风险社会语境下我国非政府组织的存在逻辑与发展路径

王亚民

（南京大学政府管理学院，南京210046）

引言

政府与社会的关系问题一直是政治学、公共行政学学科领域的核心议题。传统的国家主义践行的是一种“中心——边缘”式的行政理念，长期的管理实践塑造了“大政府、小社会”的逻辑架构。随着民主观念的深入人心，公民意识的觉醒以及社会结构的分化等，“大政府、小社会”的逻辑架构逐渐丧失了话语正当性，取而代之的是“小政府、大社会”的强势话语。建构、培育良好的公民社会被赋予了时代的使命，公民社会成为继政府和市场两大领域之后的“第三域”。而公民社会的建构除了需要公民文化的渲染外，还需要组织实体的支撑，非政府组织作为公民社会中的组织实体，担负起了建构公民社会的责任。在当代，伴随着工业现代化的步伐，风险社会正在悄然形成，这使得公共治理愈加复杂，传统的单中心管理模式已然不能有效应对风险社会的强烈冲击，非政府组织的存在逻辑渐渐显现。从实践上看，非政府组织的发展存在着两种选择路径，分别是统合主义和多中心治理，而我国非政府组织的发展路径深受中国特殊情境的现实影响。

一、风险社会论域下的公共治理

“风险社会”概念由德国著名社会学家乌尔里希·贝克在其著作《风险社会》中首次提出，后经由吉登斯、拉什加以完善。贝克将“风险社会”界定为：“一系列特殊的社会、经济、政治和文化因素，这些因素具有普遍的人为不确定性原则的特征，它们承担着现存社会结构、体制和社会关系向着更加复杂、更加偶然和更易分裂的社团组织转型的重任。”[1]“在现代化进程中，生产力的指数式增长，使危险和潜在威胁的释放达到了一个我们前所未知的程度。”[2]“风险的概念直接与反思性现代化的概念相关”，[2]风险社会是现代性危机不断深化的结果，人类社会发展的足迹正呈现出从工业社会向风险社会过渡的迹象，社会面临着资源枯竭、能源匮乏、环境污染、食品安全、核威胁、社会异质化等等一系列的现代化危机。随着全球化进程的加快，现代化危机超越了疆土的界域，蔓延至全球的每个角落，世界风险社会逐渐成形。

传统的以政府为唯一权力中心的管理模式建立在工业社会的时代背景下，其典型的管理模式就是韦伯的官僚制：在政治社会的竞技场上，仅存在着单一的权力中心，即政府行政组织；政府组织由上下等级森严的层级结构组成，呈金字塔状；政府官僚基于工具理性的考量执行公共政策，实现政府的组织目标。官僚制组织适应了早期工业社会对理性和效率的需求，此时社会结构分化程度低，公共事务比较简单，社会风险系数相对较低，政府能够有效地处理常规化的公共事务。威尔逊甚至直言：“所有类似的政府只有一种良好行政的规则”，[3]即等级权威、单中心的行政组织结构。但是，随着现代化步伐的推进，社会正从工业社会向风险社会过渡，风险社会的不确定性、复杂性以及异质性等特点增加了政府公共治理的难度，传统的单中心管理模式已然不能有效应对风险社会的强烈冲击。政府公共服务的低效供给、危机处理机制及能力的欠缺以及寻租腐败现象的日益蔓延等等，彰显出打破过去对政府依赖的格局，吸纳长期处于边缘化的社会力量嵌入公共政策的过程的必要性，这是公共治理中“公共性”的彰显。公共治理模式是工业社会向风险社会过渡过程中应对社会风险的优先选择，陈振明教授将公共治理界定为：“为了实现与增进公共利益，政府部门与非政府部门（私营部门、第三部门或公民个人）等众多公共行政主体彼此合作，在相互依存的环境中分享公共权力，共同管理公共事务的过程。”[4]

