默顿功能主义视角下的流浪乞讨人员救助管理制度辨析

□ 董 良

2003年“孙志刚案”发生后，《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》(以下简称《救助管理办法》)取代原先的《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》(以下简称《收容遣送办法》，相应地，城市中的收容所被救助管理站取代。对这一事件，社会学界的研究主要从两个方面进行。一是有关社会救助的制度评价和完善这一制度的建议。如王思斌分析了原制度的异化和新制度的进步，并指出了新办法对政府的挑战。［1］李迎生和吕朝华在充分肯定实施“救助管理制度”合理性的前提下，揭示了该制度在实际运行中存在的困难与问题。［2］刘岩和刘威认为这两种城市乞讨问题治理制度都存在价值失衡，要么片面注重了“政府管制”的权威主义工具性，要么片面强调了“资源救助”的自由主义价值，并指出真正的价值平衡应当立足于现实，强调社会控制与个人自由的辩证统一。［3］学界关于这一问题的另一个研究侧重点是社会救助对象的分析。如陈微将当代流浪乞讨人员分为7个层级，并指出循序渐进地解决流浪乞讨现象的救助路径，是完善流浪乞讨救助制度需要优先解决的问题。［4］总之，从学界关于这一问题的总体研究现状来看，学者们的研究主要是经验性研究，较少有用社会学的理论反思新制度在运行中出现的问题和对策，而本文将试图在默顿功能主义视角下来分析新制度的运行。

为了了解《救助管理办法》的实际运行状况，总结这一制度在运行过程中出现的问题，2009年7月我们来到X市社会救助管理站进行了调查。调查主要采用了参与观察和深入访谈的方法;访谈的对象涉及到该站站长、副站长、各科科长及一线工作人员，共计10人。此外，我们还在该站设在火车站的岗亭进行了观察和访谈。

一、默顿的功能主义

默顿的功能主义突出地表现在他提出的两对概念上，即正功能和负功能、显功能和潜功能。默顿注意到［5］(P152):

我们已观察到围绕几种现有“功能”概念的两种常见误解:

(1)一种倾向是把社会学观察限于某一社会学事项对其所在的社会系统或文化系统的正面贡献;

(2)一种倾向是混淆动机这一主观范畴与功能这一客观范畴。

需要适当的概念划分以消除这些混淆。

第一个问题要求建立多重后果和总后果的净差额的概念。

功能就是观察到的那些有助于一定系统之调适的后果。负功能就是观察到的那些削弱系统之调适的后果。还有那种非功能后果的实际可能性，即后果与所考察的系统完全不相关。

在任一既定事例中，某一事项也许既有正功能后果也有负功能后果，这就带来评价总后果之净差额的准则这一困难而又重要的问题。(当然，这在应用功能分析去指导政策的形成和实施中是最为重要的)

我们在现实的对社会事项的功能分析中更重视的是正功能和负功能的分析，而比较少地关注非功能，特别是对社会制度或社会政策的分析更是如此。无论是在制度或政策制定的过程中，还是在制度或政策的运行过程中，对其功能的考察都要认真分析其会产生哪些正功能和负功能，“评价总后果之净差额”，以决定制度或政策的修改、补充还是废止。

对于显功能和潜功能，默顿谈到:

第二个问题(来源于把动机与功能混淆起来)要求区分主观目的与客观后果一致与不一致的情况。

显功能是有助于系统调试、为系统参与方期望和认可的客观后果。

潜功能是无助于系统调试、系统参与方不期望也不认可的客观后果。

基本疑问:先前的潜功能转变为显功能的结果是什么呢(涉及到人类行为中知识的角色问题和人类行为的“操纵”问题)?［5］(P53)

前者(显功能)是指某一具体单元(人、亚群体、社会系统和文化系统)的那些有助于其调适并且是有意安排的客观后果;后者(潜功能)是指同一层次上的无意图的、未认识到的后果。［5］(P170)

