政府行政管理与城市社区自治良性互动的路径研究——基于杭州城市基层社会管理体制的改革与创新

□ 郎晓波

一、文献回顾与问题的提出

自20世纪90年代中期，国家从行政层面积极推动中国城市社区建设运动以来，我国的城市社区建设已历经近20年的实践探索，各地基层社会管理体制的改革层出叠见。城市基层社会的这一重要变迁引发了国内外学者的广泛关注，也产生了大量相关研究成果。从现有文献来看，研究者普遍从类型学的角度把单位制解体后中国城市基层社会管理体制分为了三种类型:自治型、行政主导型、混合型。而对于哪种类型应该在价值上被肯定与提倡，学者之间存在着一定的分歧，主要表现为以下三种观点:第一、借鉴西方国家地方(社区)自治理论并参照其自治实践，对城市社区治理作“应然”研究，从而提出我国城市社区自治发展的生发条件、发展路径及具体形态等，代表学者主要包括徐勇、陈伟东、卢爱国等人。［1-2］第二、基于我国城市社区尤其是社区居委会的角色和功能的考察与分析，对城市社区治理作“实然”判断，认为当前中国城市社区不存在居民自治，社区只不过是国家对城市基层社会进行管理、控制和基层政权建设的基础单元，代表性学者包括李友梅、陈宁等。［3-4］第三，主张行政导向和自治导向路径平衡发展，主张建设政府主导型社区自治模式。适当的行政权可以成为保护自治权发展的前提，自治权建设又是行政权合理性的基础。在这一思想指导下，各地纷纷探索和创建了社区工作站，力图从组织架构上实现两者的分离，从而推动城市基层社会管理体制的优化发展。这一理论观点及其政策主张成为了近年来城市社区建设和城市基层社会管理体制改革研究的重点内容与主要方向，代表学者包括郑杭生、詹成付等。［5-6］

上述分类及其争论为我们勾画了一幅当前中国城市基层社会管理体制改革的精彩图景，其中，政府的行政管理与城市社区自治这一对张力被认为是中国城市基层社会管理体系建构的主线。但既有研究还存在一些薄弱环节:第一，过分关注社区共同体的独立性与社区居民自治，在中国目前条件下容易走向形式主义;第二，过分关注基层政权建设以及强调政府权力的向下延伸，容易加剧中国城市社区行政化的风险;第三，不可否认，中国的社区建设由于社会领域的发育不足，有着浓厚的“政党主导下的社区自治建设”色彩，但一味强调行政管理与社区自治的分离也极易造成认识上的误导，即行政和自治是对立的。

事实上，无论是基于理论分析还是案例考察，社区建设中的行政和自治关系是动态而非静态的。基层社会管理体系的达成，是两股力量相互作用的结果。行政和自治之间既有合作，又有竞争，从而使得行政和自治不会走向两个极端。过分强调合作会导致社区丧失自主性和独立性，而过分强调竞争则又容易导致一系列社会秩序问题，甚至威胁政府在基层的合法地位和统治。完全自主的自治型管理体系和高度行政支配的管控体系都不符合中国的发展实际。中国的社会政治现实和目前所处的发展阶段决定了行政和自治必然共存于同一场域——社区。可以说，行政与自治的制衡与相吸体现了社区建设的本质，同时二者相互吸引与收放的程度不同又展现出了不同的基层社会管理体制。从对当前个别基层社会管理体制改革和创新成效明显的城市来看，在体制层面实现政府行政管理和社区自治的良性互动和有效衔接才是转型期中国城市基层社会管理体制改革的最优变革路径。基于上述研究背景和理论思路，本文以杭州市城市基层社会管理体制的改革创新为例，重点梳理近年来杭州社区建设的主要举措和基本特征，围绕政府的行政管理与城市社区自治的互动方式和社会效应，进一步探索和考察实现两者良性互动进而推动城市基层社会管理体制变革创新的可行路径。

