社会建设视角下服务型政府绩效评估研究述评

□ 邵 青

20世纪70年代末，以结果为导向的绩效评估，成为欧美国家公共服务市场化改革过程中采取的有效治理工具之一，也是公众利益表达和参与政府管理的重要途径和方法。当前，政府绩效评估已成为各国政府改革的重要议题，反映了政府管理在追求效率的基础上，突出社会公平与民主价值的发展取向。十八大报告中提出“建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府”的行政体制改革目标。加强政府的社会管理和公共服务职能，加快推进以改善民生为重点的社会建设，是建设服务型政府的价值体现和内在要求。而以改善民生为重点的社会建设，是以维护社会公正、公平为价值原则，以教育、就业、收入分配、社会保障、健康、社会管理等为核心内容，其成效深切地影响着人民群众的生产生活。本文从社会建设视角梳理服务型政府绩效评估的相关研究成果，以便引起理论界和政府部门对此问题的关注。

一、社会建设与服务型政府绩效评估的概念探讨

十六届四中全会提出加强社会建设和管理，推进社会管理体制创新的任务要求。十七大报告提出“加快推进以改善民生为重点的社会建设”;十八大报告中提出“在改善民生和创新管理中加强社会建设”，并明确指出“加强社会建设是社会和谐稳定的重要保证”。可见，社会建设的成效将深刻影响全面建成小康社会目标的实现程度。

从社会建设的概念演变分析，20世纪前期，孙中山在《民权初步(社会建设)》中，提出社会建设思想，即“教国民行民权”;著名社会学家孙本文在《社会学原理》一书中，将“社会建设”定义为“依社会环境的需要与人民的愿望而从事的各种建设”。［1］新中国成立后，社会建设思想没有得到传承和发展。近年来，社会建设在新的时代背景下进入公众视野，并被赋予新的涵义。关于社会建设的内涵，代表性的有:(1)从马克思主义理论视角，梁树发(2005)认为社会建设是指社会价值整合、社会制度(体制)建设、社会组织建设和社会事业发展等，是马克思主义的重要组成部分，是科学发展观的具体化，实质是社会主义和谐社会建设。［2］(2)从社会学角度，李强(2007)认为社会建设的涵义，最突出建设的“社会性”，即强调社会的总体利益、社会的共同性，满足社会成员的基本需求，解决社会问题矛盾，实现社会公正。［3］郑杭生(2012)认为社会建设的本质是更加公平合理地配置社会资源和社会机会，其内涵从正向看，就是要在社会领域不断建立和完善各种能够合理配置社会资源和社会机会的社会结构和社会机制，并相应地形成各种能够良性调节社会关系的社会组织和社会力量;从逆向说，就是根据社会矛盾、社会问题和社会风险的新表现、新特点和新趋势，创造正确处理社会矛盾、社会问题和社会风险的新机制、新实体和新主体。［4］(3)从改善民生视角，邹农俭(2009)认为社会建设是有组织地改善民生的社会行为和过程，包括社会结构的调整与构建、社会流动机制建设、社会利益关系协调机制建设、社会组织建设、社会事业建设、社会保障制度建设、社区建设、社会安全体系建设、社会管理体制建设等。［5］尽管不同学科在社会建设的内涵界定上存在差异，但从社会发展角度考虑，当前我国社会建设的重点是协调落后于经济发展的教育、就业、社会保障、医疗卫生等社会事业，以及适应市场经济体制的社会管理体制改革创新。从绩效评估可操作性原则看，改善民生视角的社会建设是研究的焦点。

从服务型政府的概念分析，2000年以来，我国行政体制改革逐渐明晰了建设服务型政府的目标任务。关于服务型政府的内涵，代表性的有:(1)从政府类型演进的角度，张康之(2000)提出统治型、管理型和服务型政府类型划分，相应的行政模式由统治行政向管理行政再向服务行政演变。因此，服务型政府即为公民服务的政府，它把为社会、为公众服务作为政府存在、运行和发展的基本宗旨。［6］(2)从政府与公民的角色转变角度，服务型政府是在公民本位、社会本位理念指导下，在整个社会民主秩序的框架下，通过法定程序，按照公民意志组建起来的以为公民服务为宗旨并承担着责任的政府;［7］是把服务作为社会治理价值体系核心和政府职能结构重心的一种政府模式。［8］此外，一些学者从政府职能调整、创新政府工作方式等维度阐述了服务型政府的涵义。

