农村土地金融的国际经验借鉴

李成业

农地金融是农村土地金融的简称，它是指农业土地经营者以所承包农地的经营权作为抵押向金融机构融资的资金融通形式。农地金融旨在为农业提供中长贷款的资金融通形式，以解决农户的资金缺口，实现农业收入的持续增长，是农村金融的重要组成部分。在我国，受农村土地资产非资本化的约束，“三农”领域资金短缺、特别是信贷支持不足问题十分突出。为了进一步促进农村经济发展，更好地实现农业现代化，我们可以借鉴相关国家和地区的经验做法，创新农地金融制度，从根本上解决农村信贷市场农民贷款难和银行难贷款问题。

一、农地金融制度设立的背景及作用

（一）美国农地金融制度

20世纪初期开始，美国农业危机频发且持续时间长，尤其是爆发于1920年的第一次全国性农业危机，对农业生产、农业发展产生了巨大影响。这次危机表明，应对和缓解农业危机、调整农业生产，不能单纯依赖市场机制，必须合理发挥政府在农业领域的干预作用，而政府干预农业的重要措施是政府扶持建立完整的政府农业信贷体系。为了有效利用农户拥有的土地融通资金，为农业生产及其有关的活动提供长期信贷资金和服务，1916年美国国会通过“联邦农地押款法”，设立了联邦农业贷款局，办理全国农地抵押贷款。为了放款便利，把全国划分为12个农业信用区，每一区内设一个联邦土地银行，并在各乡村推动农民组织农地抵押合作社。1933年成立了农业信用管理局，设立土地银行部，统管全国12个联邦土地银行，联邦土地银行又与各地农民所组织的联邦土地银行合作社相联系。采取自上而下的政策，先由政府拨款充当联邦土地银行的股金，发行土地债券，同时辅助农民分区组织联邦土地银行合作社。农地金融组织形式采取银行和合作社双重体制。土地银行上层采用银行体制，设立联邦土地银行，基层采用合作社体制，按合作社原则组织信贷合作社。以联邦土地银行为主体的美国农地金融体系是政府农业信贷体系的主要组成部分，有效解决了农村长期资金来源问题，大大推动了政府农业政策的正确贯彻和农业生产的大发展。

（二）德国土地金融制度

德国是最早发展农地金融的国家。德国早期的农地金融制度是以抑制农村高利贷为主要目的，只是到了近期才成为促进土地改革与农业发展的重要措施。早在18世纪下半叶，德国开始建立农地金融制度，专为贵族地主提供长期信用服务。当时德国遭受战乱，高利贷活动十分猖獗，严重阻碍了农村经济的发展。为此，德国普鲁士国王下令组织抵押信用合作社，以解除高利贷的剥削，使资金流入农村，振兴农业。1770年由政府强制组建土地抵押信用合作社。19世纪初实行土地改革运动，开始扶植自耕农，以往大地主所有的农地逐渐被分割转卖给农民，地主和农民都可以成为合作社社员。普通农民成为土地抵押信用合作社的主体，土地抵押贷款成为农民可利用的主要长期信用工具。

以土地抵押信用合作社为主体的德国农地金融体系以贷款协助农民购买土地、开垦土地、兴建水利、道路、耕地平整和造林为宗旨。抵押信用合作社还联合起来组成若干联合银行，代各地抵押信用合作社推销债券、付息、买回债券以及协调各合作社之间的资金融通等。德国各地还有许多公营的土地银行及土地改革银行。经过200多年的发展，德国土地金融制度逐渐形成了以土地抵押信用合作社与公营的土地银行互相配合的土地金融体系，对促进土地改革与农业的发展起到了非常重要的作用。德国土地金融制度的最大特点之一就是抵押土地债券化。凡是愿意用自己的土地作抵押而获得长期贷款的农民或地主，可联合组成合作社，将各自的土地交给合作社作为抵押品，合作社以这些土地为保证发放土地债券，在市场上换得资金，供给社员。

（三）法国农地金融制度

1852年，法国政府为改变农业资本不足、农业滞后的局面，颁布了法国不动产金融制度的根本法——《土地银行法》，在全国各地设立了土地银行。1852年扩大巴黎土地银行为中央机关，改名为法国土地信用银行，并合并了所有各地设立的土地银行，农民也纷纷组织了农业信贷合作社。法国农地金融可享受政府从农业预算中拨付的大量贴息资金，这也促成了法国由小农经济占主导地位的农业经济国一跃成为西欧最大的农业生产国。

