我国行政服务机构研究现状综述

□谭海波 姚迈新（、五邑大学 经济管理学院，广东 江门 59030；、中共广州市委党校 公共管理教研部，广东 广州 50070）

20世纪90年代中后期，在西方新公共管理运动、我国行政审批制度改革和地方政府招商引资政策的多重影响下，我国各地开始纷纷建立形式不一的行政服务机构。①截至2010年底，我国已建立综合行政服务机构2842个，其中，省级10个，市（地）级356个，县（市）级2476个，此外，还有24849个乡镇（街道）建立了便民服务中心。作为政府整合审批职能，在一个集中的办公地点为公民、企业等提供政务信息、行政审批、便民服务等活动的组织形式，行政服务机构初步发挥了高效、优质的服务功能，受到社会各界的广泛关注和认可。目前，在国家的五级行政管理体制中，只有中央政府层面还没有这种组织形式。尤其是近几年来，这种组织形式已经向区（县）级城市蔓延，并在日常行政管理中占据了越来越重要的位置。因此，总结和分析当前我国行政服务机构的研究现状，对于进一步把握行政服务机构的职能定位和发展方向，推进该领域的知识增长和理论建构，具有重要的意义。

一、关于行政服务机构出现的背景和成因的探讨

行政服务机构的出现对我国政府长期坚守的管制型政府模式形成了一定的冲击。为了弄清这种新型组织机构出现的原因，许多学者就其产生背景进行了分析。首先，部分学者认为行政服务机构的出现与世界范围内的新公共管理运动的兴起（NPM ）有着密切联系。钱再见认为行政服务机构是我国地方政府借鉴新公共管理理论的“服务”理念而开展的管理创新活动。李永生认为20世纪90年代兴起的新公共管理运动掀起了大规模的政府改革之风，明确了引进企业管理经验和方法的政府改革目标，为“政务超市”的出现提供了理论和现实的依据。田剑英认为新公共管理运动倡导顾客理念，人们可以像在超市购买物品一样可以在政府那里买（得）到服务，而一旦政府将各种服务集中起来提供，就形成了所谓的“政务超市”。

其次，部分学者认为行政服务机构的出现与行政审批制度改革关系密切。张建认为在行政审批制度改革中，为实现减少行政审批环节、提高行政效率、强化服务意识等目标，各地方政府纷纷建立行政服务机构，实行窗口服务制。陈翔认为我国行政服务机构建立的重要原因之一是20世纪90年代末地方政府出于打破“审批经济”的枷锁，建立严格的审批制度，规范政府审批行为的目的。杨四震认为行政服务机构和行政审批制度改革之间存在必然的内在联系。从时间上讲，行政审批制度改革在先，行政服务机构在后；从哲学关系上讲，行政审批制度改革是因，行政服务机构是果；从实践过程看，行政审批制度改革加速了行政服务机构的诞生，而后者丰富和深化了行政审批制度改革的内容。

还有学者认为行政服务机构的出现是地方政府招商引资政策的产物。赵定涛认为行政服务机构的出现与沿海各地方政府吸引外资，改善投资环境，解决政府部门“门难进，脸难看，事难办”、审批程序复杂冗长、权力寻租等问题密切相关。陈时兴认为，行政服务机构作为一种制度安排，其动力源在于行政审批制度改革过程中行为主体对潜在利益的追求。中央政府、地方政府和微观主体（企业、个人）三类行为主体都从各自的利益和目标函数出发，最大限度地发挥自己对制度创新路径的影响力。地方政府则是行政服务机构这一制度创新的主导性推动力量，体现了地方政府基于经济发展、改善投资环境的目的与其他两类主体开展博弈形成的均衡解。

二、关于行政服务机构的结构与运行机制的探讨

从我国行政服务机构的组建来看，普遍的做法是在既有行政组织体系之外另设一个隶属于同级政府的派出机构。行政服务机构的领导由本级政府的主要行政首长兼任，以保证其协调活动的权威性。而窗口工作人员大多由本级政府相关职能部门派驻。段龙飞认为行政服务机构采用的这种结构形式，既保证了其在行政服务方面的灵活性，又克服了行政服务机构建设过程中的“制度困境”。吴剑明认为从机构编制的角度看，各地行政服务机构的办公室是一个实际的“三定”组织机构。由于窗口人员的核心人事关系仍在原单位，“中心”客观上存在两个组织边界：一个是实边界——“办公室边界”；一个是虚边界——“中心边界”。这种双重组织边界是行政服务机构窗口人员激励失效、窗口人员团队精神缺失、电子政务建设“停滞不前”等问题的结构原因。王胜君、丁云龙认为从内部结构上看，行政服务机构是一种“蜂巢”式的组织结构，各部门独居一所一席，业务数量可多可少。这种“蜂巢”结构不具备竞争性的自然进化属性，也不具备调节冲突的干预属性。

