合作化还是组织化?——“国家、市场与农民”关系框架下农村基层组织制度变革路径的建构

□ 赵晓峰 何慧丽

一、合作化还是组织化:二元对立的制度设计理念

当前中国农村正处于“千年未有之大变革”的年代，一方面随着社会主义市场经济的迅猛发展，传统的小农经济模式正在快速解体，农业经营的市场化程度也在不断提高，分散小农与大市场之间的矛盾日益突出，如何在市场化的背景下切实保护农民的增收权益受到社会各界的广泛关注;另一方面随着国家力量逐步退出乡村社会，农村基层正式治理陷入困境，乡村两级组织的形象被严重妖魔化，农村基层治理的合法性基础遭到侵蚀，治理能力不断下降，如何在后农业税费时代构建强有力的农村基层治理体制以满足农民生产生活中必不可少的公共品供给需求，也成为社会各界关注的焦点话题。由此，应该如何顺应形势发展的需要，推进农村基层组织制度的变革进程呢?

综合学界已有研究来看，关于当前中国农村基层组织制度变革的路径，大体存在着两种不同的制度设计理念:

一是在“市场与农民”关系的框架下展开，着眼于提升农民的组织化程度，认为家庭联产承包责任制实施以来，农户经济的兼业化和家庭内部劳动力的专业化程度不断提高，农业商业化和产业化得以发展，客观要求农民组织起来以化解专业化生产的小农户与规模化运作的大市场之间的矛盾。［1］因此，发展农民合作组织被认为是推进农村市场化进程，应对WTO挑战的有效途径。［2］

二是在“国家与农民”关系的框架下展开，着眼于缓和国家与农民的紧张关系，认为在现代性的入侵下，农村基层内生秩序的生产能力将长期不足，国家的首要任务是向农村输入资源，构建一个强有力的农村基层组织体系，以不变应万变来维系乡村社会的秩序稳定。因此，加强农村基层组织建设是巩固中持续改善国家与农民关系的必要举措。［3］

两种制度设计都看到了小农户经营方式的局限，只是双方开出的药方各自不同，从而引发了农村基层组织制度变革究竟应该走合作化道路还是组织化道路的论争。合作化的反对者认同曹锦清提出的中国农民“善分不善合”的判断，认为依靠农民的自发合作难以提高农户的组织化程度，只有将农民组织起来才是中国农民合作的正途和捷径;［4］组织化的反对者则倾向于认为农民的权益容易受到国家权力的侵犯，必须坚持“国退民进”的改革思路，培育农民的自治能力。我们认为以上两种认识都有一定的片面性，当前的农村基层组织制度变革必须适应农村经济社会形势发展的需要，走出合作化与组织化的悖论，摆脱“市场与农民”和“国家与农民”两个二元对立的分析框架的束缚，重新审视合作化与组织化所赖以存在的经验基础，构建“国家、市场与农民”三元统一的分析框架，从而更加理性地建构农村基层组织制度变革“顶层设计”的新方案。

二、农村制度变革的经验基础

经过改革开放三十余年的发展，农村经济社会形势发生了重大变化，稳定性因素和可变性因素交错杂糅，构成了农村制度变革必须重视的经验基础。无论是哪一种制度变革形式，如果客观上忽视了制度变革的经济社会基础，就难以取得理想的改革效果。就当前中国农村基层的情况来，有以下四个方面需要引起重视。

第一，小农户经营的经济社会性质没有发生根本改变。家庭联产承包责任制实施以来，中国农村恢复了小农户经营的土地耕作模式。三十多年来，农村土地政策在稳定中不断调整，基本上没能改变分散经营的小农耕作模式，大多数农民依然耕作着人均一亩三分地，过着“温饱有余，小康不足”的生活。这是农村经济社会性质变迁中最大的、也是最为重要的稳定性因素。

第二，农村阶层分化趋势在不断加剧。早在1990年代，陆学艺等人就认为中国农村社会出现了八大阶层。［5］然而，更为显著的阶层分化应该是从1990年代中期开始的。随着农村土地流转规模的不断增大，以及更为普遍的农村剩余劳动力的跨城乡流动，农村社会出现了新的阶层分化现象:少数农民获得了在城市生活的能力，脱离了土地，成为离地农民阶层;部分农民通过“子工父耕”型或“男工女耕”型的家庭内部分工，同时获得两份收入，成为亦工亦农的兼业农民阶层;还有少部分农户虽然居住在村庄，也耕作着少量土地，但是收入的主要来源却是非农就业收入，比如农业经纪人、农民企业家、乡村干部、中小学老师等，他们是重要的在村兼业农民阶层;也有少数农民通过自发的农地流转，扩大了土地的经营规模，能够完全依靠土地获得足够的货币性收入，成为规模化经营的大户阶层;当然，还有不少的普通农业经营者阶层，他们既没有非农就业的收入，也没有规模化经营的经济效应，家庭收入相对较少，成为了农村的贫弱阶层。不同阶层的农民，对组织化与合作化有着不一样的需求偏好，这也是农村制度设计不得不考虑的基础性问题。