二、“复合模式”与“分类治理”:基层社会管理体制改革的杭州实践

杭州市是全国最早开展社区建设工作的城市，也是社区治理比较成功的城市之一。杭州市率先将传统社区调整重组为新型社区、率先在社区设立帮扶救助服务站和劳动保障服务室、率先将志愿者队伍和志愿者活动延伸到社区，成功创建了全国社区建设示范市，5个老城区实现创建全国社区建设示范区“满堂红”。2001年和2007年胡锦涛总书记曾先后两次在杭州考察社区建设工作，充分肯定了杭州社区建设的成效，并对杭州社区建设提出了“全省示范、全国领先”的要求。城市基层社会管理体制的困境缘于行政与自治的张力:一方面政府职能社区化，另一方面社区组织的自治性质成为其法定障碍。如何实现两者的良性互动是杭州社区建设的出发点和突破口。

1．组织架构上的复合模式(见图1)。政府职能社区化是当前社会发展的必然趋势，为更好地承接政府下沉至社区的行政事务和公共服务、使社区居委会回归自治的本原，各地都在探索社区工作站的设置模式。在借鉴和吸收公司治理、社站内置、居站并行和居站分离四种模式的基础上，杭州创建了社区党组织、社区居委会和社区公共服务工作站(社区工作站)“三位一体”的复合模式。这一模式具有交叉任职、分工负责，条块结合、合署办公等特征。所谓交叉任职就是社区党组织、社区居委会、社区公共服务工作站三套机构成员之间实行交叉任职。社区党组织书记、社区居委会主任一肩挑的社区，由书记、主任兼任社区公共服务工作站站长，社区党组织副书记、社区居委会副主任兼任副站长;社区党组织书记、社区居委会主任分设的，由社区党组织书记兼任站长，社区居委会主任、社区党组织副书记或居委会副主任兼任副站长。分工负责是指社区党组织负责对社区各类组织和各项工作实行领导;社区居委会负责履行社区自治组织功能;社区公共服务工作站是政府部门社区行政事务(包括社区行政管理事务、社区行政执法事务和公共信息采集事务)和社区行政服务的综合协调、任务承载、组织实施的主体。所谓条块结合、合署办公是指除了社区警务室、卫生服务站以外，“条条”在社区设立的其他站(室)全部进入社区公共服务工作站，同时对由上级部门主管、独立设置的社区警务室、卫生服务站负有指导监督职能，必要时可协调这些站(室)参与社区工作。社区治理复合体的架构有助于增强社区党组织的领导核心地位，防止居委会“被边缘化”和“行政化”，同时最大限度地整合了社区资源，避免机构重复设置和社区资源浪费，也充分承担起了政府下派的社区行政事务和行政服务。

图1 :杭州市基层社会管理“三位一体”复合模式图

2．社区公共事务的分类治理。根据社区公共事务的属性以及责任主体的双重标准，杭州市将社区公共事务区分为了社区行政事务、社区公共服务和社区自治事务三大类。社区行政事务，亦称社区行政工作，是指以社区为单元由特定的执法主体和法定的行政主管部门提供的管理型公共产品的组合。行政工作最大的特点是只有政府组织才能作为管理主体。社区公共服务，是指社区之上的各层公共服务体系以社区及其成员为受益对象提供的公共服务与社区内自己生产的公共服务之和，具体包括社区行政服务、社区便民服务和社区公益服务。社区行政服务的责任主体为政府组织，社区便民服务的责任主体为社区社会组织，例如各类公营组织、社会中介组织和物业公司等。社区公益服务是指由社会团体、协会、志愿组织、共建单位等社会组织提供的无偿公益服务。社区公共事务分离出社区行政事务和社区公共服务事务后，剩下的事务属于社区自治事务，由社区组织承担。

社区公共事务分类表及其责任主体

3．有效运转的制度保障。“三位一体”复合模式面对的是一个复杂的工作系统，这种复杂性催生了“谁干事?”“干的职责范围如何划分?”“干事的经费是否保障?”等问题。杭州市解决这一问题的有效措施是实行严格的“准入制”、全面落实“人随事转、费随事转、权随事转”。解决“谁干”的问题，有两个保障:一是根据服务站、居委会工作需要，确立人员编制，保障专职党务工作者、专职社区工作者配置基本到位，根据需要逐步招聘;二是制定制度，实行全员岗位交叉，根据考核结果晋级晋升，避免人浮于事。解决“干哪些”问题，首先把政府下派的行政性事务控制在最小范围之内。市委、市政府明确，凡进入社区的行政性事务都必须按程序报经市、区两级社区建设领导小组审批核准。凡不合理、没有必要或不符合相关条件的，一律不得进入社区;其次经审批核准进入社区的行政事务，落实“三转”，同时社区自身对基本的管理制度进行细化，制定更详细的职责范围和工作要求，避免职责不清。社区经费一方面来自市区下拨的财政经费(包括社区建设经费和行政事务准入经费)，另一方面是社区根据自身发展需要而拓展增资渠道。

