能力贫困视域下中国农村开发式扶贫的困境与超越

李小勇

（贵州民族大学，贵阳550025）

目前，我国农村的扶贫方式主要是开发式扶贫。开发式扶贫是针对不同的致贫因素，采取区域开发、信贷扶贫、以工代赈、科技扶贫等综合性措施，改变单纯的经济扶贫缺陷，消除贫困人口在脱贫过程中的资金、技术、基础设施等约束，促进贫困地区经济和社会的发展。开发式扶贫模式在政府的扶贫行动中还引入了市场机制，较好地实现了政府与市场的结合。但是，当我们为中国贫困人口迅速脱贫而感到欢欣的时候，新的问题出现了，从2001年到2005年，我国平均每年减少的绝对贫困人口仅112万，其中在2003年，绝对贫困人口还增加了80万。[1]开发式扶贫模式的绩效困境日渐显露。开发式扶贫政策隐含的前提是贫困者有机会、有能力从这些扶贫项目中受益。然而随着贫困性质和形势的变化，这些前提性假设基本都不复存在了。如何走出开发式扶贫的困境，提升新时期农村扶贫的绩效，成为摆在我们面前的重大课题。在此背景下，阿马蒂亚·森的能力贫困理论为我们的研究提供了新的视角。

一、能力贫困理论:研究贫困问题的新视角

20世纪90年代以来，以森(Sen)为代表的一批发展经济学家提出了一个围绕能力、权利和福利的发展理论体系，建构了一个新的基于能力的发展观。其实,早在1901年,郎特里（Rowetree）就注意到了个人基本特征以及在工作中所发挥出来的水平的不同而引起的贫困差距问题，这使得人们思考是否要将缺乏满足某些基本需求的能力的贫困作为划定贫困的另一标准。随后，阿马蒂亚·森在大量的探索之后回答了这个问题。他发现，如果将贫困看做是对能力的剥夺就很有意义了，他的这一说法并不否认低收入与贫困之间的关系，贫困除了意味着低收入之外，更多地意味着对收入能力的剥夺。阿马蒂亚·森指出，低收入和低能力之间的工具性关系在不同的社会、不同的家庭甚至不同个人之间是不同的，其原因在于：首先，能力和收入之间的关系会受到个人年龄、性别、社会角色、居住位置、流行病以及其一些个人无法控制的变量的强烈影响。例如，营养不良固然与摄入的食物及其营养成分有关，但是也与摄入主体的营养吸收能力有关，后者深受健康状况的影响，而健康状况又很大程度上依赖于公共医疗服务和公众的防病措施；其次，收入低与人的收入转化能力之间存在某种耦合性的联系。人的体质方面的不利条件如年龄、疾病或残疾不仅会降低个人赚钱的能力，同时也使得从收入到能力的转化变得更为艰难；其三，家庭内部重男轻女的财富分配方式使得以纯粹的经济收入作为贫困与否的标准面临更大的挑战。在亚洲、非洲甚至美洲的一些地方，家庭财产分配中的性别歧视往往使得家庭内部的贫困差异被忽视，从能力的角度界定贫困能够更好地阐释这一问题；其四，收入方面的相对剥夺可能会造成能力方面的绝对剥夺。正是基于以上四方面的考虑，阿马蒂亚·森指出，“如果我们仍在收入中考察贫困问题，则考虑到从收入到能力的转化差异，其相关的贫困概念就应该被定认为是收入不足，即收入无法实现最起码的能力，而不是收入低，即与影响到这种转换差异的具体环境无关的所谓‘低收入’。只有这样，才能合理地看待其中的某些转化差异。”[2]也就是说，在阿马蒂亚·森看来，“识别贫困的最普通做法是确定一个‘基本’或‘最低’生活必需品集合，把缺乏满足这些基本需要的能力作为贫困的检验标准。”[3]既然贫困可以用可行能力的被剥夺来识别，那么什么是“可行能力”呢?在阿马蒂亚·森看来，可行能力的内涵十分丰富，“相关的能力不仅是那些能避免夭折，保持良好的健康状况，能受到教育及其他这样的基本要求，还有各种各样的社会成就。”[4]可见，阿马蒂亚·森将自由和人的可行能力结合起来分析贫困问题，意味着贫困不仅仅是缺吃少穿或基本需要得不到满足，更重要的是由于缺少自由和能力，人们不能去实践他们可能的生活方式，也不可能应对各种社会风险和生活压力，造成他们应对生活变动的脆弱性。