（四）日本农地金融制度

19世纪末期，日本创建了以劝业银行、农工银行及北海道拓殖银行为代表的长期信用机构。劝业银行规模较大，为农业提供长期巨额贷款，如大型水利工程建设及大规模的垦殖等；农工银行主要对地方性的小规模建设工程、购买农地、牲畜、肥料、机械等所需款项提供资金。1953年日本创立了农林渔业金融公库，其所需资金全由日本政府从各方借拨而来，向农、林、渔业的永久性建设提供长期低息贷款。另外，日本还创立了发达的合作金融机构，可为会员提供信用担保或贷款，政府给予诸多支持和优惠政策。日本农地金融充分借鉴了欧洲特别是德国经验，结合本国实际大胆创新，为振兴日本农业经济起到了重要作用。

（五）发展中国家和地区的农地金融制度

成立于1920年的印度土地开发银行和成立于1966年的菲律宾土地银行，都是发展中国家为了解决长期农业资金来源、扶持农业而建立起来的政策性农地金融机构。在发展中国家（如越南、泰国）经济发达的农村，由于存在发达的农地交易市场，使得当地的正规和非正规金融机构愿意将农地作为长期贷款的抵押品。

（六）中国台湾地区的农地金融制度

台湾农地金融制度首先是为农业提供短期资金、服务于土地改革，最后逐渐成为服务于城乡的不动产金融专业银行。1946年成立的台湾土地银行是一家真正发挥农地金融功能的金融机构。台湾土地银行的发展经历了四个阶段：第一阶段（20世纪40年代末至50年代初）以帮助农民摆脱高利贷的盘剥，重点发放农业短期贷款和水利建设贷款为经营目标，这两项贷款占当时农业贷款总额的90%以上；第二阶段（1953～1963年）以服务于土地所有权改革为经营目标，主要接受政府的委托办理补贴地价和征收地价业务，保证土地产权改革的顺利进行；第三阶段（1963～1973年）以城市土地开发和在农村资助工业区、示范农场建设为经营目标；第四阶段（1973年以后）以商业性的土地金融机构为经营目标。作为一家办理土地金融和农业金融业务的专业银行，台湾土地银行近年来除履行专业银行的使命外，正在朝多元化、效率化、大众化、国际化的金融领域迈进。

二、农地金融制度的比较

由于国情不同，各国（地区）农地金融制度各具特色，主要表现在农地金融制度的组织结构、农地金融制度中政府的作用、农地金融机构经营的业务、农地金融机构的资金来源等几个方面。

（一）农地金融制度的组织结构。农地金融制度的组织结构可以归纳为单一结构、发散结构和复合结构三种类型。单一结构农地金融机构只有一个金融机构，没有或只有很少的分支机构，通常委托在广大农村地区设有分支机构的其他金融机构发放农地贷款，英国的农业抵押公司就属于此种类型；发散结构的农地金融机构有许多遍布全国的分支机构，可以直接从事全部的农地金融业务，如德国的土地抵押信用合作社、美国的联邦土地银行等；复合结构农地金融机构有分支机构，可以直接从事一部分或全部农地金融业务，如日本的农林渔业金融公库等。

（二）农地金融制度中政府的作用。各国（地区）政府都通过制定农地金融法规，直接或间接地促成农地金融机构的建立，如美国的《联邦农业信贷法》、英国的《农业信用法》、法国的《土地银行法》以及日本的《农林渔业金融公库法》等法律法规都分别促成了联邦土地银行、农业抵押公司、土地银行和农林渔业金融公库等农地金融机构的设立。美国在这方面尤为突出，19世纪20年代美国成立的农业贷款局、联邦土地银行与合资土地银行主要就是向大农场主发放长期低利抵押贷款，用于购买土地、农机设备、肥料及修造建筑物等。美国的农场主家庭管理局、生产信贷协会等也是为农场主服务的金融机构。