三、杭州城市基层社会管理体制改革的限度及其内在张力

杭州通过“复合模式”与“分类治理”的双重路径有效实现了城市基层社会管理体制中政府行政职能和社区自治功能的良性互动。从现实成效看，这一做法既实现了城市政府职能的根本转变、为重塑政府角色和功能提供了现实路径，也有效规避了政府职能下移而导致的社区行政化倾向，为发育和发展社区组织、推动居民参与留下了空间、资源和机会。但这些改革的限度也同样明显，主要表现在如下一些方面。

1．复合模式通过社区自治组织的内部分离和拓展构建政府行政职能的承载体，具有暂时性和阶段性特征。20世纪90年代中后期以来，全国大多数城市广泛推行了“两级政府，三级管理”体制。这一体制的重点和核心是强化政府在街道层面(第三级)的行政权力和行政职能，从而实现政府对基层社会的有效管理。“两级政府、三级管理”体制形成了“以块为主、条块结合”的机构组合，但这一体制仍旧存在问题:“条条”能指挥“块块”，而“块块”却监督不了“条条”。市、区政府的职能部门经常把任务推给“街道办”，但“下任务不下权”、“下事情不下钱”。于是，“街道办”承担了大量工作，并转而将市、区政府的职能部门的任务经由街道办下放给了社区。从这个意义上来看，仅仅从社区这个层面实行组织分离和拓展来承接政府下垂的职能和服务具有暂时性和阶段性，“下改上不改”的现实困境必将只是权宜之计。

2．“三位一体”复合形态缺乏法理依据，社区复合体陷入边界模糊、责任不清的困境，尤其是社区工作站性质需要进一步明确。2000年以来，全国各地都在积极探索基层社会管理模式，不同模式在某种意义上均指出了未来社区管理体制由“议行合一”向“议行分离”改革的大致方向。但需要指出的是，以上模式分别存在着各自的不足，需要进一步实践探索并加以解决。例如，“分设模式”的问题主要在于社区居委会可能逐渐被边缘化，政府运作也带来了高涨的行政成本;“下属模式”需要处理好社区居委会如何有效领导指挥社工站的问题;“条属模式”容易将行政权力无限制地下沉到社区，并容易引发社区干部之间的矛盾;“专干模式”也需要解决好两个问题:一是在选聘上要充分听取社区居委会及居民群众的意见;二是社区及居民群众对社区专干要有监督权、评议权。①民政部研究报告中依据对社区公共服务的分类，将各地社区公共服务工作分为:分设模式、下属模式、条属模式和专干模式。具体参见詹成付、黄观鸿《社区工作站设置模式研究报告》一文。http://xgx919．bokee．com/6457336．html杭州所探索的新模式也才刚刚起步，在社区工作站的性质和法律定位上还存在问题，主要表现在社区复合体内部各个组织之间的边界模糊，职能交叉导致责任不清，社区工作站的组织属性和权责边界还需要在今后的操作中加以明确界定。

3．社区自治管理体制内部各主体间关系有待进一步梳理，突出表现为决策、执行、监督三种职能间关系仍旧没有真正理顺。社区自治管理体制内部各管理主体间关系不顺，社区居委会与社区党组织在管理的组织领导上存在着权力冲突，社区居委会、业主委员会和物业公司等在管理职责中的矛盾冲突;此外，这种关系不顺还突出地表现在社区自治管理体制内部决策、执行、监督三种职能间关系仍旧没有真正理顺。首先，社区自身组织体系内部仍旧没有建立起“决策、执行、监督”三分的职能分工体系，存在着重表决轻议事、重执行轻监督等现象，形式化倾向比较明显。其次，社区党组织与社区居委会的关系存在着不顺。“两委”之间的矛盾已成为当前影响社区自治组织内部团结的最主要因素。最后，社区居委会、社区业委会、物业公司三者之间的矛盾日益增多，工作相互掣肘。