第三，农民的利益结构也在发生巨变。农村改革的初期，几乎所有农户的主要利益都在承包地上，利益结构的同质化程度非常高，对制度变革的期待也相对一致。随着农村阶层分化趋势的加剧，离地农民阶层已经脱离了承包地的束缚，利益重心近乎全部从村庄转移到了城市;亦工亦农阶层和在村兼业阶层的农户，家庭收入的主要来源已经不再依靠耕地，对提高农业专业化程度的需求不强，对改善农业生产经营条件有期待，但热情也不高;而规模化经营的大户阶层，利益重心依然在村庄，收入仍然主要依靠耕地，发展专业化生产的动力最大，改善农田水利等农业基础设施条件的热情也最高，是国家治理乡村社会的主要依靠力量;一般的农业经营者阶层，虽然收入完全依赖于土地，也期待能够改善农业生产经营的条件，但是他们的合作意愿要远远强于合作能力。因此，当前中国农村农民利益结构的同质化程度已经发生了根本性改变，异质化特征越来越明显，这就必然增加农村基层组织制度变革“顶层设计”的难度。

第四，农村的边缘势力群体正在快速崛起。边缘势力指的是行事逻辑既与村庄的主流价值规范相悖，又与国家制订的现代公共治理规则不相符的少数人群体，比如“狠人”、“恶人”、“赖娃”、“混混”等。历史上，边缘势力往往会受到村庄主流价值规范的排斥，被村庄权威压制，且被大多数村民所边缘化。近些年来，中国社会的个体化特征越来越明显，农民的原子化程度越来越高，地方社会的价值规范日益多元化，村庄逐渐失去了对边缘群体的规约能力。而农村的基层政权也趋于“悬浮化”，在日常治理中奉行“多一事不如少一事”的逻辑。由此，边缘势力群体正在逐步成为影响和决定村庄社会秩序生成逻辑的重要隐蔽性力量，自然也是农村基层组织制度变革必须考虑到的重要变量。

在这样的情况下，无论是在合作化与组织化之间选择哪一种制度变革的形式，或是综合两种制度变革形式的各自优势，重新构建一种“顶层设计”方案，都必须立足于小农经济的社会基础，并回应农村社会阶层分化、利益结构分化及边缘势力崛起等现实问题，才能真正满足农民的生产生活需要，有效促进农村社会的长期稳定和持久发展。

三、合作化难以调处“市场-农民”的二元对立关系

我们首先从“市场与农民”的关系角度，分析合作化制度变革思路的适宜性。学界关于当前的农民合作化问题有两个基本的主张，一是发展专业合作社，二是发展社区性合作组织。从现实的情况来看，两种合作路径的设计都难以从根本上调处“市场与农民”之间的二元对立关系。

随着2007年7月1日《中华人民共和国农民专业合作社法》的颁布实施，中央和各级地方政府纷纷出台了相关的扶持政策，中国农民专业合作社的发展步入新阶段，数量迅猛增加，截止2011年6月底，仅在工商部门注册登记的合作社就有44．6万个。以国家唯一的农业高新技术产业示范区杨凌为例，2007年以来，区政府积极扶持合作社的发展，截止2011年10月，全区共76个行政村(居委会)，登记注册农民专业合作社283个，出资社员1800人，出资额3．7亿元，带动农户8350户。按照领办主体分:企业领办的4个，大户领办的42个，农民主办的237个;按照产业类型分:蔬菜合作社193个，其他种植业合作社55个，养殖合作社31个，农机等服务业合作社4个;按照主要开展业务分:以生产为主的276个，以销售为主的5个，以技术指导、培训为主的2个。虽然农民专业合作社的数量相当令人乐观，但是其发展的质量却并不令人满意，“空壳合作社”和“假合作社”遍地开花，真正运转比较规范的合作社只有5%-20%。［6］由于农村阶层分化引发农民利益结构的变化，规模化经营的大户阶层的合作意愿最强，发展专业合作社的能力也最强，所以大户和龙头企业领办的合作社是发展的主流，并且也是未来一个相当长时间段内农民专业合作社发展的必然路径。［7］大户控制了合作社的决策权和管理权，必然采取对己有力的盈余分配制度，而这又可能导致中国农民专业合作社的规范化程度非常低，制度建设的“名实分离”现象明显。更为重要的是，实践中的合作社往往会背离一人一票制、按交易额返还、资本报酬有限等基本合作原则，并会带来“大农吃小农”［8］及“去益贫化”［9］现象。也就是说，农民专业合作社的发展在很大程度上只是解决了大户阶层的农民与市场对接的问题，并没有能够解决亦工亦农阶层及普通的农业经营者阶层等占农村人口绝对比例优势的农民的现实问题，合作化组织排斥弱势农民的现象比较明显。