从默顿的论述可以看出，区分显功能和潜功能的依据是，主观目的和客观后果是否一致，主观目的和客观结果相一致的是显功能，而不相一致的就是潜功能。同时，显功能是已经被认识到的，而潜功能是尚未被认识到的。在显功能与潜功能的关系上，潜功能可以转化为显功能，这种转化一方面有赖于人类的认识能力，另一方面有赖于社会事项在社会实践中的充分运行。这也说明潜功能只是暂时的，只要条件具备，潜功能可以被认识而转化为显功能，潜功能具有相对性。而在显功能和潜功能与正功能和负功能的关系上，默顿给出的显功能和潜功能的定义似乎又透露出显功能是已经被认识到的正功能，潜功能则是尚未被认识到的负功能。然而有没有尚未被认识到的潜在的正功能和已经被认识到的显在的负功能呢?现实的情况告诉我们，这是存在的。所以，“显功能-潜功能以及正功能-反功能的交叉分类构成了功能分析的四个最重要的基本取向(显—正功能，潜—正功能;显—反功能，潜—反功能)(这里的反功能也就是默顿的负功能)，对任何项目都可以按照这四个取向进行分析。”［6］(P243)

基于默顿的启示，笔者将这四个基本的取向定义如下:

显性正功能:已经被认识到的，有助于系统调适的客观后果。

潜在正功能:尚未被认识到的，有助于系统调适的客观后果。

显性负功能:已经被认识到的，削弱系统调适的客观后果。

潜在负功能:尚未被认识到的，削弱系统调适的客观后果。

传统功能主义注重静态地考察社会事项的功能，而默顿负功能概念的引入则使得功能主义可以动态地考察社会的变迁。“负功能概念在结构层次上包含着紧张、压力和张力的概念，为研究动态和变迁提供了分析方法。”［5］(PP156-157)“功能主义者一般最关心社会结构的静力学，而拒绝研究结构的变化。意味着结构层面存在有冲突、张力的反功能概念提供了一种研究动力学与变迁的分析方法。”［7］(P404)

本文主要从以上四个角度展开分析流浪乞讨人员救助管理制度，并试图在分析的基础上为该制度的补充和完善提供一些参考。

二、流浪乞讨人员救助管理制度四个功能取向的判定

《救助管理办法》第一条明确指出:“为了对在城市生活无着的流浪、乞讨人员(以下简称流浪乞讨人员)实行救助，保障其基本生活权益，完善社会救助制度，制定本办法。”从这一表述中可以直接看出制度设计者期望该办法发挥的正功能包含两个方面:一是对城市生活无着的流浪乞讨人员实行救助，保障其基本生活;二是完善社会救助制度。这里涉及到的功能对象是城市生活无着的流浪乞讨人员和社会救助制度。其实从整个社会的层面来讲，该办法还隐含着另一功能期望，即促进社会和谐，这一功能的对象则是社会。所以判断该办法发挥的是正功能还是负功能，衡量的直接标准有两个:一是是否能对城市生活无着的流浪乞讨人员实行救助，保障其基本生活;二是是否有利于完善社会救助制度。根本标准是是否有利于促进社会的和谐。直接标准和根本标准的关系是明显的:达到直接标准要求的，肯定符合根本标准，而符合根本标准的则也许和直接标准没有关系。所以对流浪乞讨人员救助管理制度而言，可以从四个功能取向具体确定判定方法。

(一)救助管理制度的显性正功能，有以下几种情况:

1．被认识到的能对流浪乞讨人员实行救助，保障其基本生活的客观后果;

2．被认识到的有利于完善社会救助制度的客观后果;

3．被认识到的有益于促进社会和谐的客观后果。

在这里，由于是显性正功能，所以1和2的客观后果也就是3的客观后果。所以就严格意义而言，流浪乞讨人员救助管理制度的显性正功能只是1和2。

(二)救助管理制度的潜在正功能，有以下几种情况:

