．0%，20-39岁民占比30．4%，30-39岁网民占比25．3%;网民的学历呈现向低学历人群扩散的趋势，与2011年相比，小学及以下人群占比有所上升，为10．9%，初中和高中/中专/技校占比分别为 35．6%、32．3%，而大学本科及以上学历的网民占比仅为11．3%;在网民职业中，学生是网民中规模最大的群体，占比25．1%，远远高于其他群体，其次是个体户或自由职业者，占比为18，1%，无业、下岗或失业人员占比9．8%，而作为政策制定主体的党政机关事业单位领导干部和一般职员，占比分别只有0．5%和4．2%。此外，我国互联网发展的地域差异显著，网民的地域分布也呈现了明显的不均衡。北京市和广州市占中国域名总数比例分别达25．61%和9．61%，中部大部分省份域名占比不到3．0%，西部地区不发达省份域名占比甚至低于1．0%;而在城乡之间，农村网民和城镇网民占比分别为27．6%和72．4%，尽管农村网民人数缓慢上升，但其占整体网民比例仍徘徊在低位。［1］

公共政策的民主性要求公共政策制定过程实现公众的全程参与，使政策客体的意见得到尽可能充分的表达;要求在政策制定过程中广泛征求民意，使群众意见得到切实、准确、全面的反映。但是网民参与到公共政策制定过程发表意见和建议，代表的仅仅是个人或本团体利益，无法替缺失的参与主体表达利益诉求。因此，对上面的数据加以分析可以得知，在我国网络民意并不能准确、真实、全面地反映大众的利益诉求，部分群体的话语权缺失，利益诉求不能得到有效表达。另外，互联网在信息配置和信息普及技术上的地区性差异，也映射出了我国当前“数字鸿沟”拉大，网络民意的地域色彩浓厚等特征。

(二)公共政策的科学性要求与网民政策参与虚拟化的矛盾

网络是一个无中心、开放式的结构，超越了时空限制，突破了传统媒体信息传播的障碍，为网民政策参与提供更为广阔的空间。然而，网上信息的自由传递和交流，以及相当程度上不受政府管理和控制以及社会约束，也为责任缺失的网络虚假信息泛滥提供了可能。网络的虚拟性和隐蔽性使得网络参与主体的身份呈现出数字化、隐匿性、虚拟化等特点，而缺乏传统公民参与政策过程的控制和约束力量，也减少了部分网民参与政策制定过程的不安全感，从而为他们摆脱现实社会的规范，放纵自己的行为，发表一些不负责任的言论提供了可能。如一些意图不轨者利用互联网散布政策谣言，营造有利于自己或小团体的网络舆情，并有计划、有目的地侵入政策系统，妄图影响政策输出。近年来崛起的网络水军，也正是利用了网络的虚拟性、复杂性和网民身份辨别十分困难等特性，制造出了大量为其自身或小团体利益服务的网络舆论。

同样，就网民参与公共政策的形成而言，公共政策的科学性不仅要求在公共政策制定过程中运用现代科学技术及知识予以论证，同时还要求网络民意的可靠和真实，网络民意要与真实民意保持高度一致。但是，虚拟的网络空间信息繁杂，也给各种虚假、片面的民意信息提供了隐匿之所，并在网上快速蔓延。这种非真实民意的虚假网络言论的大量存在，严重影响了公共政策制定时所要重点参考的网络民意基础的真实性。正如埃瑟·戴森所指出的:“数字化世界是一片崭新的疆土，可以释放出难以形容的生产能量，但它也可能成为恐怖主义和江湖巨骗的工具，或是弥天大谎和恶意中伤的大本营。”［8］(P17)一方面它使得公共政策制定主体在面对大量网络政策信息时难以辨别、筛选和加工，并进而影响到公共政策部门对于实际情况的判断，及其出台政策的公信力与合法性。另一方面这也使得网络上的其他参与者容易丧失自己的思想，沦为网络信息的奴隶，为话语权威所主导。同时，网民政策参与身份的虚拟化和隐匿化，网民容易过分追求政策言论的自由，缺乏责任追究制，无形中也消蚀了网民正常生活中的政治责任感，容易造成政策参与失调，背离政策科学化的发展轨道。

