论任期制与干部制度体系建设*

罗中枢 刘吕红

（四川大学，成都 610064）

任期制是现代文明国家官员管理的一项核心制度，也是我国当代干部人事制度的一项基本制度，它以“任期”为中心，把选人、用人、考核、监督、管理、激励、保障、退出等各个环节贯通一体，真正使公共权力拥有者“上”有规，“考”有“矩”，“管”有章，“下”有法。进一步完善任期制并以此为抓手推进相关干部配套制度建设，对于深化干部人事制度改革、提高组织工作的科学化、规范化和法制化水平，具有十分重要的意义。

一、领导干部职务任期制的意义及现状

任期制是一项综合性的干部制度，它对领导干部的任职时间、连任期限、最高任职年限、任期责任、交流回避、解职程序、去向安置等内容作出明确的规定，不仅刚性要求领导干部任职年限的有限性、任职期限的规定性和担任职务的不重复性，而且刚性要求领导干部按需设岗，以岗择人，规范考核，期满离岗。“任期制对权力的制约主要是通过以下途径实现的，一是界定权力主体的范围，明确权力制约的主体；二是明确权力主体的行权时间，实现权力的时间制约；三是明确选举制的基础地位，实现权力的选举制约；四是明确权力主体的考核目标，实现权力的考核制约；五是明确权力主体的回避交流条件，实现权力的回避交流制约”。①一般而言，任期制与任用方式的联系，以选举制为最紧密，聘任制次之，委任制和考任制再次之。任期制既是相对于终身制而言的，也是相对于随意性而言的，其主要优点在于有利于实现领导干部权力制约的科学化、常态化和法制化。

我国的干部职务任期制肇始于改革开放后对党内领导职务终身制的废除。早在20世纪80年代，邓小平同志就意识到实行任期制的重要意义，他在谈到领导干部选用、考核和管理的基本制度框架时指出：“关键是要健全干部的选举、招考、任免、考核、弹劾、轮换制度，对各级各类领导干部（包括选举产生、委任和聘用的）职务的任期，以及离休、退休，要按照不同情况，做出适当的、明确的规定”②。这里不仅列出了干部选用的主要类型，而且表达了任期制在其中的重要地位及其与干部任免、考核、弹劾、轮换、离退的内在联系。事实上，任期制不是一个单一的、孤立的制度规定，而是一个制度体系,它一方面明确了官员必须定期接受公众的政治选择，另一方面也规定了官员兑现其政治承诺的具体期限；一方面规定了干部在任期内的相对稳定，另一方面又强调了干部在同一职务的最长任职年限、干部最高任职年龄和在同一职级的最长任职年限，并且通过任期目标管理，实现领导干部的调整、更新、激励、监督、导向等功能。“任期制被很多国家推崇为官员管理的核心制度，是因为任期制的刚性管理既严密又严厉,能直接约束、监督官员行为”。③

2006年8月颁布的《党政领导干部职务任期暂行规定》，阐明了我国实施任期制的目的、范围、任期、连任、考核等基本问题，标志着我国领导干部职务任期制的初步形成和全面实施。2007年党的十七大报告强调，在任期制初步建立的情况下，要“健全领导干部职务任职、回避、交流制度”。2009年底，中央将“坚持和完善党政领导干部职务任期制”作为干部制度改革整体推进任务之一，写进了《2010-2020年深化干部人事制度改革规划纲要》。目前，我国党政领导干部职务任期制在理论层面尚未建构起完整的任期流程，在制度层面没有形成完整的配套体系，在实践层面缺乏必要的严密度和严厉度。尽管出台了众多规章制度，但往往又陷入“制度陷阱”，一些根本性问题长期未得到解决，影响了干部人事制度改革的成效。这些现象在很大程度上与任期制的完善和实施直接相关。

