我国公共体育设施规划问题分析

郝海亭

（福建体育职业技术学院，福州 350003）

进入21世纪，我国公共体育设施建设明显加速，成绩显著，但与体育事业的快速发展和人民群众的需求相比仍显滞后，尤其是在基层城市社区、小城镇和农村以及西部偏远地区。我国多个体育政策文件和领导讲话中都显示：当前，公共体育设施在空间上呈现分布不均衡的特点，我国公共体育设施作为公共服务产品反映出社会贫富差距仍在加大的社会现实。类型上，大型体育场馆比重高，社区体育设施不足，群众健身的场地少；分布上，其数量和质量都是东部地区优于中部、西部［1］，公共体育设施的设计理念、选址等也存在诸多问题，这些问题的出现归根结底是因为缺乏专门性、操作性和指导性都很强的公共体育设施规划，地方在公共体育设施建设上得不到中央的有力指导，在公共体育设施建设中存在认识误区［1］。制定科学的公共体育设施规划是解决上述问题和矛盾的重要途径。本文正是对公共体育设施规划在制定和实施过程中存在的问题进行简要汇总和分析，以期对今后的相关工作提供参考和借鉴。

1 起草问题

公共体育设施规划起草多数省市或地方都是以体育局为牵头单位，委托邀请体育设施领域的专家教授作为主要拟定方，体育局提供相应的支撑材料，并利用行政手段开展调研工作，规划草稿完成后，请发改委、财政、国土资源等相关政府部门对起草的规划提出修改意见，最后由体育局定稿，提交本级政府审批通过。这种规划拟定程序相对比较封闭，甚至有些地方体育局“闭门造车”，安排体育局部门工作人员参考其他同级行政区的规划做些修改，应付上级，完成工作任务。

规划程序上的不规范，往往导致不同行政级别的规划出现矛盾和冲突，公共体育设施规划与整个城市发展总体规划不匹配，部门协调仍不够顺畅，出现地方政府和地方体育部门争项目的“地区之争”现象，即使表面上多部门协作制定规划，其运行机制也缺乏实效，出现诸如体育部门希望多规划项目、多拿地，而国土、建设等部门则会根据已有规划或相关政策等拿掉部分公共体育设施项目，削减公共体育设施规划用地等“部门相争”现象；缺少城市发展规划与公共体育设施规划之间的接口和中间体，即组建一个有效的工作团队，它既要准确把握城市性质、城市规模、用地布局、城市发展方向等，又要很好地切合文化、教育、旅游、市政园林等领域的技术要求［2］。

2 指导思想和理念问题

2.1 指导思想以“政绩观”为主导

在全国各地竞相申办各种运动赛会的背景下，国内城市公共体育设施建设的积极性不断高涨，其规划多以服务大型赛会为主导，缺乏体育事业全面可持续发展的通盘考虑［3］。规划中“重大项目，轻小项目”，大型体育场馆项目被越来越多的行政领导作为标志性的政绩工程而加以推动，项目决策则往往由主观肇始，建设初始缺乏科学论证，建筑标准定位不当，导致建设主体内容不准确，规模确定较随意，项目策划不科学，重复建设，恶性竞争严重；“重下达项目、轻实需项目”，地方体育部门在规划内容上主要针对中央或上级体育部门对公共体育设施的政策性支持项目，较少地真正从使用者的角度考虑对公共体育设施进行细节优化设计、安置，对基层和弱势群体亟须的公共体育设施关注度不够，难出“基层实用型精品工程”。另外，规划多以国家政策为依据，较多地关注领导意识，而忽略民众参与度及公共宣传。

2.2 规划设计理念滞后，缺乏前瞻性和发展性

由于规划起草团队构成和学科结构的单一性等因素，公共体育设施规划在设计理念上，较多地参考国外通用做法和国内发达城市的经验，缺少独立和创新理念；很多城市都采用同一化设计，未能根据城市自身历史文化环境进行专项规划设计，从现有众多公共体育设施中无法找到与城市人文环境相融合的元素。通用化的建筑造型，使体育环境设施缺乏“归属感”；在形态设计上难以充分利用自然环境，达到“天人合一”的功效，很多地方“为了开地而挖山”，为了追求效果而破坏自然环境。

