广佛肇一体化进程中的企业社会责任建设

□王 静 何伟强（中共佛山市委党校，广东 佛山 528300）

区域一体化发展，其过程必然伴随着资源、利益的重组与分配。企业作为承载资源转换的经济实体，在这一过程中作用明显。优质企业能否持续成长也是衡量区域一体化发展成功与否的关键指标。从外部看，广佛肇身处改革开放前沿，外向型经济在经济总量中占重要比重，企业发展越来越多地受制于全球性贸易规则，其中企业社会责任要求已成为必须面对的出口标准，碳交易体系的形成也意味着企业必须意识到责任已经等同于资本这一现实。从内部看，三地民众生存环境和生存质量问题也给企业发展提出了必需的责任要求。从区域之间的关系来看，一体化进程中涉及到大量的产业联动、产业转移等相关经济活动，也要求企业社会责任观念渗透其中，以防因失责造成的损害伴随企业的流动转移扩散。在决定企业社会责任状态高低的各种因素中，代表全民公权的政府责任是否履行到位至关重要。在广佛肇一体化发展进程中，三地政府如何在平衡利益的过程中更加有效地担负起各方责任，以推动企业社会责任履行、推动产业升级、推动经济社会持续健康发展，考量着三地政府的智慧与气量。

一、政府管理视野下企业社会责任缺失的现实根源

社会责任原本具有深刻的公益性内涵。然而，在现实社会中，社会责任标准或表现形式，常因权利博弈及利益争夺而充满变化和倾向性，具有明显的工具性内涵。通过推卸责任来降低成本，通过责任要求来设置贸易壁垒等借履责之名行卸责之实的现象大量存在。在开放的社会环境下，各种力量相互联合或博弈形成一个复杂的企业生态网，掌控公共资源的政府是其中的强势力量，企业能否获益，取决于其能否根据这一环境做出适宜的综合反应。从前期的发展现实看，掌控奖惩权柄的政府其导引功能异化成为企业失责主要的现实根源。

（一）行政分割，使企业履责缺乏战略指引、公共服务和行业力量支撑

回顾珠三角制造业发展历程，政府作用发挥一直是以行政区划为单位、以GDP 竞赛为基础的竞争式分割形式存在。缺少基于全局发展性判断的战略引领和规划，在急功近利思维引导下的招商引资行为，使多而不专、全而不精的现象普遍存在。因低层次重复导致产能过剩形成恶性竞争，因缺乏核心竞争力导致低利润空间、因缺乏系统科学的生产管理导致批量工艺落后，因缺乏合作导致信息滞后；仅按行政区划利益格局进行的工业发展建设，使园区布局分散错落、功能不清，以致工业废污统一处理等基础设施难以修建、工业区员工公共配套服务难以有效供给；行政区域分割型行业协会，难以形成行业国际影响力和行业标准，难以通过行规和入行权控制企业的责任行为，难以对本土企业在面对不公平的贸易壁垒时给予足够的指导和支持。所有这些都影响企业社会责任履行的基础环境。

（二）中层政府政策指引脱离现实，基层政府政策落实低效，企业履责政策促进机制不良

从一个市的现实情况看，市区两级政府尤其是职能部门在制定政策时存在一个特点：重外部现成经验，轻本地深入调研。照搬照套、脱离本地复杂现实的政策方案使基层政府在执行过程中怨声载道、执行动力不足。这导致市场进入、竞争和市场交易秩序等难以有效规范，对创新优质企业有关劳动安全、环境污染、消费者保护、税收倾斜等促进乏力，对外资严重避税和商业欺诈行为等约束乏力，以致企业的不良表现并不直接影响其运营绩效，引发不负责企业的机会主义行为，使履责企业因竞争环境不公而处境尴尬。

从落实上级产业引导政策上看，国家及省级政府制订的一系列产业引导政策初衷很好，但因缺少有效促进中基层政府执行的配套考核和检查监督机制，以致其缺少有效落实方式的研究动力而使之失效。政企信息沟通不畅导致产业引导政策能让企业清楚理解、积极利用的并不多，知情度、理解度低，谈不上如何使用政策谋发展。这种政策引导者与被引导者之间的信息断裂，导致产业政策的客观调节作用难以有效实现，最终导致“政策很好，效果不佳”的结果。优质企业缺少成长助力，无核心竞争的苦力型企业在国际产业链条中处于被压榨地位成为必然。

