关于我国政府雇员制问题的思考

□李小群（中共广东省委党校，广东 广州 510053）

在现阶段我国的行政体制改革中，很多地方都实行了政府雇员制。作为从西方发达国家借鉴而来的一种新的用人机制，政府雇员制虽然是符合世界新潮流且充满生机和活力的用人新机制，是我国干部人事制度改革的一项发展前景看好的新探索，但是，就目前的实施状况而言，我国的政府雇员制仍存在不少亟需解决的问题，需要在行政改革的实践中加以解决。本文拟就这些问题展开探讨。

一、政府雇员制的内涵

在一些西方国家的行政实务中，人们通常将包括公务员在内的所有行政公务人员都称之为政府雇员，这是一种广义上的理解，如在美国，公务员就是被称呼为Government Employee，即“政府雇员”；而狭义的政府雇员则是指“政府从社会上直接雇用的法律、金融、经贸、信息、高新技术等方面急需的专门人才，以及打字、驾驶、维修、勤务等熟练型、普通技能型的低端工作人员，他们一般不占用行政编制，不直接行使行政权力，按照雇用合同的约定享有权利、履行义务，在一段时间内服务于政府某项工作或某一政府工作部门，他们与实行常任制的公务员共同完成行政机关所承担的行政管理职能和事务”。[1]也有学者认为，政府雇员是“各级政府在特定时期根据工作的特殊需要，用高薪从社会上雇用的从事政府某些专业性工作的人才，服务于政府某项工作或者某个工作部门。他们不具有行政职务，不行使行政权力，不占用行政编制，只按照与政府签订的合同行事，具有非官僚化色彩”。[2]政府雇员制是指对政府雇员进行管理的现代人事行政制度，对涉及政府雇员选拔录用、日常管理、绩效考核、奖惩、薪酬、退出等方面进行规范，以保证整个制度协调运转。[3]

综上所述，我们可给政府雇员制作一个比较全面而又确切的定义：政府雇员制是符合世界新潮流的先进且可行的一种政府用人新模式，是对过去中国式传统“干部”模式的一个有力冲击，是我国借鉴世界与此有关的新事物所形成的先进而又有效的经验，并可在我国政府机关及其事业单位逐步推行的一种充满生机和活力的用人新机制，是我国干部人事制度改革一项具有发展前景的新探索。

二、我国政府雇员制的实施现状

即便政府雇员制和公务员制有着紧密的联系和很多的区别，但是就我国目前的政府人事制度进展实施状况而言，还存在不少问题。

（一）我国政府雇员制的主要模式

2002年吉林省率先试行了政府雇员制。2003年开始，全国很多地方，如上海、武汉、无锡、长沙、珠海、青岛、芜湖、深圳等地也纷纷开始尝试政府雇员制。目前我国政府雇员制主要存在以下三种较有代表性的模式。

1、吉林模式。根据《吉林省人民政府雇员管理试行办法》的规定，这种模式的主要特征是:政府雇员不具有行政职务，不行使行政权力，不占用政府行政编制，雇员仅服务于政府某项工作或某一政府工作部门，在受雇期间原则上不得兼做其他工作。普通雇员、高级雇员和资深雇员三类，从其地位和性质上讲都是政府通过临时合同形式聘请的技术性人才。政府雇员的待遇实行佣金制，并以合同形式确定，在受雇期间，由省政府负责为雇员办理社会保险，投保费用按照有关规定由政府和雇员本人按比例支付，除此之外，政府不再为雇员提供其他福利待遇。政府雇员的佣金和社会保险列入政府财政预算，考核由政府雇员所服务的工作部门依据雇佣合同进行。解除雇佣关系的政府雇员，政府不负责安排工作。

2、珠海模式。根据《珠海市政府雇员试行办法》的规定，“政府雇员是根据行政机关工作中的特殊需要，从社会上雇佣的法律、金融、经贸、外语、信息、高新技术等方面的专门人才。政府雇员服务于某一行政机关或政府某项工作，占雇佣单位的人员编制，不具有行政职务，一般不行使行政权力。”政府雇员在受雇期间原则上不得兼做其他工作，其规定与前一模式相同。政府雇员分为普通雇员和高级雇员两种，其待遇实行年薪制。在其他待遇上，除社会保险外，雇佣单位还按照有关法律、法规和政策规定，保障政府雇员与公务员享有同等的休假、工伤、抚恤等福利待遇。政府雇员年薪和社会保险列入财政预算，市财政局根据市人事局提供的雇员人数和费用标准，按月发放雇员薪酬，并为雇员代扣代缴社会保险金、个人所得税及有关税费。关于续聘与解聘也基本上与上一模式相同。

3、深圳模式。深圳政府雇员制有自己的特色：在全市机关事业单位推行，而不局限于政府机关；雇员占用本单位编制名额，实行占编不入编；高级雇员可以担任行政职务，行使行政管理权；所有机关事业单位辅助管理、工勤岗位将一律推行雇员制。由此可见，深圳政府雇员制的推行不是简单的补充一下政府现有的人才结构或缩减公务员的比例，而是试图改造现行政府公务员队伍，将一种新的用人机制引入现行的公务员制度。因此，改革的力度更大，范围更广，目标更长远，一旦全面推广开来，必将对现行公务员队伍产生极大的冲击。