四、进一步完善城市基层社会管理体制改革的路径选择

从杭州实践的限度来看，如何进一步实现行政调控机制和社区自治机制结合、行政功能与自治功能互补、行政资源与社会资源整合、政府力量与社会力量互动仍是整个城市基层社会管理体制改革的难点和突破口。针对杭州当前基层社会服务与管理体制中存在的主要问题，本文拟提出以下改革路径。

1．按照“减少管理层级，解决权力下沉”要求，以街道体制改革为突破口，着力减少政府管理层级，推进社区管理体制改革。街道办事处是市区两级政府与城市社会最基层的接触面，也是市区政府与社会互动的基础平台，因此改变整个政府基层社会管理体制，其关键在于寻求街道体制的变革。从国内各城市的实践探索经验来看，进入2000年以来，我国许多地方已开始了以解决“两级政府、三级管理”体制所存在的缺陷以及由此所带来的问题与矛盾的新一轮街道体制改革。按时间先后顺序主要包括“青岛模式”、“南京模式”、“武汉模式”以及“深圳模式”等。这些具体改革，虽然在制度设计与径路选择方面不尽相同，但总体而言，却都突出了减少政府基层社会管理层级，理顺街道与政府职能部门间的条块关系这一特征。综合以上改革，其实可以发现在减少政府基层管理层级的具体实践上，这四种模式共同表现为“街道社区化”的改革取向。［7］所谓“街道社区化”，就是在原有区域范围内，通过改变其原来区政府派出机构的性质，按照现代治理理念，建立起以政府为主导、社会多方共同参与的现代社会治理结构。这无疑也与当前倡导的建立健全“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局”要求相一致。

2．整合行政资源，在街道或以若干辖区相邻社区为单位搭建社区行政管理和服务平台，打造政府主导的“一站多居”社区工作站，减少行政成本，让渡居委会自治空间。设置社区工作站的本意就是为解决居委会行政化问题，还原居委会群众性自治组织功能，推进基层民主建设。但目前“一站一居”的组织架构从行政成本的角度来看，并未实现集约化和资源整合的成效。由于自上而下的行政事务和公共服务具有同质性和可合并的特点，因此，实行“居站分设”和“一站多居”的社区管理体制具有更显著的优势，即以较大规模的工作站整合行政资源，最大程度地节省人力和行政成本，并且也可有效提升社会服务和公共管理的效率。同时，从社区居委会的自治功能发挥来看，较小规模的居委会也更方便居民自治。

3．通过以奖代拨、提供场地、减免税收及购买服务等多种方式培育社会组织，为分类治理模式建立可持续的社会组织基础和制度保障。公共服务供给的各类组织性质不同，提供服务的手段和方式也都不同，而社区公共事务也并非都是纯粹意义上的公共物品，因此只有通过政府、企业、社会组织、个人的合作(和体制再造)，使得行政的、市场的以及社会的机制形成互补和互促，才能形成有效的供给。为建立稳定的制度协作机制，政府相关部门可充分考虑以下几个方面的改革举措:首先，将政府扶持和政府购买区分开来。财政资金的投入应考虑两个方面，扶持社会组织的发展资金和政府购买服务的资金。其次，建立政府扶持社会组织专项发展基金。将社会组织发展资金纳入市财政扶持现代服务业发展专项资金中。主要依靠市政府投入，区县配套，同时可以吸纳企业捐助和社会资金。政府的专项扶持资金主要用于社会组织的吸纳与培养人才、社会组织培训以及对社会组织的宣传和评估等。再次，建立完善税收扶持机制。要根据社会组织的性质和公益程度，分别给予不同程度的减税优惠。最大限度地调整针对社会组织的税收优惠政策，完善社会组织税收征管制度和财务、票据管理使用制度，积极扶持社会组织，推进公共服务和公益慈善事业发展。