（三）执法者违法、行政惰性，给失责企业提供了生存土壤

商业价值观的发展变化，很大程度上决定于政府的价值导向。同样，商人的社会责任意识与政府所倡导的精神、商人的社会责任行为与政策利益导向，也一直保持着高度相关性。行贿给企业带来的效益往往超过企业履责带来的好处，在利益导向下，企业当然更倾向于投入更有效率的商业贿赂而不愿去投入企业社会责任活动。公共权力异化、政策执行走样、行政效率低下、专业水准降低、公众信心丧失，催生了不负责任、不讲诚信的企业行为。笔者在企业调研过程中发现，中、基层公务人员依然存在的寻租行为、执法者公然违法的特权行为使制度与法律在群众心目中失去了尊严与威慑力。

二、“三位一体+信息汇集”推动跨区域企业社会责任建设案例

笔者于2012年在佛山市禅城区张槎街道挂职，并作为主导之一参与推动街道的垃圾分类管理体系建设工作。张槎街道在推动这一工作进程中，很好体现了责任政府的职能。该街道通过总结学习各地经验，结合本地实践，提出对待垃圾问题的思路应从后端的垃圾被动处理走向前端的垃圾主动管理。这一思路涉及产业链长、企业多；涉及社会管理范围大、政府职能部门多；涉及的全民参与范围大、人数多。基于这一思路，通过近一年的积极探索，该街道初步确定了“政府主导、企业运作、NGO 助推—三位一体+信息汇集”的系统管理方法，从前端入手解决垃圾管理，需要行政机制、经济机制、宣传机制三管齐下，而这三个机制的有效运行需要先进的信息技术做支撑。这一现实经验对于探索责任政府如何作为才能推动企业社会责任建设具有现实参考意义。

（一）政府主导形成跨区域上下游责任企业对接促进责任企业群成长

垃圾管理从前端分类到后端资源化后重新进入商品化市场，是一个全循环产业链条。由于当前政府管理职能分割，使这一链条的顺畅运行变得相当复杂。其过程涉及市容环境卫生主管、市场安监、教育、税务、发改、科技、经济促进、食品药品监管、质量监督、农业、水务、交通、公安、环保、国土规划、财政等多个部门，涉及到民间环保组织、餐饮企业、垃圾处理企业、生态农业企业、食品化工企业、中医药行业、村居民、物业管理等各行各业，单靠任何一个民间组织或社会团体都难以统筹这一复杂链条。

前期大部制建设的基础，再加上街道一个党委委员统筹多个部门，使街道内部实现高效跨部门统筹成为可能。由负责城市管理的委员主导，街道书记亲自协调，政府行政职能部门间形成一股合力。同时，借助政府掌控的信息资源帮助垃圾收集分类企业与各类垃圾处理企业、有机生态农业和生物化工企业实现对接，再通过物业管理等渠道使垃圾资源化后的生态农产品直接进入村居民和餐饮业消费渠道，使垃圾通过产业循环实现减量化消减、资源化再生、无害化处理；借助政府公信力的投入，参与垃圾分类的餐饮企业因获得低成本生态绿色安全食品而获利、产业链条中的优质环保责任企业群也因此降低了运营成本，获取了市场竞争优势。

（二）政府孵化NGO，跨区域汇集信息助推企业责任自律与他律机制形成

张槎街道在推动垃圾分类管理过程中，积极协调孵化，使佛山市禅城区第一家低碳环保NGO 落户区内，在促进企业社会责任自律与他律机制形成过程中发挥了重要作用。

1、以环保NGO 的宣传提升企业美誉度，强化企业责任行为的价值关联。低碳环保NGO 组织的联系是世界性的。他们通过微博，可迅速用质疑声将一个失责企业推到舆论中心，减少政府监督成本；也可以在短时间内将一个责任企业的创新思路传播到世界各地，以帮助政府公共扶持资源实现高效投放，营造企业社会责任的外部环境。

2、通过环保NGO 形成跨区域信息汇集，减少责任企业成长信息成本。张槎街道主办并邀请NGO 协办垃圾管理体系建设论坛，通过NGO 组织吸引来自包括美国、日本、台湾、香港、北京、广州等国内外的NGO 组织和资源循环专家到张槎街出谋划策，同时帮助环保责任企业与NGO 之间建立信息桥梁。由此，企业一方面受到环保NGO 的监督，另一方面也享受源于环保NGO 的最新信息支持，以不断获取各种新技术资源，从而不断改进迅速成长，以此促发企业社会责任自觉的内在动力。

3、以打非净化责任企业生存发展环境，扶助合法企业形成责任自律型协会组织。张槎街在推动垃圾分类过程中，为扶助资源再生协会下的合法经营企业，计划与小区合作赋予其进入小区收买的专属权，宣传其免费上门服务电话，打击非法经营的流动废品回收人员和组织，净化市场环境清理社会安全隐患。这一手段，一方面可促进合法经营者加入协会进入社会责任体系，另一方面消灭损人利己者的生存空间。