绩效评估作为政府治理的重要工具，是以效率至上为原则，旨在破除官僚政府的低效率。我国在借鉴国外政府绩效评估理论的同时，结合各级政府部门的目标责任制，形成了较为丰富的地方政府绩效评估实践。但就服务型政府绩效评估而言，尚处于起始阶段，盛明科(2008)认为，我国政府绩效评估出现盲目照搬和复制西方政府绩效评估模式的倾向，提出将政府绩效评估与我国服务型政府建设有机结合起来，构建服务型政府绩效评估体系。［9］薄贵利(2012)提出，为积极推进服务型政府建设，迫切需要构建服务型政府绩效管理体制，即以公共服务为评估的主要内容、以提高公共服务效能为主要目的的政府绩效管理组织体系和相关制度。［10］彭向刚(2012)认为，服务型政府绩效评估是指按照服务型政府的职能目标，体现公民本位和服务宗旨的价值诉求，设计和实施绩效考评方案，对政府的施政理念、职能定位、行政效能等进行测量和评价，从而引领服务型政府建设进程。［11］

从社会建设、服务型政府绩效评估的文献梳理发现，理论界对相关问题的研究历时较短，有关社会建设的内涵外延、本质特征、任务目标等没有形成共识。服务型政府，既要求政府执政理念的转变，又体现在政府职能目标的转化，更突出于政府财政资源的分配和工作方式的创新。现有研究更多地探讨服务型政府怎样与绩效评估相结合，形成服务型政府绩效评估的价值理念、内涵特征等。本文认为服务型政府绩效评估，从价值理念上是对行使公共权力的政府职能活动进行评估，评估领域涵盖了政府的经济调节、市场监管、公共服务、社会管理等职能领域，但在评估目标、指标权重上是以关涉民生领域的公共服务供给为重点，以积极回应公众的公共服务需求为中心，综合运用客观指标数据与主观公众满意度相结合评估方法，全面、客观、准确地评价政府的绩效。从而便于分析比较不同层级政府、同一层级政府不同部门在服务型政府建设上状态水平及其扭曲。

二、社会建设与服务型政府绩效评估的理论实践

政府绩效评估，作为改革完善公共部门内部管理的有效措施，体现了放松规制和市场化改革取向，是一种以结果为本的控制;同时，作为加强和改进公众对政府信任的手段，体现了服务和顾客至上的管理理念。在我国深化行政管理体制改革，加快推进以改善民生为重点的社会建设制度背景下，服务型政府绩效评估的理念、价值契合了社会建设理论的目标任务，二者具有内在的逻辑一致性。

(一)地方政府社会建设绩效测量的理论与实践

改革开放以来，我国实现了经济的长期稳定增长，GDP总量由1978年的3645亿元增长到2011年的472881亿元，同期人均 GDP由381元增长到35181元。然而，在“重经济、轻社会”的发展理念影响下，社会事业没能实现与经济的同步发展，教育、医疗卫生、社会保障等民生领域发展滞后。进入新世纪，我国经济社会发展不协调问题日益突出，深刻影响着社会的健康稳定发展。为此，党的十六大以来，提出科学发展观、构建社会主义和谐社会等发展理念和战略任务，以改善民生为重点的社会建设，成为政府履行公共服务和社会管理职能的重要内容。党的十六届六中全会提出“认真实施体现科学发展观要求的综合考评办法，把领导社会建设的绩效列为考核内容，增强领导班子和领导干部统筹经济社会发展的能力”。由于现阶段我国社会建设是以社会公正、公平为核心价值理念，重点改善教育、就业、社会保障、收入分配、医疗卫生等民生问题以及社会管理体制创新，这与服务型政府倡导的价值理念、内容设计相融合。因此，从绩效角度分析，社会建设绩效评估是推动服务型政府建设的重要手段，是服务型政府绩效评估的重要内容。文献梳理发现，国内最早关于社会建设绩效评估的研究是中山大学陈天祥教授2009年发表的《政府社会建设绩效评估框架体系探讨》一文，［12］构建了社会建设绩效评估指标体系，并从政府战略重心转移与职能定位出发，提出强化社会建设领域绩效评估、完善公民参与机制、建立绩效责任承担机制，以及相关的法制建设、绩效预算、利益协调等配套措施。张占斌的论文《关于地方政府社会建设绩效考核指标体系的初步探讨》［13］认为，就我国目前所处经济社会发展阶段和国际地方治理的经验来看，加强地方政府社会建设绩效考核具有重要的意义。孙洪敏的论文《地方政府绩效评估指标体系的民生解读》［14］认为，民生是地方政府五项职能指标的核心指向、是社会管理指标体系创新的重要内容、是建立科学的GDP指标体系的杠杆。此外，陈天祥(2010)［15］基于公民满意度实证研究了地方政府社会建设绩效水平，发现公民对社会建设绩效的满意度总体水平较低，且存在城乡间、东中西部地区间的绩效差异。李晓壮(2012)［16］对成都市社会建设绩效评估的公民满意度调查发现，加强和推进社会建设必须以经济建设为中心，加强和改善民生是推进社会建设事业发展的基础抓手，统筹城乡发展、实施城乡社会体制改革，为加强社会建设提供了基础条件。