据人民网报道，山西省代县六年换了4个县委书记。《半月谈》杂志2009年的一篇报道说，中部某省90多个县(市、区)中，近年来只有一名县委书记在岗位上干满一届。④问卷调查结果显示，近年来县（市、区）大多数党政主要干部多则两三年、少则一年半载就调走了。接受调查的党政主要干部任现职时间平均为3.25年，61.2%的任现职时间在3年及以下，71.8%的任现职时间在4年及以下，任现职5年以上的只有14.5%。受访者前一任在此职位上工作不到1年的占10.8%，工作1.1—2年的占26.3%，工作2.1—4年的占48.7%，没有一位前任任职时间在5年以上。各地在任期制的适用范围、任期年限、任届规定、最高年龄限制以及任期届满后的解职程序与安置方式等问题上，操作差异较大。党政领导干部职务任期制在不少县（市、区）执行中，事实上已流于形式。⑤领导干部频繁调动，影响了基层政府和政权的稳定，助推了急功近利行为，也助长了领导干部的不良心理。“对在任期内干一两年就提拔或调动的干部，大家认为有本事；对干部任期满了才提拔的，大家会说他是轮到了才提拔；对过了任期还没有提拔的，大家又会认为这个干部要么有问题，要么上面没有人。于是乎，老实人吃亏，歪风邪气盛行……”⑥因此，结合领导干部的岗位设置、选拔任用、考核评价、日常管理和能上能下等问题深入研究任期制，构建完整的职务任期流程并对相关配套制度建设提出对策建议，不仅具有重要的理论价值，而且具有紧迫的现实意义。

二、领导干部职务任期的基本流程和主要环节

1.干部选用流程及说明

选用干部是一个系统工程，不同时期、不同级别、不同类型的干部可能有不同的产生方式，其操作流程和具体环节也不完全一样。尤其是选举与选拔的主体、方式、机制都不一样，其流程有很大差别。但是，就普遍意义上说，干部选用过程是有规矩可把握的。即使是选举产生领导干部，也有候选人的产生问题，因而在正式选举之前也有一系列可规范的流程和环节。根据近年来各地积累的“两推一述”、“三票制”、公推公选等成功经验，可将领导干部选用的基本流程归纳如下：

领导干部职务任期与领导干部如何产生直接相关。干部选用的关键环节在提名。在上述流程中有三个环节涉及提名，即“初始提名”、“考察提名”、“拟任提名”或“正式候选人提名”。三种提名的基础、性质、主体、方式是不一样的。初始提名是在个人申报、民主推荐（海推）和资格审查的基础上，研究确定个人述聘的人选，也就是确定哪些人可以进入干部选用范围（即“入围”）。目前在实践中主要采取组织提名、会议提名和个人提名三种方式，对具体职位采用什么提名方式视情况而定。考察提名是在个人述聘和科学测评的基础上，研究确定组织考察的人选，即确定哪些人可以进入组织差额考察的程序。参加述聘会的人员范围、科学测评的方式方法、组织部门长期积累的认识以及不同测评票的权重等，对于正确决定考察人选至关重要。拟任提名或正式候选人提名是在组织差额考察的基础上，通过比较分析、综合判断，去粗取精、去伪存真、由此及彼、由表及里，讨论确定拟任职务人选或正式候选人；如果是选举产生领导干部，“拟任提名”就应为“正式候选人提名”，候选人通过差额选举胜出后，再进行任前公示。

为确保干部提名的客观公正，首先要规范提名主体，解决“谁提名”的问题，改变过去由“一把手”或少数人把持提名权的弊端，处理好规范一把手提名权与扩大提名主体范围的关系。在党内，最基本的权力关系是“党代会-全委会-常委会-书记”，而不是相反。从实践看，述聘人选至少应由“五人小组”（党委书记、副书记、行政主要负责人、纪委书记、组织部长）集体研究确定；考察人选应由常委会讨论决定；拟任人选应由常委会或全委会集体研究决定。其次，要规范提名方式、条件和程序，解决“怎样提名”的问题。比如，第一次提名范围很广，要特别注意非定向预推后备人选，不能让德才兼备的人在第一道关口就被排除在组织的视野之外。又比如，在第二次提名聚焦的过程中，要特别注意发挥集体的智慧，好中选好，优中选优。第三，要规范提名责任，解决“由谁负责”的问题。可采用实名推荐、提名署名、责任倒查等方式，避免目前普遍存在的“程序走完了、任命拍板了，出了问题找不到人打板子”的现象。干部选任的过程既是贯彻民主集中制原则的过程，也是公开公平竞争的过程。择优是干部人事制度改革的目的，差额则是实现择优的重要途径，没有差额就没有竞争。随着民主政治建设的推进，应实行真正的差额推荐、差额提名、差额测评、差额考察、差额选举，并大力推行公开选拔、竞争上岗、公推公选等竞争性选拔方式。