（三）四级政府跨区域协作，优化责任企业发展政策环境和技术环境

通过各地NGO 组织牵线搭桥，在各类研讨会上，负责垃圾分类的张槎街道政府工作人员与广东省环保厅、广州市城市管理委员会分类管理处建立联系，并获得广州市城市管理技术研究中心、广东省昆虫研究所在厨余垃圾处理方面的技术支持。同时，为解决政策滞后给地方政府带来的行政风险，佛山市禅城区发展和改革局以建设低碳试点区为契机，通过绿行者同盟等公益组织通过各种技术手段，帮助基层政府突破政策障碍，从而优化责任企业发展的技术环境和政策环境。从目前的发展情况看，张槎街道以信息化为支撑的分类管理体系建设与广州强大的后端处理建设的可形成良好互补，前端有效分类，可有效减少焚烧和填埋的有害性，促进有机质的转化率，二者之间相互合作，一方面可有效促进垃圾管理体系的形成，另一方面可加快促进有利于责任企业健康成长的政策出台。

三、促进广佛肇一体化进程中的企业社会责任体系建设

《广佛肇经济圈发展规划（2010—2020年）》已经正式颁布，表明广佛肇三地一体化进程在政府主导下已正式启动。规划内容涵盖面广、操作性极强，几乎囊括了广佛肇三地社会经济生活的主要方面。从产业布局到交通布局乃至公共服务体系布局，都列明了具体的实施项目和时间表。对于一份凝聚各方智慧的高质量规划而言，能否在规划落实过程中通过建立相应机制，解决三地的责、权、利平衡问题，是规划目标能否达成的关键，也决定着一体化进程中的企业社会责任状态。

（一）现代社会良性运行的基础——框架为“体”，信息为“魂”

企业社会责任涉及的问题大量关乎公共利益。当前，我国公共事务管理的主体多元化是公共管理发展的基本趋势，构建多主体共同参与的公共治理结构已是大势所趋。

以政府、企业、非营利性组织（NGO）为三大主体建构的三维公共治理结构框架，是企业社会责任良性运行的必要基础。这个基础的建立需要政府主导（图1）。

图1 企业社会责任制衡机制中的政府、企业与非营利性组织的角色互动

在促进企业社会责任走向良性运行的三维体制框架中，企业是市场机制的主角，政府是国家机制的主角，非政府组织是社会机制的主角。这一框架最重要的作用是建立起一套系统的公共管理机制，政府与非政府组织充分发挥各自的特点和优势，弥补功能上的不足，相互监督促进，实现最高效率的资源配置，最大限度地消灭公共服务死角，实现无处不在的社会监督，推动各方负起应负的社会责任，进入良性互动的社会发展状态。企业自然也会在这样的社会运行状态下履行社会责任。框架建立之后，还需要为个体注入信息流，从而使运作机制更具科学性及适用性。信息流赋予三维体制框架生命力，是三维体制框架下企业社会责任运行机制的基础动力。只有当信息在体制内高效流动时，这个框架对企业社会责任的促进作用才能真正发挥。

（二）建广佛肇三地共享、政企社三方互动的信息平台，提升企业履责能力

一体化发展最重要的是“魂”上的一体。因此，当三地在各方面差异较大的前提下，首先推动信息一体化，让三方在信息资源的拥有上实现公开透明，更加现实可行。首先，这可以促进三方思想沟通、智慧共享，从而逐步达到观念上的统一。其次，在一体化发展初期的公路、铁路、水路、网络、管道等基础设施建设中，在一切信息透明的基础上很容易形成三方皆可接受、各方责权利相对均衡的合作规则，防止后期出现矛盾影响发展进程。再次，有效突破区域间各种资源流动的壁垒，资源、人才、产业会在透明即时的信息引导下，自行突破地域限制，根据供需情况实现生产要素自由流动、各种资源高效配置、产业转型协调发展，在升级进步的同时，已经在企业这个经济细胞层面将三地的经济发展紧紧结合在一起，形成一荣皆荣的态势，而三地一体化也会在这样的进程中从魂到体，自然而然地成为现实。

目前广佛肇三方在信息化基础建设上都已具备相当的条件，在区域一体化发展的初期，信息一体化相对于各种实体性一体化来说更加容易落实，笔者建议，要实现上述结果，可考虑建立两大信息平台：一是在三方政府间全方位共享的一体化信息平台；二是有利于企业发展提升、有利于社会广泛监督的三地联合政企社三方互动的信息平台。通过这两个平台盘活三地政府信息资源，为责任企业发展注入活力。