三、网民政策参与需求与政策环境的冲突

从一般意义上讲，政策系统与社会环境之间存在着相互影响、相互渗透的逻辑关系，也就是说，政策制定环境会对公共政策制定系统及其产物发生或多或少、或直接或间接、或强烈或一般、或明显或隐晦的影响。［9］(P39)在当前中国，网民的政策参与需求与政策制定的环境之间也存在着明显冲突，这是导致当前我国公共政策制定中公民网络参与的又一突出困境之一。

(一)网民政策参与需求扩大与制度回应不足的博弈

虽然我国互联网的兴起较西方晚，但目前也已经成为了民意汇集的新通道，是社会群体进行利益博弈的重要途径。网络以获取政策信息的便捷性、参与的低经济成本和社会成本、政府与公民互动性等优势渐渐激发了公民网络参与的热情，刺激了网络参与的需求，提高了网络参与的效能。如在人民网强国社区的E政广场栏目中，2013年6月1日统计的E政策广场的建言人群体排行中，群众居于榜首，达到54836人，中共党员仅16589人。［10］人民网推出的网友“E提案”已连续3年走进全国两会，2011年参阅线索列举了134篇网民建议，2012年参阅线索列举了160篇网民建议，包括时政、民生、经济等各领域热点难点问题。然而，需要指出的是，虽然网民参与议政的积极性不断高涨，E政广场提案的质量不断提升，网民的一些意见建议如“E提案”甚至可以与全国政协无缝对接，成为议政建言的重要依据，但从网友的追踪跟帖与评价中反映的情况来看，政府对于网民的意见诉求的反应、回馈机制仍旧显得非常滞后，“E提案”的意义和作用尚未完全体现，对提案的态度和处理很大程度上凭主观决断，缺乏正式的回应、反馈机制。［11］

E政策广场是当前中国网民政策参与需求扩大而制度回应不足的一个缩影。美国著名政治学家亨廷顿曾用“政治参与/政治制度化 =政治动乱”［12］(P51)这个公式来说明，政治制度在政策主体与公民互动中起平衡杠杆作用，公民政治参与需要制度化的引导、约束和监督;当政治制度化不成熟，失去控制的公民参与必然导致政治动乱的来临。在中国目前的政治环境下，针对网民诉求的政治制度化回应不足虽然还不至于严重到发生社会运动的地步，但随着网络言论的开放化和自由，制度如果长期无法正确规引网民政策参与需求增长的态势，网民则会脱离现实社会的制约，导致非规范化参与现象加重，进而冲破网络秩序，并有可能造成局部性的群体性事件。

无可否认，导致当前政府制度化回应不足的原因相当一部分源于网络自身，因为现实中的确有相当一批网民的政策参与中伴随了感性和理性、狂热与温和、思考与宣泄的矛盾斗争;同时，多数网民政策参与的目标是关注和促进自我个人自由和实现自身利益，而非增进公共利益，这些都给政府的有效制度化回应造成了重要阻碍。但是，网民政策参与的非理性、个性化等特点都是无法回避的客观事实，关键原因仍旧在于我们对网民政策参与的制度化回应能力上的不足，难以实现网民政策参与需求的释放与制度吸纳之间的动态平衡。具体而言，这种不足主要表现在以下四个方面:一是制度自身的革新能力不足，原有的制度设计尚不具备有效提升网民政策参与需求的吸纳能力;二是网民的利益诉求缺乏制度性的对话机制，政策主体的回应机制缺失;三是制度对网民政策参与的控制规范能力不够，网民的利益表达不能输入到制度框架内，故不能确保在追求自己利益的同时不损害他人利益和公共利益;四是网民政策参与渠道以非制度化渠道为主，多元利益的表达渠道不畅通，难以实现真正的自由交流、公开、包容。

(二)传统政治文化对网民政策参与需求的压抑

从理论上讲，赛博空间(Cyberspace)是一个计算机化、数字化与网络化交互的多维虚拟空间。在这样一个空间里，信息传播的主体是公众，个人、组织乃至国家的话语权需要充分利用数字环境主动参与其中并进行互动交流才可以获得，权力、财富、地位、组织规模等有形的环境因素对话语权的分配并不起决定作用。然而，这些有形因素的消弭，并不等于外在环境因素对于网民政策参与需求的影响完全消失，实际上更深层次的传统政治文化，诸如“官本位”思想、臣民意识、官僚主义、专制主义等，一直在以一种潜移默化的形式对网民的政策参与产生重要影响。