在初始提名之前，与初始提名密切相关的重要环节是调整动议，它是干部选用的“总开关”和“总闸门”，是为选用干部提方案、定调子、出规则的关键环节。各地在这一环节会研究确定干部选拔调整的思路、原则、方案、程序、步骤，包括任职条件、操作方式、启动时间、组织安排、工作要求等。但是，目前调整动议尚无规范要求，各地操作五花八门。在设计干部选用的基本流程时，应高度重视对调整动议加以规范，把规范干部选拔任用提名制度的初始环节从“初始提名”前移到“调整动议”。当前，迫切需要结合实际情况，研究提出动议应遵循的原则，明确动议的主体，设定动议的条件，规范动议的程序，确定动议的要求，对这个为选用干部定规则的环节本身定规则，真正从源头上避免“由少数人选人”、“在少数人中间选人”的做法。比如，一般应在下列五种情况下，方可提出干部调整的动议：即领导干部任期或聘期届满时提出动议；领导班子和领导干部年度考察后根据考察情况提出动议；班子存在突出问题需要及时解决时提出动议；领导职位出现空缺时提出动议；由于换届、机构升格及特殊需要必须调整干部时提出动议。调查问卷结果显示，75.8%的县（市、区）委书记和89.4%的县（市、区）长明确表示，赞同把“干部调整动议”作为干部选用的一个关键环节独立出来加以规范。

干部的选用与组织需要、机构设置、编制设定、职位分类、岗位要求和责权利明晰等都有关系，职位分类和人岗相适是干部人事工作的基础。真正科学的人事工作不是从选人开始，而是从工作需要的分析、职位分析和如何根据需要来设置职位开始的；只有在此基础上，才能通过各种途径有效物色、识别、筛选人才，把最适合的人放到最适合的岗位上。当前，领导干部选用的科学化和精细化迫切需要做好三项基础工作：一是深化干部分类管理改革，进一步明确职务设置与级别设置。二是尽快实行职务与职级并行制。三是普遍建立领导干部《职位说明书》制度及干部履职分析报告制度。问卷调查结果显示，在接受调查的县委书记和县长中，99%的赞成“上岗的干部应知道本岗位的责权边界”，96.6%的赞同“应对关键岗位设定明晰的职位说明书”，95.9%的认为“应向社会公开干部所在岗位的责权范围”。

2.干部考核流程及说明

考核既是选拔任用干部的重要基础，也是监督管理干部的必要手段。党的十六届四中全会决定列出了以“民主测评、民意调查、实绩分析、个别谈话和综合评价”等五个基本环节为主要内容的考评方式。根据近年来各地积累的经验，以任期制为基础，干部考核的基本流程可归纳如下：

履职情况和任期目标是任期制的关键要素，据此可将领导干部的考核大体分为两类——以职位职责为基础的考核和以目标责任为基础的考核。根据“委托-代理”理论，权力受体必须对权力授体负责。因此，选任制干部与委任制干部的考核主体、考核内容、考核方法以及考核的组织实施等是有区别的。无论哪种方式产生的干部，都应该实行谁授权向谁述职并接受其考核的原则。调查问卷结果显示，84.6%的县委书记和县长赞同这一原则。

任期制的涵义，既包括领导干部的任期届期，也包括任期的目标责任。因此，必须建立岗位职责规范，根据岗位的性质、任务和要求，逐步建立健全干部岗位职责规范及其能力素质标准，作为干部考核评价的基础。在此基础上，要对领导干部的履职情况和完成任期目标情况进行考核、评价，并将考核结果作为领导干部使用和奖惩的重要依据。目前，领导干部任期内的职位责任和目标责任十分含糊笼统。考核工作的公开性、透明度不够，加上通常采用一次性集中考核，缺乏平时工作绩效分析，不能根据地区和单位的主要任务、职能以及领导干部的职位职责灵活调整考核方法，因而对干部实绩的综合性评价不够，也很难形成全方位的个性化的考核评价。

问卷调查结果显示，在回答“您认为当前干部考核评价中特别需要注意的是哪些方面”这一问题时，74%的县委书记和县长首选“加强对‘德’的考核，把‘德’的标准具体化”；70.1%的选择“突出科学发展政绩”；50.5%的选择“加强考核结果运用”。有的县委书记和县长还补充了干部考核评价需要注意的其他问题，如重分类，依岗位职责进行考核；重条件，考核干部在什么条件下干成了什么事；重长远，特别关注隐形政绩及考核结果的真实性问题等。在回答“考核评价一个干部应当着重注意哪些方面”这一问题时，82.4%的县委书记和县长认为应注重从“履行岗位职责的情况”对干部进行常态管理，并从“在关键时刻的表现”、“完成急难险重任务的情况”、“工作实绩”和“社会评价”等四个维度加以考察。