在运行机制方面。段龙飞认为传统政府组织由于部门林立、等级森严、规则密布，致使政府组织内部很难实现有效协调，各自为政的情况比较严重，呈现出“多龙治水”的局面。而行政服务机构实现了政府运行机制的创新，政府通过设立一个综合性的服务平台，将行政审批业务集中到服务大厅，实行“一门受理、一个窗口对外、一条龙服务”，体现了“部门围绕窗口转，窗口围绕群众转，中心围绕社会转”的运行理念。沈荣华、钟伟军认为“一站式”服务在办事模式上实现了“一对多”到“一对一”的转变，无限期审批向限时审批的转变，分散审批向集中审批的转变，部门内部操作向窗口公开审批的转变，串联式审批向并联式审批的转变。佘建国、孟伟总结了北京市怀柔区行政服务中心的实践经验，认为在行政服务机构建立跨部门并联审批制，有助于解决群众在多个部门办事难的问题，从而进一步提高行政效能。

部分学者还分析了网络信息技术在行政服务机构运行机制中发挥的作用。蔡立辉认为应用信息技术的根本任务就是要消除政府部门之间、各业务应用系统之间的鸿沟，形成跨部门、跨业务应用系统的网络化协同办公环境，为实现“一站式”服务提供技术支撑。与此同时，他还强调直接从技术应用入手有助于消除改革的阻力。任文杰提出了从“独立分散式”到“集中式”再到“集中分散式”的政府服务形式的演进过程，并认为集中分散式服务实质就是真正意义上的“一站式”服务。李靖华从不同角度提出和分析了“一站式”服务的过程集成模式、信息共享模式和混合运行模式三种运行模式，并以浙江省为案例，探讨了从物理“一厅式”服务到虚拟“一站式”服务的演进机制和实现路径。黄晓春以上海市某街道一门式政务中心为例，通过描述网络信息技术嵌入该机构的过程，阐述了技术与组织结构、制度之间碰撞和融合的互动关系。

三、关于行政服务机构发展中的问题与困境的探讨

关于行政服务机构建设存在的问题和困境可以分为以下几个方面：一是对阻力的分析。官僚制作为正统的行政组织模式，其部门分工、层级节制的思想已经侵入到政府的机体，建立“一体化”的行政服务机构，会受到传统体制和部门利益的较大阻力。李靖华认为由于电子政府“一站式”服务需要对流程和权力进行合理化重组，必然导致权力被削弱部门的“反射性抵抗”。这种阻力可能存在于部门内部的相关者之间，但更多地表现为部门之间的利益均衡和权力博弈，以及公共服务部门和工作人员信息化能力有限所导致的“习惯性抵抗”。何修良认为对于掌握权力和资源原有部门官员来说，行政服务机构从部门中抽出的审批项目使得部门“寻租”的空间变小，甚至有的会丧失殆尽，因此自然会成为行政服务机构良性发展的阻力。而对于从原有部门抽调出来的工作人员而言，在行政服务机构的获利也会少于先前部门，作为旧体制下的提供公共服务的既得利益者，求稳怕乱，再加上行政服务机构发展前景的不明朗，工作积极性难以提高。

二是对行政服务机构建设中存在问题的总结。刘熙瑞将其归纳为改革创新与现有体制之间的矛盾；统一管理权与人事管理权分割的矛盾；政府整体利益与部门利益的矛盾；机构的“收发室”倾向；有关的立法严重不足；理论指导缺位，缺乏配套建设；思想教育工作急需加强七个方面。吴爱明、孙垂江指出了行政服务机构面临着制度困境、思想困境和监督困境。特别是对窗口工作人员实行的“双重管理制度”，使得统一协调和安排经常被打乱，办事效率大打折扣。赵定涛、卢正刚认为现有的行政服务机构存在着“传达室”、内容“前后不一”、人员“内外不一”等现象。陈时兴认为行政服务机构生存、运作靠的是地方党委、政府的强势推动，缺乏强有力的体制和法律保障，在协调部门间关系中困难重重。姜晓萍、兰旭凌将其归结为管理权限和职责不到位，收费不能严格实现收支两条线，审批窗口授权不充分等问题。

