充分发挥党代表作用的制度设计

张祥庭

摘 要：长期以来，党代表在党代会召开期间基本上能够履行表决、选举、审查报告等基本职责，但是在党代会闭会期间，由于缺乏制度支撑、人员构成不合理、素质能力不强等因素，党代表不能发挥应有的作用。应该通过明确职责定位、落实组织保障、健全工作制度和完善考核机制等措施，充分党代表的作用，进一步提升党员队伍的战斗力。

关键词：党代表 党员代表大会 任期制

中图分类号：D26 文献标识码：A 文章编号：1003-9082（2018）07-0-01

充分发挥党代表在党员代表大会闭会期间的作用，对于进一步发挥基层党组织的作用，加强党组织的凝聚力战斗力影响力，提升党的执政能力，巩固党的执政地位具有重要意义。

一、党代表的权利与职责

1.党代表任期制的形成

从中共的一大至六大，中国共产党党员代表大会每年召开一次。因此，党代表身份是每年换届一次。1945年，中共第七届全国代表大会开始实行地区、系统代表团制度，中央委员会与地方党委实行任期制。中共八次全国大修订的《党章》规定：党的全国代表大会（代表）每届任期五年，全国代表大会会议由中央委员会每年召开一次。但是因为种种原因，从中共八大开始的代表常任制在八大二次会议之后取消了。从十三大起，党代表常任制再度被重视起来，并在1988年开始在全国选择了12个地区作为代表常任制试点。一直到十七大确认实行党代表任期制，并于2008年出台了《中国共产党全国代表大会和地方各级代表大会代表任期制暂行条例》（以下简称《条例》），规定：“实行党代表大会代表任期制。党代表大会代表每届任期与同级党代表大会当届届期相同。”

2.关于党代表权利与职责的规定

在实行党代表任期制后，党代表担负了更多的责任与义务。对于党代表应该发挥的作用，《条例》规定：“代表在党代表大会召开和闭会期间，享有代表资格，行使代表权利，履行代表职责，发挥代表作用。”党代表要认真学习宣传贯彻党的理论和路线方针政策，认真学习宣传贯彻党代表大会精神，模范遵守党的章程、党内各项规定和国家法律法规，维护党的团结和统一，密切联系党员和群众，在生产、工作、学习和社会生活中发挥表率作用，认真行使职权，自觉接受党员和群众的监督，不得利用代表身份谋求任何私利和特权。《条例》第十三条规定：党代表大会代表应当采取适当方式，与基层党员和群众加强联系，了解党的决议、决定在执行过程中遇到的問题，反映基层单位党员和群众的意见和建议。

3.党代表应该担负的职责

在《条例》出台之后，各地相继制定了关于发挥党代表作用的规章制度，尤其是对闭会期间党代表应该发挥的作用作出了更多的规定。大体概括如下：

3.1发挥建言献策作用。党代表是基层党员的代言人，最了解基层党建和经济社会发展中出现的各种问题，对社会热点保持足够的敏感性，他们应该承担起为党委政府工作建言献策，促进党委政府工作科学化合理化的重任。

3.2发挥桥梁纽带作用。党代表的服务对象是基层党员和群众，维护群众的利益是党代表工作的出发点。将党的各项方针政策传达到群众中去，把基层社会动态和群众所思所想反映上来，这是党代表的基本职责[1]。

3.3发挥民主监督作用。党代表应该把对其他党员的监督当作组织赋予自己的神圣使命。坚持组织原则，把发现的问题及时反映给上级党组织，让党组织和党员干部及时纠正错误，才能使党组织保持纪律严明，永葆纯洁。

3.4发挥模范带头作用。党代表往往能够得到绝大多数党员的认可，具有很强的感染力和号召力，能够在党的建设和经济社会建设等各个领域发挥模范带头和示范带动作用。

二、党代表发挥作用的制约因素

1.基层党代表队伍的人员构成不够合理

性别结构、身份结构和民族结构都不尽合理是基层党代表中普遍存在的问题。从男女比例上看，女性所占比例偏低；从人员构成来看，领导干部所占比例偏高，使“党员代表大会”成为“党员领导干部代表大会”；从民族结构来看，少数民族党代表所占比例偏低。党代表的构成不合理，容易使“党员代表大会”变成某一特定人群的“代表大会”，有违“党员代表大会”的本义。