由于小农经济的社会基础依然存在，农民对改善农业生产基础设施条件的需求仍然很普遍，因此发展社区性农民合作组织就显得很有必要。发展社区性合作组织，关键是要能够构建一套有效的惩罚机制，以应对搭便车者的挑战。然而，在农村边缘群体快速崛起的背景下，完全依靠农民自发的力量已经难以形成有效的合作机制。2009年，我们在湖北荆门农村调研时发现，当地1990年代中期发起成立的用水户协会因为无法根除钉子户的搭便车行为，几乎全部陷入了瘫痪状态。以农民合作灌溉为例，渠道有上游、中游、下游之分，水要流到下游浇灌到农户的田里，就必然要流经上游和中游。上游和中游的农户都明白这个道理，所以在用水高峰季节，协会出面收缴水费时，一些存心要搭便车的狠人、混混等边缘群体就拒绝出资，但却以暴力相威胁坚决要享受免费浇水的好处。“水自田头过，不浇白不浇;浇了也白浇，为啥我要交”，一个人不交，就会引发两个人不交，多米诺骨牌效应自然就出现了，“谁出资，谁受益”的成本分摊机制很快就会失效，合作也就成为必然的实践难题。也就是说，农民的行事逻辑奉行的是特殊主义的逻辑，是“私”权利意识彰显而“公”义务感不足，是“水在门前过，不偷白不偷”的搭便车思想，由此引发的是“事难议，议难决，决难行”的合作效果。而根据我们的农村调研经验，荆门的用水户协会绝不是个案，社区性合作组织在全国绝大多数农村发展的都不是很顺利。

社区性合作组织难以成事，还与日益加剧的农村社会阶层结构分化有着紧密的关系。离地农民阶层虽然离开了农村，但是他们往往还拥有农村土地的承包权。他们将承包的土地大多以较低的价格流转给了其他农户，也就不愿意再投入资金改善农田水利等基础性生产设施条件，而转包他们土地的农户因为获得的仅仅是经营权和部分收益权，缺乏对流转地的投资热情。亦工亦农阶层与在村兼业阶层的农民，家庭收入的主要来源不在土地，也缺乏足够的合作意愿，即便是有少许的合作念头，也很难将这样的合作意愿转换成现实的集体行动。规模化经营的大户阶层和一般的农业经营者阶层的农民，参加组建社区性合作组织的意愿相对比较强烈，但是在其他多个阶层农民严重缺席的情况下，也难以担当起领头人的角色。也就是说，阶层分化带来的利益分化，使农民逐渐丧失了利益共同点，村庄已经很难再凝聚起所有农民的共同利益，社区性合作组织已经很难再在自愿、自由、民主、平等等现代性话语的基础上组建起来。

因此，在村落社区已经无法完全依靠自身力量形成稳定的地方社会秩序的背景下，想要依靠小农自愿联合的力量化解“市场与农民”的衔接难题，满足农民的公共品需求是非常困难的。

四、组织化难以跳出“国家-农民”关系的传统思维框架

组织化主要指的是加强农村社会管理体制创新，完善村民自治实践机制，强化农村基层组织。然而，当前政府推行的组织化政策受到了传统的“国家与农民”关系僵化思维的严重影响，认为国家权力与农民权利之间必然是一种二元对立的关系，为了保护农民权利就必须限制国家权力。因此，当前农村基层组织建设的导向主要有两点:一是赋予农民日益增多的公民权利;二是加强国家与农民直接打交道的能力。而落脚点则是将村级组织纳入正式体制，推进行政体制法制化、规范化改革的进程，确立现代公共治理规则在乡村社会的主体地位。