二、非政府组织的存在逻辑：从官僚制行政到民主行政

官僚制行政是现代化进程中的理性产出。在民主社会中，官僚制行政仍然是普遍的制度安排，这主要是因其适应了委托——代理的逻辑架构。委托——代理理论是由美国经济学家伯利和米恩斯提出的，针对的是企业所有权和经营权的分离，企业的所有者保留剩余索取权，将经营权以契约的方式让渡给企业的经营者，经营者代表所有者的利益治理企业，这就是委托——代理的逻辑关系，它是制度经济学契约理论研究的主要内容，起源于“专业化”的存在，理论架构隶属于经济学的范畴。委托——代理理论有力的解释框架被引入了公共行政领域，公共行政领域的委托——代理理论是指社会公共权力的所有权与行使权分离，公民拥有剩余所有权，与权力的行使者即政府签订契约，授权、委托政府组织代表其意志行使公共权力，提供公共产品与公共服务，公民保留对政府组织选择和监督的权力。其内在包含三个层次的内容：首先，公民——政客的委托代理关系，即公民选举政客成为其代理人，政客制定回应公民需求的公共政策；其次，政客——官僚的委托代理关系，即政客负责制定公共政策，委托官僚负责执行公共政策；最后，官僚——公民的关系，即官僚执行公共政策，实现政策目标，满足公民的利益诉求。这种理想的制度安排是制度设计者所鼓吹的走向民主政治的三个步骤，可以说它设计出了民主政府的结构形态。但值得一提的是，在官僚行政层面，它也是传统公共行政范式的逻辑支撑。传统公共行政范式建立在政治——行政二分法的基础之上，政治是国家意志的表达，而行政是国家意志的执行，行政是价值中立的，存在着适用于所有政府类型的行政原则，即等级权威、单中心、集权的组织结构。概而言之，委托——代理逻辑支撑的是民主政治语境下的官僚制行政，而不是民主制行政。但是正如上文所述，官僚制行政在风险社会的冲击下已然不能再独自承受历史之重，需要吸纳社会力量的嵌入协同治理。

从另一个层面来说，公共行政领域的委托——代理理论是代议制民主理论的延伸。但是，理想的概念设计并不一定符合现实的情境，公共选择理论的“政府失败说”给理想的委托——代理理论披上了一层阴影。“所谓公共选择，是指非市场的集体选择，实际上就是政府选择。”[5]以美国著名经济学家布坎南为代表的公共选择学派提出了政治行政领域中的“经济人”假设，即政府的组成人员在做集体选择时追求个人效用的最大化，具体表现为两个层次：其一，政客谋求选票数量的最大化，从而获得再次当选的机会；其二，官僚追求部门预算的最大化，权力寻租的现象屡禁不止。鉴于信息的不对称，公民无法对掌握信息、权力资源的政府进行监督。另外，政府机构规模庞大、等级节制，机构内部缺乏竞争机制和降低成本的激励机制，导致政府行政效率低下，无法迅速、有效回应风险社会的需求。

风险社会向公共治理提出了严峻挑战，委托——代理逻辑支撑下的官僚制行政显然不能再有效支撑政府单中心地行使公共权力，以满足公民需求。随着经济现代化、政治现代化进程的不断加快，公民生活条件愈加改善，受教育程度明显提高，民主观念逐渐流行，公民素养相继提升，社会公众不再满足于扮演仅具有理想化色彩的契约式的委托人角色，转而期待在政府机制之外寻求另一种灵活、高效的机制——社会机制，亦即将社会嵌入到公共政策过程中，这是民主行政的要核。社会嵌入公共政策过程的理论渊源可以追溯至卡罗尔·佩特曼的“参与民主理论”，它建立在对代议制民主批判的基础上，是对政治精英主义的摒弃，认为只有公民参与到政策过程中才能有真正的民主，也就是巴伯所言的“强势民主”。社会嵌入政策过程是对“政府失灵”的有力回应，能够聚合社会力量，协同政府抵御风险社会的强烈冲击，并且能够打破政府对公共权力的垄断地位，打碎因信息不对称所导致的政策“黑箱”。可以说，社会嵌入政策过程是官僚制行政向民主行政转变的重要标志，它又具体表现为两个层面：其一，公民个体以原子化的方式参与公共政策过程，比如选举、投票、信访等等；其二，以公民个体为基本单元形成组织化的社群参与公共政策过程，主要表现为组织化参与，比如各种社会团体。不言而喻，原子化的公民个体在拥有政治强制力的政府面前显然是弱势群体，其利益诉求呈碎片化的状态，缺乏影响政府决策和执行的实力。组织化的参与成为社会嵌入政策过程的有效选择，而非政府组织嵌入政策过程属于组织化参与的范畴。我们可以将非政府组织的存在逻辑概括为一个核心三个基本点：核心是民主行政范式，主要围绕社会嵌入政策过程；三个基本点分别是风险社会的冲击致使委托——代理逻辑下的官僚制行政不能再独自承受历史之重、公共选择论域下的“政府失败说”以及公民参与意识的觉醒。