(二)服务型政府绩效评估的理论与实践

服务型政府，既是政府作为公共权力的行使者所应树立的价值理念，又是我国行政体制改革过程中政府职能转变的目标。公共职能的履行、公共责任的实现、公共财政管理、公共服务绩效评估构成服务型政府的理论框架(盛明科，2008)。服务型政府绩效评估的前提是政府服务理念的转变，关键是政府职能的调整，重点是财政资源的合理分配、服务绩效的公众满意度测量与反馈等。第一，在理论基础方面，盛明科认为立足于生态行政学理论研究影响服务型政府绩效评估的政治、经济和历史文化因素，基于民主行政理论的“社会公平”核心价值取向构建服务行政模式，借助新公共管理运动中“管理主义”和政府工具理论以提高政府工作绩效，构成了服务型政府绩效评估的理论基础。第二，在价值取向上，臧乃康(2007)认为政府绩效评估的价值包括顾客至上、公共责任、投入产出等，科学发展观视阈下我国政府绩效评估在公共服务、公共责任、公正公平等方面出现严重的价值缺失。［17］任金秋(2010)认为，在服务型政府绩效评估的价值选择上，应强调公共利益，摒弃政府本位思想。［18］郑晓燕(2012)认为，服务型政府绩效评估要实现从政府本位向公众本位的理念转变，提高公众对政府的满意度。［19］马全中(2012)认为，服务型政府绩效评估的价值体系由服务价值、公正和公平价值、廉洁政府、政府生产力等价值取向构成，其中以服务价值取向为基石。［20］第三，在评估内容方面，孟华(2009)提出，为适应我国从“管制型”政府向“服务型”政府的转型需要，政府绩效评估也需要从机构绩效评估转向公共服务绩效评估，即以公共服务为评估对象，重点考察政府的公共服务职能履行的结果——公共服务质量与效果等。［21］卢海燕(2011)提出，以服务型政府建设为目标，以服务型政府价值取向为核心，根据服务型政府建设的内在逻辑，构建服务型政府绩效评估的内容结构，包括产出维度的服务结果、投入维度的服务能力、行为维度的服务过程等三个方面。［22］第四，在评估模式选择上，我国地方政府探索形成了“与目标责任制相结合、与经济社会发展指标相结合、以督查验收重点工作为主、以加强机关效能建设为目标、以公众评议为主要方式、政府绩效第三方评价”等6种绩效评估模式。［23］从服务型政府“公民本位”、“服务至上”等核心价值理念出发，理论界对上述政府绩效评估模式褒贬不一。彭向刚(2012)认为，“以机关效能建设为目标、以公众评议为主要方式、以社会服务承诺制为主要内容、以第三方评价为主”的政府绩效评估模式，一定程度上体现了服务型政府的价值理念和建设要求，如对社会服务承诺制进行评估，社会服务的实现程度是判定政府绩效评估水平高低的重要参数。［24］杨宏山(2012)从价值导向维度，将绩效评估分为以提升政府执行力为核心的内部控制模式、以提升公众满意度为导向的外部责任模式，但是缺乏外部责任约束的内部控制模式，容易导致公共利益受损、公信力下降;依托公众参与和民意测评的外部责任模式，容易造成主观评价与公共服务实际绩效之间存在差异。因此，提出兼顾产出效率和公众满意度的复合型绩效评估模式，通过绩效合同和民意测评两种方式，形成“内部控制”和“外部责任”双重评估机制，实现政府执行力和公信力相统一。［25］