1．未被认识到的能对流浪乞讨人员实行救助，保障其基本生活的客观后果;

2．未被认识到的有利于完善社会救助制度的客观后果;

3．未被认识到的有益于促进社会和谐的客观后果。

在这里，由于是潜功能并且是正功能，1和2的客观后果可以促成3的客观后果，但能促成3的客观后果的却不只是1和2。3的具体后果变得多样化了。

(三)救助管理制度的显性负功能，有以下几种情况:

1．被认识到的不能对流浪乞讨人员实行救助，保障其基本生活的客观后果;

2．被认识到的不利于完善社会救助制度的客观后果;

3．被认识到的不益于促进社会和谐的客观后果。

在这里，由于是显性负功能，只要出现1的客观后果，那么可以直接导致2和3的客观后果。因此，就严格意义而言，流浪乞讨人员救助管理制度的显性负功能只有1。

(四)救助管理制度的潜在负功能，有以下几种情况:

1．未被认识到的不能对流浪乞讨人员实行救助，保障其基本生活的客观后果;

2．未被认识到的不利于完善社会救助制度的客观后果;

3．未被认识到的无益于促进社会和谐的客观后果。

在这里，由于是潜在负功能，所以1和2的客观后果可以促成3的客观后果，但3的客观后果却不只是1和2，3的具体后果也变得多样化了。

正功能和负功能的区分比较容易，而显功能和潜功能的区分则应有一个时间点，如果没有一个时间点，那么潜功能将不断地被揭示出来，也就无所谓潜功能了。在这里，笔者认为在现有的认识范围内，《救助管理办法》刚刚出台和实行初期尚未被认识的客观后果是其潜功能，而本文所能认识的潜功能也只能是《救助管理办法》实行至今所呈现出来的，原来未被认识到而现在已经认识到的客观后果。

三、对流浪乞讨人员救助管理制度的功能分析

(一)救助管理制度的显性正功能

救助管理制度的显性正功能是:

1．对流浪乞讨人员实行救助，保障其基本生活;

2．完善社会救助制度。

对于1，救助管理制度没有很好地发挥这一功能。在《救助管理办法》实行初期，各地救助管理站几乎同时出现无人问津的状况，自愿求助者少，公共场所的流浪乞讨人员反而增多了。X市救助站的工作人员甚至上街规劝流浪乞讨人员接受救助管理站的救助，但这些流浪乞讨人员要么躲避工作人员的救助，要么是根本不听劝，能够在工作人员劝说下接受救助的也是屈指可数。

似乎流浪乞讨人员救助管理制度没有发挥好功能1的原因是流浪乞讨人员不愿意接受救助，但如果深入地考虑一下为什么流浪乞讨人员不接受救助，那么原因与救助管理办法不无关系。《救助管理办法》第二条明确规定:救助站对流浪乞讨人员的救助是一项临时性的社会救助措施。而选择不接受救助的流浪乞讨人员多是职业乞丐，如果接受救助，被救助站送回家，他们还得出来乞讨。此外这些职业乞丐还有依靠乞讨来实现其发家致富的目的。如“长期在京流浪乞讨者每天收入在几元和十几元之间，少数经营、组织乞讨的丐首甚至每天可以得到一百元左右的收入”。［8］在这种情况下他们不可能去接受救助站的临时性救助。

而对于功能2，虽然新的救助制度还存在一些问题，且需要进一步完善，但它确实是完善了社会救助制度。这种完善体现在以下几个方面。［1］

第一，平视受助对象而不是污化受助对象。不管是制度规定还是在工作人员中，流浪乞讨人员一般被视为懒惰、好逸恶劳的另类。《救助管理办法》则用比较平等的眼光去看待他们，认为他们在城市生活中遇到了暂时困难，而不是他们的本性有问题。