（二）我国政府雇员制存在的主要问题

政府雇员制是目前我国政府探索的一项全新的用人制度，对政府的用人观念和新时期的行政理念都会起到一定的冲击作用。但当政府雇员制被赋予太多期望和重任时，基于目前的国情仍很不现实，政府雇员制面临着种种困境。

1、政府雇员制有待制度化，急需有效的法律保障。我国至今没有任何一部法律为政府雇员制提供明确的法律依据，这是政府雇员制实施的最大障碍。目前我国政府雇员制与现行法律制度是脱节的，《公务员法》中没有政府雇员一说，甚至各地对政府雇员制的概念也会理解不一。政府雇员制是目前国内各级政府探索的一种全新用人制度，但由于相关法律法规的滞后，使一些地方政府实行的政府雇员制显得缺乏法律依据。如果没有强有力的制度作为保障，就很容易出现实际运行中的偏差，利用雇员制造成“近亲繁殖”的可能性也会很大。我们不排除个别领导利用权力将一些临时人员合法化的可能，有的新上任领导为了用“自己人”，很可能随时解除聘用合同，撤掉雇员，而不是用人唯贤。因此，有关部门应尽快着手建立和完善政府雇员制的法律制度，为政府雇员制的实行提供法律保障。

2、政府雇员制的出现加剧了地方政府的财政负担。冗官过多，“十羊九牧”，官民比例严重失调，既加重了老百姓的负担，又加剧了国家的财政压力。荀子曾经说过“士大夫众则国贫”，就我国地方政府改革来说，重要的着眼点还是精兵简政，倘若原有的冗员还没有解决，又增加一批政府雇员，虽然他们不是终身制，但一样用国家财政，就会使政府“冗”上加“冗”，纳税人的负担重上加重。政府雇员不占编制，但薪水都是列入财政预算，由政府来支付，即最终由纳税人来承担。若盲目高薪外聘雇员可能会导致政府行政成本上升和百姓纳税负担加重。在行政管理成本中，政府每年行政人员的工资福利支出是财政支出的重头戏。而有些地区政府债台高筑，寅吃卯粮，却仍大张旗鼓地高薪招揽政府雇员，造成行政成本急剧上升，与建设高效型、节约型政府的初衷相背离。

3、政府雇员的“功利性”问题同样不可避免。政府雇员作为国家利益的代表，必须建立对公共利益的信仰，必须对其执掌的公共权力以及自己的定位有着充分的自觉，必须确立无私奉献的价值目标。但政府雇员基于“公共人”与“经济人”的双重角色，可能会由于利己动机的驱使铤而走险：一方面，可能为保位置而丧失客观公正。因为政府雇员的上级决定着与政府雇员利益息息相关的聘用、考核、留任、续聘等，一部分政府雇员会基于自身利益而投上级领导所好，勤恳务实、客观公正的工作态度被唯“高薪”、唯“职位”的功利思想所吞噬。另一方面，可能为谋私利而践踏道德法律。这是片面强调政府雇员制的工具性价值，满足政府及其官员的短期之需，没有长远的眼光，缺乏成本效益观念，实际上是对政府行政资源的一种浪费。例如深圳市的政府雇员制比较特殊，规定政府高级雇员可以担任行政领导职务，并且工作范围可覆盖到一般的管理和服务性工作，基于“权力尚不使用，过期作废”的考虑，一些高级雇员难免会因在有限的时期内大捞一笔的念头而蠢蠢欲动。

4、政府雇员制的一个初衷——“鲶鱼效应”难以形成。政府雇员制的实施到现在已有近十年的时间，不少专家学者对此评价都很高，其中最为典型的就是关于政府雇员“鲶鱼”效应的比喻：在装有沙丁鱼的水箱里放入一条鲶鱼，为了防止被鲶鱼吃掉，沙丁鱼只得快速游动，以求得更大的生存机会。政府雇员就是鲶鱼，而现有序列的公务员就是需要被鞭策的沙丁鱼。比喻真可谓生动、形象。然而，政府雇员真的能带来鲶鱼效应吗?其实未必。时下，对政府雇员的考核都是从“德”、“能”、“勤”、“绩”四个方面进行的，只要没有重大的违纪现象，被开除的可能性是很小的。按照公务员的管理条例，公务员基本是铁饭碗。世界各国都是如此，这是为了保持公务员队伍的稳定性，也是为了吸引人才。政府雇员虽然也是对政府负责，但他们不占用行政编制，不行使行政权力，不会对公务员的位置构成威胁。也就是说，既不存在雇员干得好可以辞退公务员的情况，也不会影响公务员的工资、晋升、奖励等。如此一来，有谁敢断定政府雇员会给公务员带来“鲶鱼效应”呢?甚至由于“高薪”政府雇员的出现还会打击公务员的积极性。