（三）盘活信息资源、强化企业社会责任的保障措施

突破狭隘的行政区域内发展心理，需要一定的制度推动。在信息一体化平台建设启动及发展初期，有必要通过以下措施加以保障：

1、建立考核体系，促进政府信息资源转化，推动企业履行社会责任。

从调研所显示的现实情况看，政府在信息资源的掌控能力和使用能力上并不强。大量的信息资源在政府内部处于闲置状态，并未及时传送到企业。社会所需要的各种信息如商品质量、企业信誉、消费指导等信息，也未能从政府部门及时发布。

从企业经营管理者反映的需求呼声看，他们对信息资源的需求相当强烈，相关信息的获取将会使企业具备更强的危机应对能力和风险预测能力。从社会公众需求看，政府相关信息的及时公布可以让公民在维护自己利益的过程中，通过及时获得政府权威信息的支持而处于强势，促使企业履行社会责任。

为此，可以考虑将信息资源的受体接收度纳入政府部门的考核指标。应在三方政府平台上对三方政府的信息互动度、开放度、即时度进行考核，在此基础上整合三方的同类信息向企业和社会公布并实现互动，将信息公布的及时性、信息发布效度、群众满意度、企业满意度、信息使用程度、信息宣传接收效果等作为考核政企社信息平台的标准明确下来，以此盘活政府信息资源，提高政府行为的政策透明度、发挥政府掌握信息的应有价值。

2、推动信息中介发展，强化政策扶持，为责任企业成长扩大空间。

从信息沟通效度上讲，凭借政府目前的功能设置及人力资源配置情况难以保障。同时，这种服务性的具体事务由政府具体操作，不符合三维体制框架建构的理论基础，不顺应小政府大社会的社会管理发展趋势，政府也难以抽身做好自己擅长的角色，尤其是在三地一体化发展进程中，政府更是要多花精力于规则制定与协调。因此，完全可以考虑将政企信息沟通的业务交由包括环保NGO 在内的各类中介组织完成。这部分的信息流动主要是两个方向：政府流向企业和企业流向政府。中介组织信息服务的主要任务如下：

第一，从政府到企业方向：着重政策解读、注重程序解释，强化各类资源信息的有效传播，强调信息表达的可理解性是这个方向信息服务的关键。因此，政府组织要与信息服务中介之间实现快速联结，将各部门的相关产业引导政策在此完成信息集成，通过这个平台向企业传播、解读。

第二，从企业到政府方向：着重企业发展情况信息收集，注重数据分析，强化信息整合的政策参考性。将企业的需求、产业政策的效果评估以调研报告的形式传递给政府，以利于政府对政策及时调整，并准确决策，保证政策的调节性、引导性作用及时有效地发挥。

要特别注意的是：在这一过程中，政府必须要担起对中介组织的认证评估及效能监督责任，以保证其作用的有效发挥。

3、掌控现代信息渠道，为企业社会责任发展创造良好的舆论环境。

从近几年的发展看，网络媒体和通信技术的发展让社会上不同个体均可成为社会公众行为的影响者。如果三大主体的信息主控能力发挥不到位，往往会给谣言制造者以可乘之机。因此，必须提高三大主体尤其是政府掌控现代信息渠道的能力，在彼此之间相互监督、相互制衡的过程中保证三方在公众心目中的公信力和权威性，主动传播、主动公开、主动交流，成为信息社会的引领者和权威消息发布者。从政府角度看，信息的及时公开有利于维护社会稳定，维护政府和法律的威信；从企业的角度看，行业组织专业的信息及时公布和评判，能避免一个害群之马危害整个行业的发展，有利于保护优质品牌的持续发展；从社会角度看，非政府组织及时获取民间信息并反馈给政府和企业，一方面有利于三方及时协调解决化解矛盾，另一方面可团结一致防止外部势力扼制我国的经济发展。企业社会责任将在这种公开的信息环境促成的公正的社会环境、市场环境下从他律走向自律，从被动走向自觉，并使责任履行最终从企业成本变为企业资本。

企业社会责任关系到社会的持续发展，这不仅是某个市的问题，甚至也不仅仅是一个国家的问题，而是整个地球村需要共同配合、努力解决的问题。广佛肇以信息一体化为突破口，在世人面前展示出三地政府在合作过程中的大气量和大智慧，其意义绝不仅仅是经济上的。责任政府带来的良好形象将会为三地争取到更大范围的关注度与话语权，也可为一体化发展进程中的企业社会责任运动争取到更佳的国际环境。