规划布局的设计很难形成规划之间的有效衔接与协调，各地之间以及区域内各类体育场地设施分类分工不明确。公共体育设施与城市开放空间的关联度不高，公共广场、公园、绿地、教育等用地中难与公共体育设施建设规划相结合。规划目标的设计，往往不够翔实或目标过高，一方面，片面追求设施建设的数量和规模，拟定的设施配置标准过高，超出发展实际，实际操作执行难实现，另一方面，相关规划之间缺乏衔接；同时，规划制定往往滞后于现实，很多地方公共体育设施规划出台时，规划的时间范围已过半［4］。

3 方法问题

3.1 规划以目标为导向

公共体育设施规划编制以规划目标为主要导向，追求公共体育设施数量与人口之间的均等比例。按城市总体规划预测规划人口的规模，在此基础上，按照一定的标准（通常是地方标准或规范）计算规划公共体育设施的数量，最后，根据规划设施的数量和服务半径确定设施的选址。这种选址方法符合自上而下的规划通式，主要依靠规划实施的条件与过程来实现规划预期。其优点是可以保障规划预期规模内的配套要求，规划结果与城市总体规划能达到高度切合；缺点是很难与现有的公共体育设施配套紧密结合，从而不能满足城市不同地域人群特征的要求，容易与原有的规划产生矛盾和冲突，对实施条件要求较高。即这种规划模式计划性过强，但是缺乏灵活性、实用性、科学性和人文性，规划的实施结果往往不够理想［5］。

3.2 规划多采用“拿来主义”

许多省市的公共体育设施规划都是在本省市原有规划基础上，参考或借鉴其他省市规划而制定的，而原有的规划多是以国家体育总局制定的全国公共体育设施规划为蓝本，规划的方法、目标、理念、措施等很多方面都会主动去迎合行政领导的观点，明显地带有较大的随意性，带有较强的政绩观念，而容易忽视科学的规划方法。

3.3 规划方法缺失

当前，公共体育设施规划基本采用文献资料法、实地调研法、专家访谈法、问卷调查法等社会学常规研究方法，而量化分析方法相对欠缺，掌握体育场地设施基础数据不够翔实，甚至连基本的体育基础设施统计资料都难以收集到，规划缺乏科学依据。

另一方面，公共体育设施规划往往局限于传统意义上的定量式指标，过于注重量的不足却忽视了质的差异，并且“重目标，轻问题、重结果，轻过程”，以场馆设施的等级而不是以居民实际需求为依据，忽略设施的服务范围以及服务容量的考量。由于缺乏对自然环境、市民需求的深度了解，最终导致公共体育设施重复建设、设施使用率低、资源浪费等问题。

4 法规政策问题

4.1 现有政策的相关规定不明确

首先，城市公共体育设施规划属于城市总体规划层面的专项规划，是城市详细规划的上一层次，是城市分区规划的编制依据。一直以来，公共体育设施分区规划在规划编制体系中的法律地位模糊，该规划一般由市级人民政府审批，属于市级行政区域的地方行业规章制度，这降低了其法律效力。分区规划过于注重以规划建设用地为主的物质规划，但针对多元利益主体诉求时缺乏规划管理的诸多空间的管控和引导，而公共体育设施的控制性详细规划则更为少见。分区规划的法律地位和对详细规划的缺失等问题使得公共体育建设用地得不到有效落实。