三是对行政服务机构存在问题的原因分析。沈荣华认为“一站式”的服务体制并未从根本上动摇“条块分割”的政府管理模式，政府内部的“诸侯格局”也并未打破，各个职能部门仍然是“各把一摊，谁也不管谁”。不同部门为了自身利益，都千方百计地维护自身的管理职能，即使是关联度相当高的职能部门也不怎么愿意接受任何可能性的整合。罗德刚以重庆渝北区行政审批大厅的建设为例，描述了行政服务机构遭遇“开倒车”的尴尬境遇，认为职能部门不肯下放权和利是行政服务机构运作陷入困境的根本原因。陈时兴认为，行政服务机构现存的问题，主要是因为现有行政体制框架的束缚使其带有明显的旧制度痕迹，由于保留了职能部门的存量利益，体现出强烈的路径依赖特征”。王胜君、丁元竹认为基于“前店后厂”模式建立的行政服务机构，是经过线性叠加而成的“冗余性”产物，并未打破原有行政资源部门所有、部门配置的整体格局，更未触及部门利益分配的核心。因而，其快速扩张并不意味着这种服务模式的整体效能得到了有效发挥，而更可能是各地方政府的简单模仿而导致的“效颦”现象。

四、关于行政服务机构的完善对策与发展方向的探讨

针对行政服务机构在实践中所存在的问题，学者们开始探讨进一步发展的对策和方向。一是行政服务机构发展的外部环境方面，姜晓萍认为有必要以行政立法的形式对行政服务机构的管理体制、机构编制、工作人员的权力和义务等进行明确的界定，尤其要对行政服务机构与政府、窗口部门、监察部门之间权力与责任的边界进行明确区隔，以避免职责不清、相互推诿。武媛认为在推进法制化、规范化建设过程中要对行政审批给予重点关注，通过加强社会力量的监督来促进《行政许可法》的贯彻和执行。唐璨则认为行政服务机构发展的困境暴露了行政的现实需要和立法滞后之间的矛盾。具体来说，就是我国行政组织法的缺位问题。解决之道是适时填补《行政组织法》的立法空白，为已经设立的“正名”，为将要设立的提供依据。

二是行政服务机构的内部管理方面，段龙飞从机制创新的视角，提出要建立横向和纵向协作机制，加强人力资源管理，通过内外监督机制的创新，制定服务标准等方法来应对行政服务机构出现的问题。杨树人认为要加强制度建设，对“一站式”服务体制进行必要的规范；包括完善监督制约机制，防止服务人员滥用和怠于行使职权；注重服务人员队伍建设，提高从业人员的素质；加强办公设备的自动化、现代化建设等。许源源认为要从根本上改变行政服务机构的困境，需要吸取新公共服务理论的有益成分，发挥公民的自主权利，使行政服务机构的工作体现更多的服务意识。周健、孟祥瑞认为应该把行政服务机构的建设，纳入整体性治理的理论视野，从机构文化、流程再造和信息技术运用等方面打造整体性公共服务平台。

三是在行政服务机构的技术支撑方面，有学者认为行政服务机构的建设应该与“一站式”政府建设同步进行，要充分发挥信息技术在建设行政服务机构中的作用。李靖华认为“一站式”服务是电子政府的核心，也是行政服务机构改革的重要内容，利用信息技术对传统政府服务方式和内容进行改造和创新，可以获得对顾客服务的反应速度、效率和准确性等方面的实质性提升。李广乾认为行政服务机构的“机构集中”一定要与信息化网络的“业务整合”有机结合在一起。应当将它们视为政府管理方式在现实世界与虚拟网络的相互对应，彼此之间不能缺失、不能偏废。张锐昕等认为随着服务型政府建设的逐步深入和电子政务工程的持续推行，行政服务机构相对集中审批模式与“一站式”办公方式，需要朝向集中审批模式和网上行政审批迈进。

迄今为止，学者们对于行政服务机构的未来定位与发展方向未有统一的看法。各种观点概括起来主要有以下两种：一是朝执行局的方向发展。李金龙等认为行政服务机构的发展可以结合地方大部门制的改革，将执行职能归于行政服务机构，将行政服务机构建成带有执行局性质的机构。二是朝公共服务统一供给机构的方向发展。顾平安等认为基于公共服务供给矛盾日益紧张的现实，可以将各种公共服务职能统一集中于行政服务机构内，将其建成公共服务管理局类似性质的综合行政服务机构。