各国（地区）政府都对农地贷款实行优惠贷款利息和优惠贷款期限政策，并给予相应的财政补贴。在优惠贷款利息方面，美国政府在19世纪20年代就对农场主购买土地和其他固定生产资料予以低息贷款资助；1960～1962年，法国先后颁布《农业指导法》《农业指导补充法》，规定对购买土地和农业机械的大农户给予无息或低息贷款，以鼓励土地集中，扩大规模经营；德国政府依据农场规模大小，实行有差别的利率政策，即对10公顷以上农场的贷款年利率要小于10公顷以下的小农场贷款年利率；日本政府在上世纪六七十年代曾给购买土地的农户提供优惠贷款，并对大农户的贷款进行鼓励。此外，印度政府也曾给购买土地、农业机械和修建其他基础设施的农户提供低息贷款给。除了对规模经营农户实行利息优惠政策外，不少国家还对规模经营农户实施贷款期限上的优惠政策，即为规模经营农户提供长期贷款，以满足农业固定资产投资的长期性需求，向大农户发放贷款期限长达20年的中长期贷款。在财政贴息方面，美国为政府建立的农业信贷机构进行财政补助和贴息，法国、德国政府对金融机构的农业优惠贷款的利息和市场利息的差额进行财政补贴，日本政府则对农业担保收不回的贷款进行相应的财政补偿。此外，多数国家政府都给予农地金融机构以税收优惠等。

（三）农地金融机构经营的业务。许多国家（地区）的农地金融机构在设立之初只是从事农地贷款业务的专业性金融机构，如德国的土地信用合作社、美国的联邦土地银行等，而结算、债券兑付等银行业务则委托给有广泛分支机构的银行代为办理，如日本的农林渔业金融公库。但在一些国家和地区，农地金融机构从事的业务有多元化趋势，如台湾和菲律宾的土地银行等。

（四）农地金融机构的资金来源。不同国家（地区）、不同时期、不同农地金融机构的资金来源有所差别，但是资金主要来源于发行土地债券、借入政府资金和吸收社员存款。如美国联邦土地银行的创立资本、日本的农林渔业金融公库所需资本金和意大利的不动产信用银行通过购买股份或直接投资解决农地金融机构的资本金；发行土地债券是美国和德国农地金融机构的主要资金来源；日本农地金融机构资金主要来源于政府资金，而台湾农地金融机构则以吸收存款和借入金融市场资金为主。此外，政府还为农地金融机构发行的债权提供担保，如美国、德国、印度等。

三、国外农地金融制度对我国的启示

农业生产具有公共产品生产的特点，许多国家专门制定和实施了一系列有利于农村土地集中的金融支持政策，促进了土地的迅速集中，实现了农业机械化，最终促进了传统农业向现代化农业的发展。

（一）农地金融制度是世界各国普遍推行的制度，对农业农村的发展具有重要影响。纵观当前世界，多数发达国家和地区都建立了较为完善的农地金融制度。从经济角度看，土地具有位置固定、不能移动和永久性特点，通过对土地的经营可以不断获得收入。更重要的是，土地是稀缺的和不可再生的，社会经济越发达，其价值越高，土地的特点决定了农地金融的安全可靠。

（二）农地金融需要明确的法律保障。政府首先要修改相关的法律制度，使农房抵押走向合法化、公开化和市场化。开办农地、农房抵押贷款，既可以促进集体建设用地的流转，又可以释放农房资产的效用，同时，可以为县域金融提供广阔的房产抵押贷款市场，为促进和繁荣我国广大的农村经济建设做出积极的贡献。

（三）农地金融需要特殊的制度安排。农民贷款的主要用途虽然多种多样，但根本目的是为了摆脱贫困，增加收入。因此，需要进行特殊的制度安排。如，允许农房贷款抵押，既能较好地实现农户融资的愿望，同时，也可以增加农户的危机感，增强农户的信用意识，创造良好的农村信用环境。对于确实无法归还贷款的农户，政府可以规定县域金融机构给予1～2次的再贷款机会，使得农民重新获得资金，实现二次生产或创业，获得利润后归还所欠的贷款本息，收回自己的房产。

农地金融需要多种融资方式，既可以是农地抵押贷款方式，也可以是农地信托方式。以土地使用权为抵押来融通资金，有助于促进金融机构加大对农业长期信贷的投入，缓解农业资金的供求矛盾。土地资本化后可将土地财产变为可分割和可流动的财物，扩大流通范围，广泛吸收社会资金。