阿马蒂亚·森能力贫困理论的落脚点在于通过重建个人能力来避免和消除贫困，开创了贫困问题研究的新领域，是贫困理论发展的一个里程碑，正如瑞典皇家科学院的公告中所说：“森在经济科学的中心领域作出了一系列可贵的贡献，开拓了后来好几代研究者进行研究的新领域。”[5]在与贫困做斗争的过程中，许多国家和国际组织越来越认识到导致贫困的内在根本性原因是更深刻意义上的社会生存、适应及发展能力的低下与短缺。为此，联合国开发计划署在1997年提出了一个包括基本生存能力、健康生育能力、接受教育和获取知识能力为主的度量贫困的新指标，即可行能力指标。这种指标更好地描述了贫困的特征，使我们可以更好地理解贫困产生的原因，即“贫困不仅指以收入和消费概念来测算的物质的匮乏，还包括低水平的教育与健康，面临风险时的脆弱性，以及不能表达自身的需求和缺乏影响力等各种功能性活动”。[6]也就是说，阿马蒂亚·森将贫困的原因分析从经济因素扩展到政治、法学、文化、制度等领域，把贫困问题置于经济学、伦理学、政治学、哲学、社会学等学科的综合研究之中，为贫困问题的研究开辟了新视角。[7]

二、新时期我国农村开发式扶贫的困境分析

我国农村的开发式扶贫已取得了显著成效，但目前扶贫环境发生了变化，表现出贫困人口大幅度减少且主体多样化、贫困人口居住分散环境恶劣、扶贫成本较高的特征，因此虽然政府在扶贫上的投入不断加大，但扶贫的边际效益却日益递减，且返贫现象较多、返贫率高，贫困人口呈现出一种脆弱性状态。我国农村开发式扶贫工作面临着重重困境：

1.扶贫瞄准机制有偏差，贫困人口享受的扶贫资源较少。中国农村的扶贫历程大致可分为四个阶段，第一、第二阶段的效果较为显著，一个重要原因就是当时的贫困人口规模庞大并相对集中，大量的绝对贫困人口有机会从扶贫政策中受益。而现在，绝对贫困人口不仅日渐减少而且比较分散，现有的贫困人口要么是多年未能脱贫的农户，要么是新近发生的贫困农户。对于前者来说，多年都未能脱贫，说明原扶贫方式并不适用于他们；而新发生贫困的农户基本属于老弱病残的弱势群体，他们也同样不适合开发扶贫方式。有三类人不适合开发式扶贫：一是没有劳动力的老弱病残农户，二是文化水平低下、观念陈旧的农户，三是好吃懒做的农户，而这部分人是目前贫困人口的主要构成者。如果仍然采取开发式扶贫举措，不仅绝大部分扶贫资金可能会稀释到非贫困人口头上，而且会提高政策实施成本，导致真正的贫困人口失去机会。再加上现有的扶贫项目并未延伸到户和个人，极端贫困家庭和个人由于缺少参与社会经济发展的能力，因而在获得道路、电力、电信、饮水、住房、卫生设备、教育、医疗、技术推广、金融和信息服务等方面遭遇了不少的困难。即使是针对住户的项目，采用的投资方式多半也需要住户出资以配套公共资金，那些拿不出配套资金的极端贫困户往往被排除在外。

2.贫困人口减贫幅度越来越小，扶贫成本增加。目前我国的贫困人口减少趋势有一个显著特征，即在扶贫资金不断加大投入的同时贫困人口减少的幅度越来越小。原因在于绝对贫困人口生活的区域都有其共性:地域相对封闭和远离市场，人口、生态和经济再生产过程不能有效循环，劳动力数量少、文化程度低，自然环境恶劣、水土流失严重、土地沙化和石漠化加剧，生态环境十分脆弱。再加上传统落后的生产方式导致有限资源的掠夺式开采，加剧了环境的恶化，……从而导致贫困-过度开发-返贫困的恶性循环。[8]如果强行推广开发式扶贫，人均消耗的扶贫成本必将增加。