“政治文化是社会总文化的一部分。任何社会的文化中总有某些方面特别地关系到人们的政治行为和社会的政治生活，这部分文化就是政治文化”。［4］(P86)政治文化作为公共政策制定及公民网络参与的重要思想基础，势必影响着公民网络参与的行为和选择，这种影响在很大程度上决定着网民政策参与行为的指向、方式和程度。网络政策参与作为网民的一种主体行为，既直接受到网民主体心理动机支配的影响，又与其所置身的政治文化氛围密不可分。我国是一个经历了数千年封建历史的国家，受传统小农经济、封建君主专制、儒家思想等的影响，形成了根深蒂固的传统政治文化。这种政治文化借助政治的、教育的各种社会化机制被内化为公民的政治心理和政治意识并最终积淀为个人的政治性格，支配着公共政策制定中的公民参与行为。在这种政治文化的灌输和熏陶下所产生的普遍权力崇拜与惧怕的二重矛盾心理、顺从心理即使在虚拟的网络世界亦会发酵，自觉或不自觉地影响着网民的政策参与行为。

网络虽然以其参与的低成本、便捷性等优势，刺激了网民的政策参与心理，形成了网民的政策参与需求。然而，传统政治文化在很大程度上限制着公共政策制定中公民网络参与需求的进一步扩大。网民的权力崇拜与惧怕的二重矛盾心理和顺从心理导致了公民主人翁意识的缺乏和参与动机不足。长期对权力的崇拜和惧怕心理也容易形成对公共政策制定权威的迷恋和逃避意识，迷恋和崇拜权威会导致政治依附和人格的丧失，而对政策制定权威的逃避带来的则是政策参与冷漠。另外，公民的顺从心理是逆来顺受、安分守己的臣民心理，这种心理易产生参与热情缺乏，进而导致公民参与能力和动机不足，制约着网民政策参与的健康发展。

总之，通过互联网这个平台，网民能够以更低的成本和更快捷的方式参与到政府的公共政策制定过程之中，而越来越多的网民参与这一过程，也有助于提升公共政策的科学化和民主化程度。当人类历史上每一个新技术诞生时，人们总是满怀希翼它能够改变整个世界的面貌，互联网在中国的出现同样如此，它被许多人赋予了推进中国政治民主化进程的使命。然而，每一项技术潜能的产生与技术作用的发挥都不是必然的，它需要特定的发生条件与社会土壤。只看到依托于互联网这一技术平台，就断定公民的网络参与有助于公共政策制定的民主化与科学化是一种盲目乐观。相反，只有既看到网络技术革新对公共政策质量的提高带来的潜在可能性，又密切注意到网民的政策参与过程中存在的公民参与权利与公共政策权力的互斥性、网络民意与公共政策制定中应然与实然要求的冲突、网络参与需求与政策环境的博弈等困境时，才可能真正认清互联网条件下网民的政策参与与公共政策制定科学化之间的内在复杂关系;也才能真正借助于互联网这个平台，在公共政策制定过程中有效地实现政府与网民的互动，不断优化公共政策的决策过程。

［1］中国互联网络信息中心．第31次中国互联网络发展状况统计报告(2013-1-15)［EB/OL］．http://www．cnnic．cn/hlwfzyj/hlwxzbg/hlwtjbg/201301/P020130122600399530412．pdf．

［2］［法］孟德斯鸠．论法的精神［M］．北京:商务印书馆，1961．

［3］［美］米尔斯．权力精英［M］．南京:南京大学出版社，2004．

［4］俞可平．权利政治与公益政治［M］．北京:社会科学文献出版社，2005．

［5］中国青年报社调中心．95．7%公众期待公车采购国产化出台强制规［EB/OL］．http://diaocha．cyol．com/content/2013-01/22/content_7775808．htm．

［6］张亚勇、杨丽梅．规范网络民意，构建和谐社会［J］．求实，2007(1)．

［7］金虹．网络民意对公共决策的影响探析［D］．中央民族大学硕士论文，2010．

［8］［美］埃瑟·戴森．2．0版数字化时代的生活设计［M］．海口:海南出版社，1998．

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［10］人民网强国论坛E 政广场［EB/OL］．http://ezheng．people．com．cn/．

［11］［美］塞缪尔·P·亨廷顿．变化社会中的政治秩序［M］．北京:华夏出版社，1988．

［12］杨鸿光．网友“E提案”连续三年走进全国两会［EB/OL］．http://www．cpnn．com．cn/zdcmyqjc/mtdj/201303/t20130313_562543．htm．