在深化干部人事制度改革过程中，迫切需要建立健全分类、科学、常态化的干部考核评价体系和运作机制，积极推进考核评价理念、考核评价主体、考核评价内容、考核评价方法、考核评价技术等方面的创新，把“德才兼备、以德为先”的用人标准具体化为可观测、可操作的具体指标并落实到干部考核的全过程，体现到干部选、用、管、育、退等各个方面。科学的干部考核评价体系应以职位职责为基础，以目标任务为方向，以工作业绩为核心，以社会评价和组织评价相结合为手段，通过试用期考核、年度考核、中期考核、换届考核等环节，对领导干部实施过程监控和管理。要从偏重经济建设考核向注重经济社会全面发展考核转变，从偏重GDP考核向注重以人为本、改善民生考核转变，从偏重单一发展的考核向注重协调发展的考核转变，从偏重短期效应的考核向注重长期效应的考核转变。在操作上，应根据不同区域、不同层次、不同类型领导班子和领导干部的特点，建立健全各有侧重、符合职位特点的考核内容和考核指标体系，把日常考评、立体考评、动态考评结合起来，注意综合运用巡视、审计、统计及部门（行业）专项考评等结果。还应运用社会调查方法、统计分析和现代信息技术对不同干部类型和个体的基本信息进行搜集、整理、分析、研究，建立动态的干部管理信息系统。

3.干部监管环节及说明

规定领导职务的期限比较容易,但要建立健全有效的配套管理制度就十分困难了。在实行任期制的过程中，要特别注意加强对领导干部任期内行为的规范、管理和监督，并根据履行职责和任期目标的考核情况确定干部的升迁去留。根据理论研究和实践总结，可将干部管理监督的主要环节归纳如下：

领导干部的监督管理是全过程的，从选人用人的整个流程，到考察考核的各个环节，再到履行职责的各个方面，都需要监督管理；领导干部的监督管理也是全方位的，2010年中组部同步出台的“四项监督制度”，就将组织监督与社会监督和群众监督有机结合起来，初步构成了事前要报告、事后要评议、离任要检查、违规失责要追究的干部选拔任用工作监督体系，体现出全方位监督的特点；领导干部的监督管理还是有重点的，目前“一把手”的监督管理在操作上成为难题，事实上存在“上级监督较远，同级监督较软，下级监督较难，自我监督较空，纪检监督较晚”的现象。如何进一步明确监督管理的主体、内容和手段，将防范机制、控制机制、激励机制、惩戒机制有机结合起来，综合运用多种方式和手段加强干部的监督管理，并使之规范化和法制化，是当前干部工作面临的一个重大问题。

在领导干部的管理工作中，能上能下、能进能退是一大难题，任期制则是建构干部退出机制的制度选择。一般来说，干部的降职、离岗、调岗、离退休、撤职、罢免、解职、辞退和病故等等，都是属于“下”和“退”。《党政领导干部职务任期暂行规定》明确指出：“党政领导干部在任期内应当保持稳定。除有下列情形之一的，应当任满一个任期。”任期内可进行调整的六种情形是：达到退休年龄的；由于健康原因不能或者不宜继续担任现职务的；不称职需要调整职务的；自愿辞职或者引咎辞职、责令辞职的；因受处分或处罚需要变动职务或者被罢免职务的；因工作特殊需要调整职务的。但是在实际操作上，“下”和“退”的情况不容乐观，究其原因，有观念、制度、机制、文化等多方面的因素，最重要的还是制度和机制问题。基于任期制的职务调整通常有三种方式。一是以履职情况和任期目标的考核为依据，确定干部的升降去留。二是以任职年限为依据，根据任同一职位年限来确定任期。三是以年龄界限为依据，对任某一职务或职级的领导干部规定任职的最高年龄，使一些干部在年龄“关口”前体面地走下领导岗位。可见健全领导干部任期制，有助于从制度和机制方面规范解决领导干部“下”和“退”的问题。再比如，任期制中的职级分离也是一项为任期届满解决出路和退路的可行、有效的办法。实行职级分离，任期届满后不升任、不留任、不转任的干部可以用定“级”的办法，从实职改为虚职，从领导职务改为非领导职务。调查结果表明，86.8%的县委书记和县长认为，“换届选举”是一种良性而有效的干部退出方式。当前，迫切需要在上岗承诺制、职位职责制、任期目标责任制等方面进行大胆探索和实践；迫切需要进一步规范领导干部离职程序，逐步做到调整不适宜担任现职干部工作常态化、制度化；迫切需要完善与领导干部任期制相配套的试用、离任审计、“一推双考”、诫勉谈话等制度；迫切需要对作为选民权利重要组成部分的罢免权及其相关程序和办法加以规范和完善，试行罢免制和弹劾制。