取消农业税费以后，国家治理体制已经基本实现从汲取型向反哺型的转变，国家不再需要向全体农民分配义务和责任，缴纳税赋成为少数农民精英的事情，国家面向大众主要是在分配权利，赋予农民越来越多的受法律法规保护的公民权利。为了顺应政策重心从减负到让权的时代转变，国家试图改变过去通过农村基层组织间接与农民打交道的治理模式，构建直接与农民打交道的新模式。为此，一方面，国家推出的类似粮食直补、良种补贴、义务教育“两免一补”、农村合作医疗、新型农村养老保险等一系列惠农政策都试图撇开农村基层组织，使农民能够平等地、无障碍地均享“阳光财政”的普照;另一方面，国家最近十年来，进一步加快了法制建设的进程，制定了数量越来越多、内容越来越详尽的具体法律法规和政策。与此同时，各级地方政府也开始建立各种类型的行政服务中心，积极推进政务公开化和透明化改革。由此，建立现代公共服务型政府和确立现代公共治理规则的主体地位逐渐成为了农村基层行政体制科层化改革的必然走向。

迈克尔·曼在《社会权力的来源》一书中将国家权力划分为专断性权力和基础性权力两个类别，前者指的是针对市民社会的国家个别权力，它源自于国家精英的一系列运作，并且这些运作不需要与市民社会群体作例行公事式的协商;后者指的是一个中央集权国家的制度能力，它可以是专制的，也可以是非专制的，而制度能力则旨在贯穿其地域，以及逻辑上贯彻其命令。基础权力是集体权力一种“贯穿”社会的“权力”。［10］在现代社会，要建构现代国家，关键是要加强国家的基础性权力，减少专断性权力的使用。沿着这一分析路径，米格代尔用“社会控制”的概念来替代“国家基础性权力”的内涵所指，他将“社会控制”的实现不仅看作是国家机构和人员的下沉，更重要的是要看国家是否具备通过资源配置去实现特定目标和管理民众日常行为的能力，以及是否具备用国家规定的规则去取代人们自己的社会行为取向或别的社会组织规定的社会行为的能力。［11］王绍光进一步分析认为“凡是明显缺乏基础性权力的国家，都必须致力于建设基本的国家机构并强化其运作能力”，“所谓国家建设，应该仅仅指的是积累基础性权力，而不是专断性权力”。［12］

当前中国农村的行政体制改革思路无疑受到了国家基础性权力理论的极大影响，走上了“(现代公共治理)规则中心主义”的制度建构道路。国家基础性权力理论采用的是制度主义的分析路径，希望通过制度能力的建设，强化国家对基层社会的控制能力，并且顺应现代国家转型的需要;这种制度能力往往更注重的是规则的国家制定性，也就是普遍主义的公共性。从目标导向看，渗透论往往期待用国家层面的公共规则来替代因地而异的地方性规范，把公共规则渗入地方的效度和力度看作是衡量国家能力建设的关键指标，强调以创建公共规则的办法来增强国家治理社会的能力。然而，从当前中国农村基层治理的现状来看，单向度的国家基础性权力建设并未取得预期的改制效果，虽然村级组织的规范化程度越来越高，官僚化色彩越来越严重，乡土性色彩越来越淡薄，但是基层治理实践却从先前“国家无法，干部有‘法’”的治理状态转而陷入“国家有法，干部无‘法’”的尴尬局面，地方社会出现了因为基层政权组织“悬浮”于乡村之上而引发的新一轮的治理性危机:基层干部奉行“不出事逻辑”，农田水利系统趋于崩溃，混混浪迹于乡村江湖，农民上访问题加速恶化……

也就是说，国家基础性权力的建设，不但没能加强农村基层组织的治理能力，而且剥夺了村级组织合法使用暴力的权力，束缚了村级组织的手脚，使村级组织失去了敏锐性和创造力，扼杀了村级干部的生存性智慧。［13］由此，村级组织无力再解决钉子户的搭便车问题，也无法再应对边缘群体势力的挑战，只能“当一天和尚撞一天钟”得过且过地沦为维持型组织。如此一来，组织化并没有能够解决上层建筑与小农经济的社会基础对接的问题，村级组织既没有能力承接国家的财政转移支农资金，更无力改善农田水利等农业生产的基础设施条件，以致“一下雨便涝，不下雨就旱”在局部地区成为村庄治理的基本事实。［14］