3.贫困人口增收效果不明显。一般认为，贫困可分为绝对贫困和相对贫困。我国现行的贫困标准是以绝对贫困为基础的。按照国家统计局公布的数据，我国的贫困人口目前约有2000万人左右。从数据来看，这2000万人的增收效果很不明显。

4.开发式扶贫难以有效应对因病致贫、因病返贫现象。尽管我国已全面启动新型农村合作医疗，但这种对大病保障力度较弱的医疗保险却面临许多困境，一些地区农户因病致贫、因病返贫的情况日益突出。第三次国家卫生服务调查的结果显示，因病致贫、因病返贫占全部贫困家庭比重明显增加，从1998年的21.2%上升到2005年的33.1%，上升了11.1%。[9]可见疾病已成为农户家庭最主要的致贫因素之一。对一个年均收入较低的普通农户家庭而言，家中若有人患病尤其是患慢性病或大病，在没有外力支持的情况下，高昂的医疗费用足以使普通农户陷入贫困。遇到这种情况，农户家庭常常通过出售存粮、变卖生产资料、借贷、让子女辍学、乞讨、降低生活标准等手段应对经济困境，而这些手段又会对家庭可持续发展产生直接的负面影响，加剧家庭陷入长期贫困的几率。面对由不确定性和高风险性的疾病而引发的农户贫困、返贫现象，以项目投入为主的开发式扶贫策略亦难有作为。

三、贫困人口的可行能力不足：新时期我国农村开发式扶贫困境的主要原因

一般认为，扶贫绩效不高的原因主要是制度不完善、扶贫资金使用不当、扶贫过程监督不力、扶贫对象思想观念落后等，但是，从可行能力的视角来看，扶贫绩效不高的原因主要是扶贫受益对象的可行能力不足，主要表现在以下四个方面：

1.贫困人口缺乏基本的劳动能力。开发式扶贫的前提是贫困人口本身具有一定的能力能够依靠扶贫项目脱贫致富，但许多农村贫困人口由于或年老或年幼或生病因而缺乏劳动能力，难以从开发式扶贫政策中受益。随着反贫困政策的推进和经济的发展，我国贫困人口的结构已经发生了很大的变化，贫困家庭从以中青壮年劳动力、青壮年劳动力为主转变为以老弱病残为主。方黎明与张秀兰的调查显示，在贫困农户中，属于劳动力缺乏型的将近占一半，达到45.1%。[9]在家庭经济生活水平较低的农户中，无劳动力或有残疾、患病、年老的家庭成员的比重往往更高。这些劳动力缺乏型农户很难依靠扶贫项目脱离贫困。

2.贫困家庭受教育程度低，贫困农户信息获取能力低下。就健康的贫困户和非贫困户而言，他们来自农业的收入差异很小，收入差距主要来自于外出打工的工资性收入，通常工资性收入的高低与劳动力受教育程度的高低呈正比。[10]这一点，我们在2011年3月-7月在贵州省遵义县L村、雷山县G村所做的调查数据也可以证实。此次调查的主题是“农民社会资本、政治信任与乡村治理绩效”，调查在L村获得有效问卷92份，G村获得有效问卷为43份。由于我们研究的是人的能力与贫困的关系，因而我们把村民的“参与、合作、信息获取、利益表达”等行为转化为能力指标，其具体做法是对每道题的答案赋值，然后简单平均，每道题的具体赋值方式见相应处的脚注。分析此次调查的数据，我们发现，同一般农户相比较，贫困农户劳动力的受教育程度更低。例如，家庭人均收入低于1500元的有权利享受低保的贫困农户中，有26.1%的低文化家庭、73.9%的中等文化家庭，无高文化家庭。①相反，所有高文化家庭人均年收入均高于6000元，其比率是中等文化家庭的2.9倍，是低文化家庭的10倍（R=-0.322**，P=0.000）。可见，教育水平成为了阻碍农户们脱贫致富的重要因素。正因为教育水平低下，农户获取信息的能力②也受到限制。数据显示，农户收入越低，信息获取能力越低，反之亦然。其中，高信息获取能力比例最高的为人均收入6000元以上的村民，占49.3%，这一比例分别是年人均收入在4501-6000元、3001-4500元、1500-3000元及1500元以下的村民的1.4倍、1.6倍、1.9倍和2.6倍。