2.闭会期间党代表发挥作用缺乏制度支撑

对于闭会期间党代表如何发挥作用，包括服务对象、服务方式、服务程度和服务频率等细节方面等没有统一而详尽的规章制度要求。《条例》对党代表闭会期间的职责有所规定，但是并不具体，过于笼统。各地出台的相关制度，都不具备足够的法律约束性和权威性，仅仅是提出了党代表发挥作用的大体框架，还没有形成有机的制度合力。

3.党代表的桥梁纽带作用没有得到充分重视

群众和党员对于党代表在党员代表大会闭会期间应该起到的作用并不了解，甚至某些党代表本人对自己应该承担的责任也知之甚少，党代表发挥作用的活动面临着社会认知的“门槛”。在实践中，党代表和基层党员及群众缺乏沟通交流的平台和氛围，党员和群众“遇事想不起来党代表”[2]。有的地方党委对党代表的作用没有充分重视，对党代表的意见和建议不认真落实解决，使党代表失去了党员群众信任和拥护的基础。

4.部分党代表能力和素质不能满足要求

实行党代表任期制，在一定程度上调动了党代表的积极性，增强了党代表的责任感和荣誉感[3]。但是，部分基层党代表把这当成了一份荣誉，却没有认识到党代表应该发挥的作用和肩上应该担负的责任；有的党代表只为自己的利益代言，只反映自己关心的事情，只向上级表达自己的诉求，根本不把选民的利益放在首位；有的党代表能力不足，不会用提案、报告等形式把选民所盼所想表达出来，思维混乱，表达不清，不能很好地为基层党员和百姓请愿；有的党代表受自身素质的影响，看问题片面偏颇，遇事容易偏激极端，缺乏大局观，很难把上级的工作意图和政策精神正确地传达给群众和基层党员，引起误解；有的党代表对自己的身份没有任何认同感，存在敷衍塞责思维，遇到考核时就到群众中走一趟，留下几张照片应付考核，有的代表单纯地给帮扶对象留下一些现金，没有耐心听群众倾诉心中想法，不能为群众提出好的建议和思路。这些，都直接影响着党代表桥梁纽带作用的发挥。

5.缺乏有效的监督考核机制

在党代会上，党代表是否认真地听取和审查了党的委员会、纪律检查委员会的报告，是否表达了基层党员的诉求和意愿，在闭会期间是否经常跟基层党员和群众保持联系，是否真正地听取了基层党员和群众的意见和建议，是否真正地对其他党员进行监督，是否树立了先进模范作用，都没有具体量化标准，更没有建立相应的激励约束机制。这样，党代表既可以不向选举他的党员负责，又可以不向党委负责，发挥不发挥作用一个样，做多做少一个样，直接导致了党代表责任意识的欠缺[4]。

三、推进党代表发挥作用的建议

1.明确职责定位

1.1完善法律法规，为党代表发挥作用提供法律保障。要对党代表的权利和职责作更多的说明，让党代表拥有的权利得到法律保障，让党代表应该担负的职责受到法律约束，让地方党委对党代表发挥作用进行奖惩或者考核评价时，有更坚定的制度依赖。

1.2出台地方规章，构建完整的党代表工作制度体系。在地方层面，要根据本地实际，在促进党代表发挥作用方面出台具体的规章制度，形成一套包括报告审议制、质询制、表决制、提案制、基层调研制、联系群众制、监督举报机制等完整的制度体系。

1.3加强宣传引导，为代表开展活动提供良好的环境。必须把握好舆论导向，广泛宣传党代表发挥作用的典型事例，积极引导党组织和党员群众真正理解、支持党代表工作，为党代表发挥作用打好群众基础[5]。一是要在群众和基层党员层面加强宣传，让他们认识到，党代表是加强基层党组织建设的强大力量，是联系党组织和群众的桥梁纽带；二是要让党代表本人对自己的代表身份产生充分的认同感，明白自己肩上所担负的责任有多么重大，认识到自己所从事的是一份伟大的事业；三是要让地方党委认识到，基层党代表最能够正确反映基层党建存在的问题，党代表所提的建议往往是最切合实际，最符合群众切身利益的。