其次，我国已有的法律或政策文件中已提出城市居住区级公共体育设施的概念，但在《城市公共体育设施用地指标暂行规定》和《城市居住区规划设计规范》等相关操作层面的法规中，并没有对其基本范畴做出清晰的规定，这导致地方政府在具体规划编制和审批过程中容易把社区体育设施与居住区级体育设施混为一谈［6］。同时，由于公共体育设施的层级不明确，省级行政区域以下层级的公共体育设施空间关系缺乏统筹协调与管理。从时间的延续性上看，由于缺乏城市化背景下与城市规模变化相应的阶段性规划指导，公共体育设施规划无法适应动态的城市变化。

再次，在政策与保障机制方面，公共体育设施的公共产品属性决定了政府包揽其供给的规划决策、建设和运营管理等所有工作。由于其规划和实施规划管理的链条拉得过长，资金投入与运营管理很难贯彻到底，导致基础层级（街道级、居住小区级等）的公共体育设施建设困难，规划方案很难贯彻执行。

表1 文化体育用地面积与建筑面积千人指标对比

《城市居住区规划设计规范》中文化体育用地合并在一起，指标分类不清晰、没有量化。《规范》中也没有明确控制性指标和指导性指标的分类，降低了其可操作性。同时，现有的公共设施配套和建设标准很多，存在行业间的重叠交叉和相互矛盾的情况［5］。

4.2 配套政策缺失，没有形成完整的政策体系

《体育法》《全民健身条例》等法律法规虽然规定了公共体育设施的“纳入”工作，但这些条文、政策性的表述由于配套的政策制度不完善，规划实施往往缺乏可操作性；行政部门在审批城市规划时，对居住区的容积率、建筑密度、绿地率和停车位、消防通道等指标都作了硬性规定，但对公共体育设施用地却未做强制性规定，居住区中公共体育配套设施往往是按照“谁开发、谁配套”的原则进行，由于无法有效分解城市公共体育设施发展目标，当遇到不同的开发用地规模、建设时间、投资主体时，公共体育设施规划的建设常出现不同投资主体之间互相推诿，导致公共体育设施的相应指标被忽略或人为放弃（随意修改、被挪用、侵占），或规划预留的公共体育设施配套用地由于投资主体的难以落实而迟迟不能建设［6］。与公共体育设施规划相关的制定程序、执行配套政策、规划效果评价等政策法规仍然空白，亟须完善并形成一套科学完整的规划政策体系。

5 规划实施问题

5.1 规划用地难落实

公共体育设施配建体系级别越来越细化，许多城市分为市级、区县级、居住区级、社区级、镇级，居住区级很难界定，公共体育设施的建设方和管理方难以明确，用地难以落实，尤其新建、改建、扩建的城市居民住宅区规划建设公共体育设施时，体育行政部门仅停留在定规划、喊口号的阶段，仍没有实质性的参与；各区行政区划大小不一，规划中不同行政级别的规划往往出现矛盾和冲突，新区与老区用地很难统一标准［7］。因此，国家级、省市级、地市级及以下行政区域的公共体育设施规划应协调一致。

5.2 公共体育设施开放效果不佳

虽然相关政策文件规定和要求各级政府要积极推动学校公共体育设施的开放，但由于教学秩序、经费保障、部门协调等多方面原因一直得不到彻底解决。其他部门和单位所属的体育设施也都视学校体育设施而动，等待中央和上级的指示与可操作性的方案出台。

5.3 规划项目执行偏离初衷

全民健身路径、农民健身工程、雪炭工程、阳光工程等国家下达的规划项目，部分地区在执行过程中，出现“有器材无土地、有土地无器材”的现象，即想要的地区拿不到，不想要的地区硬摊派［8］。又例如，绝大多数省市都在规划中制定了国民体质监测站点的数量和规模等目标，但是现实中，尤其是区县级及以下的站点，花费成本购置的设备和场地，许多都成为应付检查和评比的“摆设”，基本上没有实质性地运行，没有为周边居民带来应有的效益。

对于加强基层社区和农村公共体育设施的政策虽有规定，但是在法律法规的地位认可、投入经费倾斜的力度、各专项政策优惠支持项目执行和实施效果等与现实之间的差距仍较大，要解决这些问题和矛盾，仍需在意识观念、法规政策、政策执行力度、资金投入、部门协调等方面进一步提升其科学性。