表1 “家庭人均年收入与农户家庭文化水平”交互分析表

表2 “家庭人均年收入与农户信息获取能力”交互分析表

3.贫困人口获取资源的能力短缺。人们获取资源需要依靠两种能力，一是利益表达能力，二是与人合作的能力。目前，我国以贫困人口为主的弱势群体的利益表达往往受限。这主要是因为他们的利益表达能力短缺，不知该如何去表达，以致他们在扶贫中的知情权、参与权和申诉权等都基本没有保障。例如，当我们问及农户“当您们受到委屈或面临不公平的事情时，您知道该如何去表达吗？”，结果显示，94.4%的家庭人均年收入1500元以下的绝对贫困人口显示出了低表达能力。而从高表达能力来看，3001-4500元的农户最高，为25%，1500元以下的农户最低，为5.6%。合作能力是农户获取资源的另一能力。调查显示，农户整体的合作能力均较低，在所有的被调查者中，仅有15.8%显示出高合作能力，高达84.2%的人合作能力均较低。其中，家庭人均年收入在1500元以下的农户大部分合作能力最低，高合作能力的农户仅占5.6%。而年收入在3001-4500元的农户高合作能力最高，高达30%。可见，贫困农户在表达能力和资源获取能力方面的短缺直接制约了其资源获取的能力，这种能力进而制约了其在开发式扶贫中的绩效，进一步加剧了他们的贫困。

表3 “家庭人均年收入与农户利益表达能力”交互分析表

表4 “家庭人均年收入与农户合作能力”交互分析表

4.扶贫过程缺乏贫困农户的参与。扶贫中的参与是让贫困农户参与项目的决策、实施和组织管理，它有助于增加贫困农户在发展活动中的发言权和决策权，增强他们的自信和自尊，促进农户自力更生能力的提高与自我发展意识的觉醒。我国传统的扶贫工作恰恰忽视了贫困农户的参与，扶贫干预活动往往是自上而下的，贫困人口的参与只是被动地投工投劳和自筹资金，扶贫工作成为一种单向的政府行为，扶贫项目的适应性和扶贫效果有效性就降低了。我们的调查显示，在人均年收入1500元以下的贫困农户中，低参与意愿和高参与意愿的各为50%，但人均收入在1501-3000元、3001-4500元、4501-6000元和6000元以上的农户中，高参与意愿明显较高，分别比低收入群体高30.6%、25%、13.6%和27.1%。扶贫过程缺乏贫困农户的参与带来了三个危害：一是扶贫项目在社区层次缺乏有效的监督机制，造成扶贫资源的渗漏和偏离；二是扶贫项目实施结束后缺乏有效的可持续管理和维护机制，造成了扶贫行为的短期性，扶贫资源的浪费；三是扶贫项目的设计脱离了贫困农户的实际需求，限制了扶贫项目的缓贫效果，同样也造成了扶贫资源的浪费。