4、参照“建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制”的目标要求，确保社区自治管理内部的决策科学、执行有力、监督有效。首先，完善解决好党的领导与社区自治管理组织之间的关系，要科学划分社区党组织和社区自治组织各自承担的职责，全面认识社区党组织发挥领导作用的途径，研究社区党组织发挥领导作用的组织形式;其次，进一步规范社区自治组织内部“发现问题—解决问题—反馈评估”的具体运行方式;再者，重组社区居委会内设机构，根据社区居委会的角色和功能，整合社区内设机构，可设立社区协理委员会和社区民间组织委员会。

5、将政府行政职能改革与社会分权紧密结合，以政府赋权方式激活公共资源，以社会建设全面推进大社区发展。杭州率先提出“社会复合主体”概念，是指由多个、多层、多界、多域行为主体结合成为新型的复合型社会主体。复合主体致力于发展党政界、企业界、知识界、媒体界多种组织的联合体，推进社会性项目建设和知识创新。［8］“三位一体”社区管理体制也遵循了类似的思路，是又一个社会复合组织的创建。结合理论研究和社会建设双重成果，“三位一体”社区管理复合组织建设，还可以从广度和深度上加以扩展。①美国最早将复合思路和复合组织理念运用到社区发展中，组建社区发展公司(community development corporation)，其核心任务是将社会发展和经济发展计划结合起来，既发展社区经济，也致力于促进社区居民自治。这就是市场经济与居民自治之间的复合。围绕该计划，美国历史上经历了两次社区发展的高潮，其中90年代克林顿政府的“授权区和事业社区”(简称EZEC)项目尤为成功。EZEC的成功取决于它的以政府为主体、以银行和私人企业为两翼，以社区发展公司为根基的复合运作机制。正像有些美国学者所指出的，它是“混合自由市场刺激旋律结构与政府开支和与之相伴随的授权合歌的交响曲。”参见夏学銮《美国社区发展的EZEC项目》一文。(中国社会报，2001-11-10第3版)首先，形成“大社区”概念，未来的社区不仅仅要纳入党组织、居委会、工作站，还应整合政府相关部门、辖区单位、社区社会组织和社区居民的代表。成立“社区委员会”，作为社区的最高领导机构，统辖辖区内一切公共资源，在最广范围内、最深程度上形成合力共同建设社区。将辖区内的公共资源进行统合，单凭社区自身力量很难做到，政府要在现有“三位一体”基础上，进一步创新体制，形成“多位一体”的城市基层社会管理体制，并赋于社区最高领导机构统辖社区内各种公共事务的职责和权利。其次，“大社区”的复合组织，不再是单纯的组织复合，而是综合复合，具体包括主体多元复合、功能融合互补、目标多重统一、结构网络布局。因此，在当前着力培养具有领导力、协调力的高素质、综合性“小巷总理”人才十分紧迫。再次，培养“项目复合”组织是现阶段切实可行的做法。“项目复合”组织是以项目为依托，吸纳社区、党政人士、专家学者、企事业单位参与，形成全方位、多层次、宽领域的合作联盟。通过一个一个项目复合组织，带动大社区建设。

［1］徐勇、陈伟东等．中国城市社区自治［M］．武汉:武汉出版社，2002．

［2］卢爱国．公共管理社区化:模式比较与路径选择［J］．中州学刊，2008(6)．

［3］李友梅．社区治理:公民社会的微观基础［J］．社会，2007(2)．

［4］陈宁．共同体的幻想——对近年来社区建设与社区研究的反思［J］．长春理工大学学报(哲社版)，2006(3)．

［5］郑杭生．中国特色和谐社区建设“上城模式”实地调查研究——杭州“上城经验”的一种社会学分析［M］．北京:世界图书出版社，2010．

［6］詹成付．社区建设工作进展报告［R］．北京:中国社会出版社，2005．

［7］窦泽秀、刘小利等．街道体制改革与城市社区治理模式变迁研 究［EB/OL］．http://mzzt．mca．gov．cn/article/hxsqyth/zbkt/200810/20081000020646．shtml．

［8］王国平．培育社会复合主体 共享共建生活品质之城［J］．杭州通讯，2008(12)．