三、以领导干部任期制为核心建构干部制度体系

目前我国干部的选用、考核、管理等尚处于转型阶段，总体上还显得比较粗放。究其深层次原因，主要是在一些基础环节如党政分工、依法行政、简政放权、组织机构设置和职能规范、职位分类和责权利明晰、人才选拔和考核评价的科学化和专业化等方面尚未获得实质性的突破。而这一切，都与任期制的健全直接相关。

从前面关于干部选用流程、考核流程、监管环节看，任期制涉及干部的选拔、任用、考核、交流、转任、培训、激励、保障、退休、辞职和降免职、解职、安置等诸多方面的内容，本身是由很多单项制度组成的。同时，任期制也是我国干部人事制度中的一项基础性制度。围绕任期制，可以贯通各方面相关的制度，以形成有机的制度体系和运行机制，真正发挥干部制度的整体合力和作用。调查结果表明，88.4%的县委书记和县长“赞同”和“十分赞同”“通过任期制把整个干部选拔任用、考核评价、教育培训、监督管理和轮岗退出等各个环节和流程串起来，形成干部人事制度的完备系统”。近年来，我国在推进干部人事制度改革过程中出台了不少干部制度，但相互之间的有机联系不够；颁布了《党政领导干部职务任期暂行规定》，但任期制在实施上仍缺乏系统、全面的制度安排。“目前，关于领导职务任期制的要求一般原则性较强，没有可操作性的实施细则，任期制的有关表述不严肃，‘一般’、‘应当’等模糊性规定多，给制度和法规的贯彻执行留下较大的弹性和漏洞，在贯彻执行中伸缩性较大。如任期制的适用范围缺乏统一、明确的规定，贯彻执行中缺乏依据，选任制干部任期法律、法规都有规定，而委任制干部任期则无明确规定；领导班子成员有任期规定，而内设机构的领导职务则无任期规定。此外，很多有关任期制的政策和规定没有上升到法律、规章的高度，法制化程度不高，约束力不强，难以保证制度和法规的连续性。”⑦

在借鉴国外经验的基础上，结合近年来我国的理论研究和实践探索，我国应尽快提升任期制在干部管理制度体系中的地位，从法律上对任期制作出刚性规定，进一步完善《党政领导干部职务任期暂行规定》，制定更有操作性的领导干部职务任期制实施细则，对任期制实施的范围、不同类型干部的任期、选拔方式、任期目标、考核方式、弹劾罢免等作出明确规定，同时以职务任期届次为基础，在职务任职和职级任期上采取更加科学的政策，规范和改革干部考核、晋升、降级、转任、免职等操作程序，确保干部职务任期制的有效实行。近年来我国的干部人事制度改革取得了很大的成就，但不能不承认，我们的改革一方面缺乏较深入的理论探索，另一方面也缺乏足够的立法支撑。今后，需要充分运用和推广一些地方干部人事制度改革的成功经验,并从理论、制度、机制等方面加以提升,以法律、条例、规章的形式将这些经验固定下来。比如，在进一步修订和完善《公务员法》的基础上，研究制定关于领导干部的“ 组织法”、“ 职位分类法”、“ 选举法”、“ 任用法”、“ 职务任期法”、“ 考核法”、“培训法”、“升迁法”、“监督法”、“保障法”、“退休法”等法规及其实施细则，努力提高干部工作的科学化、法制化水平，以制度建设来巩固干部人事制度改革的成果。

注释：

①韩强：《领导干部权力制约的任期制思考》，《理论学刊》2011年第1期，第74-78页。

②邓小平：《邓小平文选》第2卷，人民出版社，1983年，第331页。

③高国舫：《党政领导职务任期制及其制度设计探析》，《长白学刊》2006年第5期，第7-11页。

④许圣道、许圣义、许昌浩：《透视县委书记的“三年之痒”》，《中国乡村发现》2012第1期，第57-59页。

⑤2010年夏秋两季，“深化干部人事制度改革研究”课题组在川、黔、桂、渝、沪等省（市）开了23次座谈会，深度访谈了70多位县委书记、县长和省、市、县委组织部长，2011年年初又向全国县委书记和县长发放并回收调查问卷446份，其中县委书记235人，占比52.7%；县长211人，占比47.3%。

⑥转引自马昌博：《党政干部管理愈趋严格 领导10年必须“动位子”》，《南方周末》2006年8月10日。

⑦吴双：《从任期制角度规范短期行为》，《党政干部学刊》2009年第7期，第54-57页。