表5 “家庭人均年收入与农户公共参与”交互分析表

四、提升贫困人口的可行能力：破解农村开发式扶贫困境的有效途径

对于现在的农村贫困人口而言，物质方面或经济方面的援助是必要的和迫切的，但是，增加经济收入、消除物质贫困不应该成为反贫困的终极动机，消除可行能力贫困将具有更为基础和决定性的意义，只有这样才能反过来又能提升他们创造收入的能力。正如罗马俱乐部创始人佩西指出的:“惟有人类素质和能力的发展才是取得任何新成就的基础，才是通常所说的‘发展’的基础。”[11]以能力贫困理论来分析我国农村贫困人群，我们发现，在新的形势下，农村致贫、返贫的原因发生了很大的变化，农村开发式扶贫的人文生态环境也面临挑战，传统的开发式扶贫方式难以有效惠及现有的农村贫困人口，因此应针对农村新的贫困发生机制，寻求更加合理有效的减贫策略。在这个背景下，能力贫困理论为我们提供了有益的启示。我们认为，新时期农村贫困的有效途径应该是塑造、提升和强化农户应对致贫风险的能力。为此要求在农村减贫政策中实现战略重心的转移，即把扶贫的关口前移，一方面把更多的资金投入到提升农户教育和健康水平中，关注贫困家庭孩子的教育问题，拓宽新型农村合作医疗的报销病种、提高报销水平，重视贫困农户的人力资本投入和积累；另一方面，要提高贫困人口的信息意识，开发信息资源，建立多层次、多渠道、多元化的信息收集与反馈系统，培养他们收集、甄别、利用信息资源的能力。此外，还应鼓励贫困人口积极参与生产、主动获取资源、积极参与市场竞争,引导他们建立自我服务和自我发展的主体意识，逐步提升贫困人口的利益表达能力、合作能力和社区参与的能力。

注 释：

①家庭文化水平包括家庭夫妻双方和18岁以上子女文化的综合。我们将农户的文化水平分为“文盲、小学、初中、高中或中专、大专及以上”五档，并分别赋值1-5分，家庭文化水平就等于他们的简单均值，1-2分的属于低文化家庭，2-4分的属于中等文化家庭，4-5分的属于高文化家庭。

②我们用“您是否知道村长、村支书、乡长（或乡党委书记）、县长（或县委书记）、国务院总理、国家主席的名字”来测试农户的信息获取能力，设置“知道、不知道”两个答案，并将不知道赋值为“0”、知道赋值为“1”，算出他们的平均数，然后以0.5为界，大于0.5为“高信息获取能力”，小于0.5为“低信息获取能力”。

③农民公共参与指农民参与村庄公共生活的愿望和倾向。在调查中，我们用了“我愿意积极参加村干部选举、我经常参与村里的秧歌队或其他协会的活动、我会免费为村级事务出工出力、我会主动关心村级事务、我会无偿为村级事务献计献策、我愿意免费担任村里的卫生监督员、我愿意义务为村里的老年人和残疾人服务、我愿意参加义务献血活动、我愿意资助比我更穷的人、我经常与乡邻之间交流信息经常互访(相互走动)、我经常参加亲戚朋友的聚会我和邻里之间经常在一起打牌”11个指标来衡量，并对提供的“很不同意、不同意、一般、同意、十分同意”答案赋值为1-5分，再计算出他们的平均值。然后，以2.5分为分界线，低于2.5分的为低参与意愿，高于2.5分的为高参与意愿。

[1]银锐.关于我国开发式扶贫问题的思考[J].成都大学学报(社科版)，2007，(3).

[2][印度]阿马蒂亚·森.论经济不平等：不平等之再考察[M].王利文，王占杰，译.北京：社会科学文献出版社，2006.

[3][印度]阿马蒂亚·森.贫困与饥荒——论权利与剥夺[M].王宇，王文玉，译.北京:商务印书馆，2001：24.

[4][印度]阿马蒂亚·森.评估不平等和贫困的概念性挑战[J].中国社会科学文摘，2003，(5).

[5][印度]阿马蒂亚·森.以自由看待发展[M].任赜，于真，译.北京:中国人民大学出版社，2002：2.

[6]方劲.可行能力视野下的新阶段农村贫困及其政策调整[J].经济体制改革，2011，(1).

[7]杨成波，王磊.简论阿马蒂亚·森能力贫困理论及对完善中国低保制度的启示[J].生产力研究，2010，(5).

[8]姜爱华.我国政府开发式扶贫资金使用绩效的评估与思考[J].宏观经济研究，2007，(6).

[9]方黎明，张秀兰.中国农村扶贫的政策效应分析——基于能力贫困理论的考察[J].财经研究，2007，(12)

[10]张晓辉，李剑，王佳.村级治理及村庄公益事业发展研究[J].农业经济问题，2006，（5）.

[11][意]奥雷利奥·佩西.人类的素质[M].北京:中国展望出版社，1988：183.