坚持以改善民生为重点、创新社会管理为基础的社会建设，是我国促进经济社会协调发展，构建社会主义和谐社会的重要目标和手段。要求政府切实加强并积极回应公众在教育、医疗卫生、社会保障、就业、收入分配等方面的民生需求，是推动政府职能转型的重要手段。不同于衡量经济发展水平的量化标准，政府民生服务供给的对象是公众，其绩效水平的测量是以公众满意度为基础，且在我国政府绩效评估的实践中，“重经济、轻社会”一定程度上扭曲了政府绩效评估的价值取向。因此，从社会建设视角加强政府的绩效评估具有理论价值和现实意义。从文献梳理发现，以社会建设为中心的政府绩效评估尚处于起始阶段，无论在理论上，还是实践领域，都没有得到广泛的关注。

三、基于社会建设视角政府绩效评估的指标体系与方法

能否构建合理有效的绩效评估指标体系、运用科学的评估方法，是决定政府绩效评估水平高低的重要因素。从国内政府绩效评估的指标体系研究来看，经济发展指标数量较多、权重较高，社会发展指标数量较少、权重过低，这是绩效评估实践中存在的突出问题。这种现象一定程度上与我国长期重视经济增长，忽视社会事业发展的行政理念有关。

(一)社会建设视角政府绩效评估指标体系

陈天祥(2009)根据十七大报告中有关社会建设的内容，构建了政府社会建设绩效评估指标体系，具体包括教育发展与教育公平、社会保障、医疗卫生、就业与分配公平、公共安全与社会管理等5大领域，投入、管理过程、产出及结果三个维度构成的15个二级指标，以及政府教育支出占GDP比重、教育公平的实现程度，政府社会保障支出占财政支出比重、社会保障政策的稳定性与连续性，政府卫生支出占GDP比重、人均期望寿命，公共安全与社会管理财政支出水平、政府公共安全监管体系建设，政府就业与再就业财政投入、公共就业服务体系建设、公众满意度等67个三级指标。张占斌(2009)构建了地方政府社会建设绩效考核指标体系，包括劳动就业、社会分配、社会保障、人力资源、科学技术、文体艺术、卫生保健、居民生活、社会安全等9个领域层，252个定量指标和变化率指标组成的指标层。其中126个定量指标测度某地当年各项指标的实际数量，126个变化率指标测度某项指标的纵向年度变化、横向不同地方的差异比较。孙洪敏(2011)从民生建设视角，认为城镇居民人均实际可支配收入及增长率、恩格尔系数、人均居住面积、居民社会保障和社会福利享有度、居民就业率、城镇登记失业率、医疗及社会保障覆盖面、困难群体救助范围、义务教育普及率、生态环境和历史文物保护程度等指标，应在地方政府绩效评估指标体系中占据重要位置，从行政管理、经济发展、社会稳定、教育科技、生活质量、生态环境等6个领域层，构建了66个评估指标。［26］李晓壮(2012)构建了地方政府社会建设绩效满意度评价指标体系，分为民生社会事业、社会管理、社会规范等3个维度，包括义务教育、医疗卫生、社会保障、社会治安、保护环境、司法公正、社会诚信等12个指标。

从现有指标体系来看，服务型政府的理念并没有深入和广泛地影响政府绩效评估体系创新(杨宇谦，2011)，［27］服务型政府绩效评估面临评估制度不完善、多元评估主体缺乏、评估信息不对称、评估价值扭曲等制度环境约束，所构建的评估指标体系以定量指标为主，反映公众服务满意度的主观性指标不足，指标遴选缺乏严格的程序，随意性较大，导致评估结果的科学性受到质疑。