五、评价与展望

（一）研究范围：局限在对行政服务机构内部的研究，忽略了外部环境对行政服务机构产生的影响和作用

从已有的文献来看，环境作为组织领域一个重要的外部变量，在研究中并没有充分体现出来。首先，只是简单地把环境抽象成一个凝固的背景性事件，并共时性地置于行政服务机构发展背景之下，忽略了环境本身是一个动态变化的因素，它在不同的历史阶段有不同的形式、内容和机制。其次，对外部环境本身的丰富“意蕴”缺少分析，各种环境具体包含什么样的内容、对组织究竟意味着什么、蕴含什么样的机遇和约束等这些内容在文献中都无从得知。再次，对环境变量如何影响行政服务机构缺少中介变量的研究，直接笼统地把环境当做组织既定的外部条件来看待，而对环境作用于组织的动态方式、影响机制和实现途径缺少深入的分析和研究。

（二）分析路径：偏重于对行政服务机构静态结构、制度的研究，忽略了行政服务机构运作的动态过程

现有的研究通常采取两种形式：一是以工作中所遇到的问题、困难为导向，以对策为研究目标；二是对实际工作经验或具体做法的概括性陈述。两者都侧重于从组织结构、规章制度、具体措施等方面阐述行政服务机构的现状。这些研究都带有抽象归纳的“非时间性”特征，是对行政服务机构建设实践抽离了环境、行动者和过程后的静态解读，并没有将行政服务机构置于特定的历史条件和环境下，从各种制度、措施的实际操作和行动者之间的互动实践来进行动态的过程研究。因此，无法刻画出行政服务机构运作的动态、完整的真实图景，让读者获得基于情境性事件基础上的“同感共识”，也无法对特定历史阶段行政服务机构运作的各种“异常”现象做出充分的、有说服力的解释。

（三）研究视角：注重对行政服务机构做体制、政策层面的宏观分析，缺乏行政服务机构在行动层面的微观视角

在已有文献中，针对我国行政服务机构建设过程中存在的问题，不少学者都提出了详细的解决办法和对策，但这些解决办法和对策偏重于“应该怎样做”和“如何去做”而忽略了解决问题的前提即“实际是怎样做的”和“做得怎样”。对行政服务机构存在问题和困境的分析，学者倾向于把具体实践困境背后的复杂成因简单地归纳为体制、技术或部门利益的问题，而忽略了体制、技术或部门利益发挥作用的机制、范围、条件以及在不同历史时期和场域产生的具体差异，因此错过了对行动者微观动机和行为多样性以及对各个历史阶段不同运作机制及其结果的详尽考察，人们获得的往往只是简单、刻板和平面化的结论，而无法获致在此过程中发生的丰富和细致的“真实故事”和“鲜活知识”，也就难以洞悉结论产生的背景、条件以及蕴含的行为逻辑和因果机制。

（四）研究方法：缺乏社会科学研究方法的指导，较少采用规范的实证研究方法

现有研究大多是对行政服务机构现状的概括性叙述以及对策归纳，较少自觉采用严谨的社会科学研究方法开展实证研究。相当多的研究文献没有深入政府部门进行实地调查，也没有收集各种数据进行对比分析，其所形成的结论通常没有足够的经验事实支持。有些甚至流于“臆想”和“猜测”，从文本到文本，或武断定论，或泛泛而论，很少有学者从“实然”的角度运用事件—过程分析的方法对问题和现象进行深度描述。虽然也有少数研究采取案例研究的方法，但往往只是对案例情况进行背景式的简单叙述，材料与分析无法实现有机统一，不能反映出案例所处的“真实世界”，严重损害案例研究的效度。其进一步的结果是使有关研究呈现叠加的局面，无法实现该领域知识的有效积累和增长。

总的来说，由于我国行政服务机构是20世纪90年代中后期出现的新生事物，而且是地方政府自发探索和创新之举，在其产生及发展的初期，理论界和学术界对其缺乏应有的关注和深入的研究。虽然取得了一定的研究成果，但是整体而言，还处于问题的初步认识和描述阶段。文献资料呈现出分散、零碎、系统性不强的特点，这种状况与我国地方政府服务型政府的探索与实践相比，显得有些滞后。进一步的研究方向包括：第一，运用规范的社会科学定性研究方法，开展深入细致的案例研究，探索行政服务机构运作的“真实世界”，为进一步的理论研究提供充分的经验事实。第二，针对行政服务机构独特的组织结构、运作方式和机制，开展不同组织类型的比较研究，在组织理论体系中寻求对行政服务机构“独特性”的充分解释。第三，采用科学的定量统计方法，在不同地区开展针对行政服务机构的问卷调查，凝炼出恰当的研究变量，为该领域构建形式理论所需的逻辑外推、假设检验奠定基础。

[注 释]

①目前国内关于该类机构的称谓尚未统一，有的称为行政服务中心、政务服务中心、行政审批中心、政务超市、办证大厅等等。