三、统合主义路径：政府认同与非政府组织的组织化参与

社会嵌入政策过程是民主行政范式的题中之义，是非政府组织存在、发展的内在逻辑，又可以从两个不同的理论框架加以解释：一个是多中心治理的角度，另一个是统合主义的视角，这两种解释框架可以被视为应对自反性现代化后果即风险社会的路径选择，也是非政府组织发展的选择路径。多中心治理理论是对肇始于20世纪70、80年代具有全球化色彩的“治理革命”的回应，致力于摆脱作为社会治理结构的代议制民主以及作为传统行政范式逻辑支撑的委托——代理理论的困境，打破传统的“中心——边缘”治理模式，其权力运行向度是双向的，治理主体多元化，治理结构呈网络化形态。概括地说：“多中心治理以自主治理为基础，允许多个权力中心或服务中心并存，通过相互合作给予公民更多的选择权和更好的服务，减少了‘搭便车’行为，避免‘公地的悲剧’和‘集体行动的困境’，扩展了治理的公共性。”[6]但是，每一种理论设计必须在相应的制度环境下才能高效运作，多中心治理亟需一个较为完善公民社会作为环境支持，政府与社会的关系处于一种平衡状态，社会结构分化程度较高并进入整合阶段。如果主观地将多中心治理理论嵌入到中国语境下，将会出现水土不服的症状，尽管改革开放30多年来，建国初的全能主义政治已经消失在当下的政治生活中，政治民主化进程在不断加快，但是我国政府与社会的关系仍然无法满足多中心治理理论所期待的环境支持。

我们将视野再转向统合主义理论。统合主义又称为“法团主义”或“工团主义”，它是在20世纪90年代初对多元主义的批判和质疑中产生的。斯密特将统合主义界定为：“一种利益代表系统。这一系统中的构成单位组织成有限数量的组织，这些组织是一种单一的、强制性的、非竞争性的组织，实现了层级分化和功能分化，有国家认可或颁发执照（如果不是由国家建立），并获得授权在它们各自领域的交换过程中垄断性地代表有关社会主体的利益，控制着利益集团领导人的选择以及要求和支持的表达。”[7]这种利益代表系统由无数个“功能性团体”组成，功能团体内部存在着形态迥异的组织结构，它介入公共政策过程是以组织化的方式进行的，不同于原子化公民个体直接参与政策过程。上文论述到原子化公民个体在参与政策过程时无法平等地与掌握政治强制力的政府就某项政策议题进行讨价还价，而统合主义语境下的“功能性团体”具备一定的与政府讨价还价的实力，公民先形成利益聚合，再以组织化的方式向政府作出利益表达，以影响政策的制定和执行。换句话说，统合主义就是将社会系统中的组织化利益整合进国家决策结构中。斯密特将统合主义划分为两种类型，分别是国家统合主义和社会统合主义。

根据表1所述，社会统合主义与国家统合主义的划分是基于政府对社会控制或社会自主的程度。社会统合主义语境下社会拥有一定自主行动的空间，但公共领域的空间是受限制的；国家统合主义语境下政府对社会施加着诸多的限制性条件，控制着社会的发展。但是，两者也有共同之处，即社会都是嵌入在政府的制度框架下介入政策过程的，也就是上文论述的社会嵌入政策过程，这是统合主义的内核。我们可以用一条线段将政府与社会的关系表示出来：

表1：社会统合主义与国家统合主义的区别[8]

纵观我国的政府与社会关系的发展状况，显然，国家统合主义更能描述当下的中国情境。从发展趋势看，我国政府与社会的关系应该逐步地从国家统合主义向社会统合主义过渡。在现代社会中，统合主义语境下的“功能性团体”主要表现为非政府组织。非政府组织这一术语是1949年在联合国首次使用，它处于政府与私营企业之间的那块制度空间。“简单地说，非政府组织就是人们自愿组成的非政治性、非营利性和非宗教性的社会组织。”[9]在我国，非政府组织主要包括社会团体、慈善基金会以及民办非企业单位三种类型。而统合主义论域下的我国非政府组织发展应走向政府认同和非政府组织组织化参与的合作道路，具体可以概括为两个层面：