三、解决政府雇员制问题的主要思路

政府雇员制的确是一种崭新的灵活的用人机制，但它并非是一把“万能匙”，能开所有地区人事行政制度之门。所以，各地在引入政府雇员制时应通盘考虑，慎之又慎。为应对以上出现的问题，可以从以下几方面着手改革加以完善。

（一）建立和完善相关法律制度

首先，有关部门和立法机构应尽快制定或完善有关政府雇员的劳动、社会保险等相关的法律法规，切实保障政府雇员的利益，为政府雇员的工作提供坚强的法律支持。其次，要尽可能完善相关的法律、法规。在对各个地区政府雇员制的实际问题进行研究的基础上，中央政府应当对政府雇员制出台统一的管理办法，以避免出现各个地区政府雇员制在某些关键问题上有质的区别，造成混乱。最后，应当给政府雇员制以应有的体制空间，明确政府雇员的身份。可以借鉴西方国家处理政府临时雇员与终身雇员的一些做法，通过制度尝试将政府雇员与公务员统一起来，辩证地看待他们之间的关系，而不应当在两者之间有制度性的鸿沟。这样可以避免在政府内部出现两种体系，进而造成多种机制并存的制度性浪费。

（二）政府雇员的数量与薪酬要配比协调合理

政府雇员的数量和佣金若不加以限制，就会造成政府编制变相扩大，提高用人成本。在科学定位政府雇员的数量和薪酬标准时，要以按劳分配为导向，以“一流贡献，一流报酬”为原则，同时考虑三个方面:

一是可以依岗位定薪。政府应先根据雇员的专业性质、技术水平、学历高低安置岗位和分派任务，使人适其位、人尽其才。再按照职位特征，任务轻重，拟订相应对等的薪酬标准，形成具有层次性和等级性的薪酬体系。

二是可以依绩效定薪。政府要在雇员任职初，与其订立绩效合同，合同规定雇员的任职期限和固定期限内必须完成的任务和目标。然后以绩效合同为基础对政府雇员完成任务的程度进行综合考评，并根据评估结果付予相应的报酬。

三是可以随市场定酬。政府应作好市场调查，详细了解招聘职位拟聘人才的市场价值，确定与市场水平基本一致的薪酬标准，并根据市场变化及时调整，防止人才价值与市场价值相背离。

（三）政府雇员的保障制度要跟上

完善的生活保障制度会增强政府雇员的求职热情和工作热忱，而健全的廉洁保障制度能有效保证政府雇员勤恳务实、遵纪守法。完善生活保障制度应做到:

第一，政府雇员的薪酬水平的确定不仅要参照国企、事业单位职工和公务员的平均工资水平，也要考虑私企人员的平均工资水平。

第二，适度增加福利设施，如为雇员提供生活方便、丰富雇员文化生活、明确规定政府雇员享有的各类假期。

第三，与公务员保障制度接轨，实现政府雇员养老、医疗、失业保障社会化。完善廉政保障制度可从“进、管、出”三个层面着手。在“入口”处严格把关，对应聘者进行严格的资格审查和品德考察，确保招揽的是政府真正稀缺且急需的人才。在受雇期间，政府雇员高薪制与财产申报制度紧密结合，使雇员财产透明，并鼓励公众对政府雇员实行社会监督。在“出口”处要勤于梳理，对以“权”谋私、违法犯纪的政府雇员严惩不贷，清理出政府部门。

（四）探求政府雇员和公务员的有效转化

政府雇员制和公务员制度属于两种不同的用人制度，但两者的目的是一致的，都是为了提高公职人员的素质，提高政府的公共服务水平和治理能力，最终实现公共利益。我国公务员体制一个最显著的特征就是缺乏竞争，而政府引进雇员制的一个重要的目的就是引入竞争理念以激活公务员体制。但目前公务员和政府雇员虽然也存在竞争，但雇员制大多流于形式，并没有起到预期的激活效果。

目前公务员中存在着“公务员无过失终身任职”的潜规则，这就使聘任政府雇员的用人形式受到阻碍。两者在现实中之所以矛盾不断，正是由于两者缺乏相互协调沟通甚至转化的机制。因此，我们可以通过制度的再设计，允许政府雇员在一定条件下转化为公务员，或通过学习转化为技术类公务员的人员适当加薪，这样，政府雇员和公务员都会为了更好的待遇而更为积极地工作，从而提高政府的工作效率。

[1]莫于川.政府雇员制与政府人力资源管理法治化[N].法制日报，2004—9—12.

[2]彭菊生.我国政府雇员制的模式及其对策思考[J].云南行政学院学报，2004，6.

[3]中华人民共和国公务员法（实用版）[M].北京：中国法制出版社，2011，6.

[4]张康之.寻找公共行政的伦理视角[M].北京:中国人民大学出版社，2002.

[5]王长城.薪酬构架原理与技术[M].北京：中国经济出版社，2003.

[6]周庆行，段寒冰.政府雇员制的运行困境与服务型政府的构建[J].西南师范大学学报(人文社会科学版)，2006，2.

[7]蒋收获，李颖.“试论政府雇员制”[J].黑龙江社会科学，2004，4.