(二)社会建设视角政府绩效评估方法

在政府绩效评估的方法方面，除传统的“3E(4E)”评价法、标杆管理法、平衡记分卡、层次分析法等外，学者们开始采用模糊DEA模型、贝叶斯网络模型、结构方程模型等开展绩效评价。高树彬(2011)研究了基于模糊DEA的服务型政府绩效评价方法及其评价流程，首先引入L-R模糊数将定性评价指标的评价语言转换成对应的三角模糊数，然后应用α-FC2R模型来计算各DUM的绩效评价指数，进而确定各 DUM 的绩效好坏。［28］陆志鹏(2009)建立了一种基于民生视角的政府绩效评价灰色贝叶斯网络模型，以民生指标作为网络的要素，有效地避免了以政府为主体、自上而下的绩效评价所导致的道德风险，较好地解决了信息不完全情况下的政府绩效评价问题，为从民生角度测评政府部门绩效提供了一种新的研究方法、思路和定量分析工具。［29］李晓壮(2012)采用公民满意度的主观测量方式，构建地方政府社会建设绩效满意度结构方程模型，并以成都市为例进行实证研究。可见，政府绩效评估的方法日趋多元化、技术化，但在涉及政府部门具体服务绩效测评时，需要考虑不同方法的针对性和适用性。

四、研究述评与展望

努力建设人民满意的服务型政府，是我国深化行政体制改革过程中政府职能转变的目标任务。同时，在改善民生和创新管理中加强社会建设，是我国贯彻落实科学发展观、构建社会主义和谐社会的重要内容，体现了社会公正、公平的价值理念。在价值理念、目标任务维度上，以改善民生为重点的社会建设和服务型政府，二者具有高度的一致性。在绩效层面，构建以改善民生为重点、公共服务供给为主要内容的政府绩效评估制度，是推进服务型政府建设的重要手段。近年来，建设服务型政府、政府绩效评估、社会建设等成为公共管理研究的焦点问题，全面客观地评价社会建设和政府的公共服务绩效，提高政府公共服务供给效率、增强政府公共服务供给与公众需求间的回应性，显得尤为重要。理论界围绕着服务型政府、地方政府社会建设绩效评估，展开了相关的研究。但现有研究存在以下不足:第一，以服务型政府、社会建设为主题的绩效评估研究成果数量不足，从公民本位、服务至上等理念出发，研究服务型政府绩效评估的文献较少。社会建设思想尽管在20世纪前期就已出现，但直到2000年以后，才开始出现在党和政府的政策文件中，并被赋予新的时代涵义，进入公众视野。直接以社会建设为主题的绩效评估文献仅有几篇。第二，研究成果以理论层面探讨为主，缺乏相关的实证研究。长期以来，GDP增长成为衡量政府绩效的关键指标，政府在社会领域的财政投入不足，服务型政府作为一种执政理念，意在强调公民本位、公共服务是政府的核心职责所在，各级政府应在职能上突出公共服务供给。但在现有官员政绩考核体制下，GDP增长仍占据重要地位，使得服务型政府转型缓慢。现有文献集中于从理论上探讨服务型政府绩效评估与以往政府绩效评估的异同，缺少以公共服务为主题的政府绩效评估实践。第三，缺少探讨社会建设与服务型政府绩效评估相关性的文献。社会建设涵盖的内容较为广泛，但在我国经济社会发展现阶段，民生服务需求是社会建设的重点，即重在加强与公众生产生活密切相关领域的建设，在目标理念上与服务型政府相吻合。

总体而言，从绩效评估维度开展社会建设、服务型政府的研究尚处于起始阶段，理论上关注度不够，实践中的付诸实施尚有一段距离。本文认为进一步的研究应围绕以下主题展开:由于政府公共服务供给涉及的内容广泛、改善民生和社会管理创新为重点的社会建设体系庞杂，在社会公正、公平的价值理念约束下，部分服务绩效难以量化，因此，一是要深入研究社会建设与服务型政府的关系问题;二是在明确社会建设、服务型政府绩效评估结构要素基础上，构建具有较高信度和效度的绩效测评指标体系;三是如何将理论研究成果转化为具有可操作性的研究工具，开展实证调查，以此推动我国服务型政府转型和社会建设事业的发展。

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