第二，救助而不是管制。在对对象看法发生变化的基础上，《救助管理办法》的工作方法也发生了变化，即帮助生活无着落者度过困难，帮助他们恢复正常生活，而不是把他们视为社会秩序的破坏者而进行管制。对流浪乞讨人员的救助管理基本上脱离了公安系统，而由民政部门负责，基本上排除了管制的成分，这是新办法所出现的本质性变化。

第三，给受助者以选择的权利。《救助管理办法》给予流浪乞讨者向救助站求助的自由，规定他们的合法权益不能受侵犯，从而把受助者的选择置于重要地位。这体现了现代社会福利制度对人的尊重，在中国救济、救助史上也是全新的。

第四，政府承担社会责任。《救助管理办法》反映了政府的责任意识，从经费保障到提供服务，政府基本承担了全部责任，对流浪乞讨人员进行救助是政府的责任。这在一定程度上摒弃了个人责任观，符合现代社会救助的主流意识形态。

(二)救助管理制度的潜在正功能

在《救助管理办法》实行一段时间后，救助对象发生了扩大，这种扩大在一定意义上确实是发挥了救助管理制度的潜在正功能。

在自愿求助者中很多人不是“生活无着的流浪乞讨人员”，但他们确实需要救助，这些人主要包括:因寻亲、找工无着、看病而钱物花光者，因钱物丢失、被抢、被偷、被骗造成生活无着者，生活无着的上访者，从传销团伙逃离者，因故离家出走者等。而且“不属于救助对象的钱物花光、丢失、被偷、被抢、被骗等造成的生活无着的人员占被救助人数的大多数”。［9］给予他们救助就可以避免以上事情的发生，从而有利于社会和谐。如X市救助管理站创办了家庭暴力庇护中心是专门为遭受家庭暴力妇女提供救助的机构，这一做法虽然扩大了救助对象，但确实有利于促进社会和谐。

(三)救助管理制度的显性负功能

在《救助管理办法》实行初期，不论是社会大众还是学界，对新的救助管理制度的显性负功能缺乏足够的认识，他们更多地沉浸于对《救助管理办法》显性正功能的赞扬和期待之中。笔者认为，救助管理制度的显性负功能主要有以下几个表现。

1．救助对象甄别困难，难以确定救助对象，不该救助的人可能得到救助。

在《实施细则》的第二条、第三条和第十条都就救助对象的甄别作出了有关规定。第二条是:“城市生活无着的流浪乞讨人员”是指因自身无力解决食宿，无亲友投靠，又不享受城市最低生活保障或者农村五保供养，正在城市流浪乞讨度日的人员。虽有流浪乞讨行为，但不具备前款规定情形的，不属于救助对象。第三条是:流浪乞讨人员向救助站求助时，应当如实提供本人的下列情况:(1)姓名、年龄、性别、居民身份证或者能够证明身份的其他证件、本人户口所在地、住所地;(2)是否享受城市最低生活保障或者农村五保供养;(3)流浪乞讨的原因、时间、经过;(4)近亲属和其他关系密切亲戚的姓名、住址、联系方式;(5)随身物品的情况。第十条是:救助站应当根据受助人员提供的有关情况，及时与受助人员的家属以及受助人员常住户口所在地或者住所地的乡(镇)人民政府、城市街道办事处、该地的公安、民政部门取得联系，核实情况。救助站发现受助人员故意提供虚假个人情况的，应当终止救助。粗略地看，以上规定似乎很明确了，甄别应该没问题。但现实中，第二条规定的四类人，条件要求苛刻，且对于相关人员是否真的“自身无力解决食宿”，救助人员无法做出合理判断;就第三条而言，如果被救助者无法或不愿如实讲，救助机构该怎么办?比如精神病人、危重病人和痴呆傻人员就无法讲清楚自己的情况(X市救助站对这部分人还是给予主动救助的)，而另一些别有用心的人就不愿意如实汇报那些情况。第十条显然是为了防止被救助人员说谎而做出的规定。但这种规定在现实中很难执行，或者说救助管理站的工作人员考虑到执行难而不予核实。在救助对象甄别难的情况下，就可能出现救助不该救助之人的现象。