2.落实组织保障

2.1健全组织机构。建立党代表联络工作常设机构，乡镇或者较大的村设立党代表联络工作站，安排固定的党代表进驻联络站，为党代表发挥桥梁作用提供场所。

2.2完善活动形式。把基层党代表按照地域、职能或者部门分成若干小组，每个小组承担不同的工作任务和职能，或者各自有不同的侧重点；每年召开一次党代表年度大会，听取和审查党委、纪委工作报告，审议和决定党委的中长期发展规划、指导方针和基本目标；建立接待日制度，明确党代表接待时间、接待地点、接待安排和接待要求，将党代表接待活动常态化。

2.3提供工作保障。要切实落实和不断完善各項保障制度，保证党代表各项活动的顺利开展。党代表参加有组织的活动，必须给予时间保证。任何单位和个人无权剥夺或非法干涉党代表开展职责范围内的各项视察、调研活动，各级党组织必须为党代表履职提供条件，保障代表履职时间和经费。

2.4加强培训学习。一是要开展理论素质培训。系统地学习党的理论，在思想上完成对党代表的武装；二是要开展各级党委的政策文件精神培训，使党代表能够正确地向群众和基层党员宣传政策精神；三是要加强党代表文化素质培训。夯实党代表建言献策、参与决策监督的理论基础，提升帮助困难群众解决具体问题的能力，进一步提高履职行权水平。

2.5优化队伍结构。要正确处理代表结构与代表素质间的关系，找准代表构成与代表作用发挥间的结合点。优化队伍结构，必须在不降低代表能力和标准的情况下，推进职业结构普遍化、知识结构提升化、民族结构多元化、年龄结构阶梯化。应该从制度上作出规定，确保普通党员、女性党员和少数民族党员的比例。

3.健全工作制度

3.1建立决策参与制度。党委和政府在决策重大问题时，邀请部分党代表参与讨论，让更多的党代表参与到政策的制定中来。

3.2建立议案办理制度。一是建立议案提报制度。要求每个党代表小组在充分调查研究的基础上，每年至少提报二到三个议案；二是狠抓议案的落实。对议案的办理时限、责任部门、目标任务等作出明确规定，确保党代表提出的议案切实得到贯彻落实；三是实行议案办理公示制度。对党代表提报的建议、议案，要定期公示办理进度。

3.3建立联系走访制度。建立三级联系网络，开展联系走访活动，形成党委委员联系党代表，党代表联系党员、群众，党代表小组联系基层党组织的工作机制，切实发挥党代表上下沟通的桥梁纽带作用[6]。要求每个党代表下基层走访每年不少于一定的次数，做好谈话记录，并且每年反馈1—2条书面意见。

3.4建立党内监督制度。拓宽党代表监督党员的渠道，健全党内约束机制，充分发挥党代表的监督作用。要通过党代表参与重要会议等形式，确立党代表在党内监督中的重要地位，不断拓展和丰富党代表参与党内监督的途径和方式。

4.完善考核机制

4.1制定考核指标体系。对党代表在党代会召开和闭会期间的职责进行分类细化，形成科学的指标评价体系。指标体系要包含审议报告的认真程度、到基层调研次数、上交的调研报告、反映群众诉求的次数、向群众宣传讲解政策、举报其他党员违规等事项。

4.2开展群众满意度调查。通过问卷、电话、网络等形式，让群众对党代表进行打分，把基层党员和群众的满意度作为党代表考核指标体系中最重要的参考指标。

4.3建立奖惩激励约束机制。依据《考核制度》和群众满意度评价，对党代表所发挥的作用进行排名，把排名结果与个人年度工作考核结合起来，提升党代表履职的积极性和主动性。

参考文献

[1]徐雪英.构建党代表联系群众机制践行党的群众路线[J].赤子.2013

[2]发挥党代表桥梁纽带作用的调研与思考.肃州党建[J/OL].2009http：//www.szdj.gov.cn/Item/Show.asp？m=1&d;=8608

[3]余晓娜.乡镇党代会常任制运行机制研究[D].武汉：武汉理工大学.2009

[4]发挥党代表桥梁纽带作用的调研与思考.肃州党建[J/OL].2009http：//www.szdj.gov.cn/Item/Show.asp？m=1&d;=8608

[5]关于党代会闭会期间发挥党代表作用的实践与思考.中华先锋网[J/OL].2017http：//www.zhxf.cn/info/1145/327400.htm

[6]乡镇如何发挥基层党代表作用调研报告.豆丁网[J/OL]http：//www.docin.com/p-1439048592.html