首先，政府认同非政府组织存在的合法性，并提供制度与技术支持。统合主义语境下非政府组织存在的合法性在于政府的授权和控制，因为政府是能够对社会资源做出权威性分配的主体，是政治强制力的拥有者。社会公众欲基于共同利益和价值诉求成立非政府组织必须先获得政府的认同和支持。政府认同非政府组织存在是前提，而非政府组织发展需要政府提供制度、技术两种支持：（1）制度供给。以马奇、奥尔森为代表的新制度主义者极力鼓吹政治制度的重要地位，他们强调：“政治民主不仅取决于经济和社会条件，而且也取决于政治制度的设计。”[10]“制度是一个社会的博弈规则，或者更规范地说，它们是一些人为设计的、形塑人们互动关系的约束。从而，制度构造了人们在政治、社会或经济领域里交换的激励。”[11]统合主义理论强调功能团体是在政府设计的制度框架内运转，不能僭越制度的边界。制度除了具备规制的功效，还具有保障的作用，非政府组织要想健康、快速地成长必须寻求政府的制度保障：摒弃计划经济时期全能主义政治，全面向社会主义民主政治过渡，“组织化社会”建构模式向“社会化组织”建构模式转变；完善规范非政府组织发展的各项法律、法规，尽快出台一部较为完整的《非政府组织法》，从立法层次给予非政府组织法律保障。（2）技术支撑。在技术层面，政府对非政府组织的支持主要包括监管、经费和人员三个方面。在监管方面，我国对非政府组织实行的是双重管理体制，即由登记管理机关和业务主管单位分别行使对非政府组织的监督管理职能。从其设计的初衷来看，主要是为了强化有关部门对非政府组织的监管力度，属于一种消极型的监管体制，这导致了大量存在于社会中而未被纳入制度框架内的非法组织，限制了我国非政府组织的发展。因此，政府当务之急就是改变双重管理体制，以非政府组织的科学分类为前提，实施非政府组织的分类监管，监管主体应该交由一个统一的部门。在经费方面，非政府组织开展活动是非营利的、公益的，除了一些个人、企业捐款外，一般缺乏足够的资金维持自身的长远发展。从非政府组织能够有效分担社会风险的角度来看，掌握着丰富社会资源的政府应该给予非政府组织经费支持。在人员方面，按照国家统合主义的概念，政府牢牢地控制着非政府组织内部领导人员的任免，非政府组织自主性缺乏。从非政府组织有效、长远发展的角度看，政府需放宽对非政府组织人员的控制，给予一定的自主空间，激发其自组织管理的热情，协同政府承担一定的公共责任。

其次，非政府组织协同政府分担社会风险，促进社会资本积累。组织化参与是社会嵌入政策过程的较佳选择，非政府组织嵌入到政府设计的制度框架中协同政府承担一定的社会风险。比如汶川地震中涌现出的若干非政府组织积极、迅速投身到救灾和灾后的重建工作中，有效地弥补了政府救灾重建工作的不足，并成为向社会各界通报灾区重建的信息窗口。非政府组织的功效在全球范围内已有目共睹，褚松燕将非政府组织的功能概括为四点：“第一，提供一定范围的公共服务；第二，进行利益表达；第三，促进社会资本积累；第四，拓展就业市场。”[9]在非政府组织四大功能中，尤其需要注意的是非政府组织能够促进社会资本积累。所谓社会资本，按照帕特南的观点是“社会组织的特征，诸如信任、规范以及网络，它们能够通过促进合作行为来提高社会的效率”。[12]非政府组织是社会公众基于共同利益和价值诉求而聚合在一起的非政治性、非营利性、非宗教性的社会组织。日常运转的非政府组织训练着组织成员之间的信任、合作意识，组织成员在社会交往过程中逐渐形成了互惠性的规范，内在地规范着组织成员的行为。非政府组织嵌入政策过程可以说是组织成员接受公民教育的过程，这个过程能够有效提高公民素养，促进社会资本的积累。反过来，公民素养的提高、社会资本的积累又能够推动公民社会的建构，更好地协同政府应对风险社会的复杂性和不确定性，从而增强政府存在的合法性。

结语

现代化是一个充满风险的过程，工业社会在增加社会物质财富的同时，也衍生出了若干危险的社会因子，当代社会正从工业社会向风险社会过渡。风险社会的复杂性和不确定性挑战着政府治理的合法性，委托——代理逻辑支撑下的官僚制行政逐渐让渡给社会嵌入逻辑支持下的民主行政。社会嵌入政策过程是政府应对社会风险的较佳选择，也是民主行政的核心要义。在中国，社会嵌入政策过程不能套用西方多中心治理理论。中国当前的制度设计已经给社会嵌入政策过程设定了约束性条件，统合主义的视角能够恰当地适应我国的制度安排，即社会在制度框架内进行利益的表达，参与社会管理、公共服务。全球范围内风险社会的存在以及社会嵌入政策过程的现实需要，是非政府组织发展的逻辑脉络。在全球治理中，非政府组织因其自身的非营利性、非政治性的特点将成为解决全球问题的有效选择。我国社会主义民主政治的发展同样需要引导非政府组织的健康发展，促进社会资本积累，推动公民社会建设。

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[6]孔繁斌.公共性的再生产：多中心治理的合作机制建构[M].南京：凤凰出版传媒集团，2008：38.

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[9]褚松燕.中外非政府组织管理体制比较[M].北京：国家行政学院出版社，2007：9.

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[11][美]道格拉斯·C·诺思.制度、制度变迁与经济绩效[M].杭行，译.上海：格致出版社，上海三联书店，上海人民出版社，2008：3.

[12][美]罗伯特·D·帕特南.使民主运转起来：现代意大利的公民传统[M].江西人民出版社，2001：195.