6 结论与建议

6.1 结论

我国公共体育设施规划程序仍不规范；规划指导思想上以“政绩观”为主导，规划设计理念滞后，缺乏前瞻性和发展性；规划方法多以目标为导向，多采用“拿来主义”，规划方法缺失；现有公共体育设施规划的相关政策规定不明确，配套政策缺失，没有形成完整的政策体系；公共体育设施规划在具体执行和实施过程中，规划用地难落实，公共体育设施开放效果不佳，规划项目执行往往偏离初衷。

6.2 建议

规范规划的编制步骤。第一步，同级行政区域的规划设计单位作为整个区域公共体育设施总体规划、分区规划和相关用地的控制性详细规划的主要编制单位，收集整理相关城市发展规划资料，根据城市定位、规模等发展需求，初步拟订公共体育设施规划的总体工作大纲以及初步技术要求；第二步，经过与对应行政区级体育局研究后定稿，并确定规划编制单位后，即委托相关单位编制规划。受委托的单位在规划设计单位提出的总体大纲和技术要求基础上，制定专业、具体的编制大纲，并经过体育局认可，公共体育设施规划应与城市规划同步开展编制工作；第三步，与统计、建设、规划等相关部门沟通协调组建团队，收集基础数据整理、调研、访谈基层和群众，开展规划起草工作；第四步，初稿应邀请国土、建设、规划、发改委等相关政府部门，多次对规划协商审核，努力实现公共体育设施规划与城市规划间的动态平衡和协调，形成与城市发展规划和其他专业规划协调一致的评审稿，然后，再经过各专业主管部门组织评审，该规划将作为该区域公共体育设施的专业发展规划，规划应分为总体规划、分区规划和控制性详细规划；第五步，形成公共体育设施综合规划的正式文本，通过行政方式提供给开发主体和相关政府管理部门，纳入城市发展规划，作为本地区公共体育设施建设的指导性文件。

规划要以相关的政策、法规和高级别的规划为依据，结合地方实际制定公共体育设施建设标准，并应建立配套完善的标准系统和政策体系。

规划的指导思想应更好地体现科学发展观，以服务公众为指导，真正体现公共体育设施功能多元化，体现城市文化内涵，与自然紧密结合，形成独特的设计理念。

规划方法应体现科学性和多元化，尤其注重量化指标及其可操作性。

制定和完善公共体育设施规划相关配套法规政策，尤其加强制定公共体育设施建设规范、标准和用地定额指标；各级各地积极探索有效的部门合作机制；推动公众参与制定规划的形式和实效；组建专门机构和团队提供技术支撑；完善规划的社会评价体系等问题，调整、制订和完善配套政策。

［1］雷哲，侯斌.我国公共体育健身场地设施规划分析［J］.体育文化导刊，2010（7）：62－65.

［2］郑志明.特大城市公共体育设施布局规划研究——以成都市为例［D］.成都：西南交通大学，2009.

［3］蒋蓉，陈果，杨伦.成都市公共体育设施规划实践及策略研究［J］.规划师，2007（10）：26－28.

［4］余卫平.社会公共体育设施建设实行ABS融资模式的态势分析［J］.河北体育学院学报，2010，24（2）：8－10.

［5］张以红.提高实效性，探索城市公共设施规划方法——以江门市公共设施规划为例［J］.中外建筑，2011（5）：83－84.

［6］钱文军，徐中华.城市居住区公共体育设施规划研究［J］.南阳师范学院学报，2011（12）：105－107.

［7］王智勇，郑志明.大城市公共体育设施规划布局初探［J］.华中建筑，2011（7）：120－123.

［8］刘官元，王进，杨明珍.重庆市城市社区体育现状调查与对策研究［J］.河北体育学院学报，2008，22（1）：15－18.