五、从二元对立到三元统一:以双层架构替代单一框架

鉴于以上所述，我们认为无论是单一的合作化，还是单一的组织化都无法满足当前中国农民复杂的现实需要，农村基层组织制度变革必须走出“市场与农民”和“国家与农民”两个二元对立的分析框架的束缚，构建“国家、市场与农民”三元统一的分析框架，兼顾公平与效率，探索既能满足多数农民希望改善生产生活基本设施条件的迫切需求，又能满足少数农民希望提高农业专业化、组织化程度的急切需求的“顶层设计”方案。对此，我们认为当前的农村制度变革必须综合考虑小农经济社会的同质化与异质化特征，逐步摆脱组织化与合作化非此即彼的单一思维束缚，以组织化与合作化的双层架构来替代原本的单一框架。具体来讲，即是要以组织化为基础来加强国家与农民的紧密关系，以合作化为补充去调适农民与市场的深层次矛盾，深入推进农村经济社会体制的变革。

公平和正义，是现代国家倡导的基本价值规范。在小农经济的社会基础尚未彻底改变，广大在村居民期望改善农业生产和日常生活必需的基本公共设施条件，而村庄又缺乏内生秩序生产能力的背景下，国家有责任将农民组织起来，加强农民的组织能力建设，以在村落社会维护基本的公平和正义。由于中国农村区域间的巨大差异性和非均衡性，过于强调现代公共治理规则的普适性价值，往往无法满足纷繁复杂的农村治理现实的需要。因此，组织化的发展思路应该跳出“(国家)权力(必然)侵犯(农民)权利”的传统思维，积极赋予村落社会以真正的自治权，将国家与村民自治组织间的“支配性控制”关系改变成“保护性协商”关系。国家约束村级组织的权力，不能完全依靠现代公共治理规则，而要越来越多地依靠组织起来的现代农民。换句话说，政治权力应为社会权力的培育创造良好的外在环境，国家应赋予村民集体制订村规民约的权利，并赋予其在与各级地方政府打交道时受保护的协商权。只要村民以集体自治的形式制订的规章制度不违背国家的基本法，不侵犯村落以外其他群体或个人的权益，就应予以保障和支持。只有创新党领导下的村级民主自治实践机制，使村级组织拥有应对农村边缘势力挑战的能力，才能有效维护村落社会的公平和正义，也才能使农民以组织化的形式化解日常生产生活中的难题。

随着经济社会的持续发展和变迁，农村阶层分化趋势还将加剧，农民利益结构也将继续变化，异质化特征将会更趋明显，以规模化经营的大户阶层为主体的农民精英将更加渴望解决专业化生产与大市场之间的矛盾，发展农民专业合作社的动力也将进一步强化。因此，当前的农村制度变革，应该保护少数农民精英的发展权，继续鼓励农民自发创办专业合作社。但是，合作社的发展应更加重视质量的提升，逐步加强规范化、制度化建设，使之在农村家庭承包经营基础上，真正成为同类农产品的生产经营者或者同类农业生产经营服务的提供者、利用者，自愿联合、民主管理的互助性经济组织。

［1］仝志辉、温铁军．资本和部门下乡与小农户经济的组织化道路［J］．开放时代，2009(4)．

［2］苑鹏．中国农村市场化进程中的农民合作组织研究［J］．中国社会科学，2001(6)．

［3］贺雪峰．组织起来——取消农业税后农村基层组织建设研究［M］．济南:山东人民出版社，2012．

［4］贺雪峰．中国农民合作的正途与捷径［J］．探索与争鸣，2010(2)．

［5］陆学艺．农民的分化、问题及其对策［J］．农业经济问题，1990(1)．

［6］刘老石．合作社实践与本土评价标准［J］．开放时代，2010(12)．

［7］赵晓峰、何慧丽．农村社会阶层分化对农民专业合作社发展的影响机制分析［J］．农业经济问题，2012(12)．

［8］仝志辉、温铁军．资本和部门下乡与小农户经济的组织化道路［J］．开放时代，2009(4)．

［9］吴彬、徐旭初．农民专业合作社的益贫性及其机制［J］．农村经济，2009(3)．

［10］［英］迈克尔·曼．社会权力的来源(第二卷·上)［M］．上海:上海世纪出版集团，2007．

［11］［美］米格代尔．强社会与弱国家——第三世界的国家社会关系及国家能力［M］．南京:江苏人民出版社，2009．

［12］王绍光．祛魅与超越［M］．北京:中信出版社，2010．

［13］赵晓峰．“被束缚的村庄”:单向度的国家基础权力发展困境［J］．学习与实践，2011(11)．

［14］赵晓峰．重读税费改革:国家、集体与农民关系的视角［J］．人文杂志，2010(3)．