2．政府财政负担加重，落后地区不能很好地救助需要救助的对象。

按照《救助管理办法》的要求，政府要承担此项工作的全部费用。在比较发达的地区，政府能担负起这笔费用;而在比较落后的地区，政府很难有足够的财政经费用于社会救助，若要积极实施这种救助，就会加重其财政负担，反过来抑制《救助管理办法》正功能的有效发挥。“流浪乞讨人员往往是跨区域流动，在安置和跨省接送问题上，经济不发达地区经费紧张，在查询、救治、安置等方面困难重重。2006年，国家对中西部地区的一般性转移支付项目取消了救助管理科目，中西部地区更加难以维持，有限的经费往往只够维持机构基本开支。”［10］所以，对比较落后的地区来说，如何保障救助流浪乞讨人员的经费问题，成为一个十分现实和亟待解决的问题。

3．救助站工作人员的素质不高，影响救助质量，也可造成对被救助对象的救助层次不高的问题。

救助的实施需要救助站工作人员的耐心、爱心和奉献精神，还需要具备一定的专业知识，特别是社会工作方面的专业知识。而现实的情况是，现有救助管理站的工作人员绝大多数是从原有的遣送站直接转过来的，他们学历层次偏低，有的工作人员干了一辈子的收容遣送工作习惯了对受助人员的冷言冷语，这些表面上看起来并不与现行的新办法发生冲突，但事实上离我们所期盼的、受助人员所需要的要求还有很大距离。在这种情况下，救助管理站对被救助人员的救助也只能停留在维持基本生活的物质救济上，而很难提供像心理辅导、技能培训等较高层次的救助。所以救助站工作人员的素质急需加强。

(四)救助管理制度的潜在负功能

救助管理制度的潜在负功能有一个被逐步认识和揭示的过程，就目前而言，已经被认识到的潜在负功能主要表现在以下几个方面。

1．救助管理制度事实上承认了流浪乞讨人员的乞讨权，而部分流浪乞讨人员的不良乞讨行为，骚扰了民众、甚至危害了城市社会治安秩序。

近年来，“城市居民、外地游客对粗暴的、残忍的、欺骗性的不道德乞讨行为越来越感到厌烦，抱怨情绪增大。［11］为此，北京、深圳、苏州等一些地方出台了相关政策，划定禁讨区域、禁止强行乞讨。X市市民多次向政府部门反映强讨恶要等不良乞讨现象，X市救助站为此还多次向市民解释现在对流浪乞讨人员的救助是自愿的，不能再强制了。由此引申的问题是，既然在事实上已经承认了乞讨权的合法性，那就应该规范乞讨行为，用法律的约束力来促使流浪乞讨人员文明乞讨，使自己的乞讨行为不致骚扰民众、甚至危害城市社会治安秩序。

2．“跑站”现象的出现，窃取了国家的救助资源，影响了应救助对象的救助。

“跑站”是指一些社会不良分子频繁进入各地的救助站，通过虚构不同的身份来骗取救助站的救助，以达到借机免费旅游甚至发家致富的目的。这部分人钻了制度的空子，由于对救助对象身份甄别困难，使他们可以虚构各种身份来骗取救助。这样就把本应用于救助对象的救助资源给了“跑站者”。各地救助站为应对“跑站”现象想出了各种办法，比如一开始给予被救助对象的火车票是直接买到家，而为对付“跑站者”，X市救助站现在的做法是只买向被救助者家方向的一站票。这种只买一站票的做法实际上影响了对应救助对象的救助质量，因为对这些被救助人员原来可以直接买票回家，现在却要重复着“到救助站求助——救助站帮助买票——上火车到下一站——到所在地救助站求助——救助站再帮助买票——上火车到下一站”的救助方式，这样路远的有时需要走上几个星期才能到家。

治理“跑站”现象，还涉及救助对象的身份甄别问题，X市救助站工作人员多次强调，如果公安部门和救助站能有一个良好的合作，直接查询身份证的信息即可很好地解决这个问题。但现实的情况是两个部门的合作还很难。现在民政部门建立了一个全国联网的救助对象图像信息系统，但仍然不能很好地解决身份甄别。北京市社会救助管理站建立的指纹识别系统如果能在全国推行，也可以很好地解决身份甄别的问题，但这需要有较高的投入，特别是在落后地区，尚不现实。

3．部门合作职责不明，导致一些管理盲区。

《救助管理办法》规定:公安、卫生、交通、铁道、城管等部门应当在各自的职责范围内做好相关工作。但各自的职责范围并不十分明确，容易出现相互推诿的现象。“在自愿救助模式实施过程中，由于流浪乞讨人员不愿意接受临时性的应急救助，流浪乞讨人员往往不属于被救助对象。同时，其他管理部门难以对流浪乞讨人员进行管理和控制，流浪乞讨人员成为救助管理中‘公安、城管、民政’三不管人员。”［12］这样就形成了管理盲区。我们在X市救助管理站设在火车站的岗亭调查时发现，岗亭设置的初衷是方便对被救助对象的救助。火车站人流量大，流浪乞讨人员或暂时性流浪乞讨人员(如被骗、被抢、从传销团伙逃出的人员等)较多，救助对象比较集中，而岗亭距火车站近，方便给被救助对象买票回家。而且火车站还专门给救助管理站开设了售票窗口，但这一窗口开设的时间比较短。救助站工作人员多数情况下还需和其他乘客一样到售票大厅买票。而原来一些由公安部门管理的情况，公安值班人员也推给了救助站。如在岗亭，我们多次看到值班民警将那些被骗、被抢和从传销团伙逃出的人员推给救助站。用X市救助站工作人员的话说，这倒是方便了民警。所以进一步完善《救助管理办法》，还需要明确各部门职责，逐步消除管理盲区。

总之，《救助管理办法》作为一项新的救助管理制度，还需要在实践中不断完善。学界对该制度具体运行的经验性研究是十分必要的，但运用社会学理论对所获得的经验性资料进行反思也是必不可少的，本文只是尝试着运用默顿的功能主义来分析救助管理制度，其实社会学有很多理论可以用来分析救助管理制度，希望本文能起到抛砖引玉的作用。

［1］王思斌．从管制到救助:流浪乞讨人员救助制度分析［J］．中国党政干部论坛，2003(7)．

［2］李迎生、吕朝华．矫枉过正:城市流浪乞讨人员救助管理制度的实证分析［J］．甘肃社会科学，2007(5)．

［3］刘岩、刘威．从“管制”“救助”到“平衡”——政府部门与乞讨者理想关系模式的建构及其制度化［J］．山西师范大学学报，2006(1)．

［4］陈微．当代中国流浪乞讨人员社会救助路劲分析［J］．浙江社会科学，2006(6)．

［5］［美］罗伯特·K·默顿．社会理论与社会结构［M］．南京:凤凰出版传媒集团 译林出版社，2006．

［6］贾春增．外国社会学史［M］．北京:中国人民大学出版社，2000．

［7］于海．西方社会思想史［M］．上海:复旦大学出版社，1993．

［8］胡杰容．城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理制度的现实运行——对北京市社会救助管理站的调查［J］．北京科技大学学报(社会科学版)，2007(6)．

［9］秦前红、宦吉娥．从收容遣送到社会救助制度变迁的法理学分析［J］．武汉大学学报(哲学社会科学版)，2005(1)．

［10］高月玲、杨安志．关于流浪乞讨人员救助管理工作的调研报告［R］．社会福利，2008(2)．

［11］路学仁．救助管理站的困境与出路［J］．社会科学，2004(2)．

［12］应若平、王健、黄碧．城市流浪乞讨人员的分型管理模式［J］．湖南社会科学，2006(4)．