政体开放、政府能力和社会资源——中国集体维权行动产生之可能性分析

崔 翔，张丹竹

（1.南开大学周恩来政府管理学院，天津300071；2.吉林大学行政学院，长春130012）

广义的集体行动指的是有许多个体参加、具有很大自发性的制度外政治行为。其中以维权型最为常见，此种类型占据八成以上，主要包括农民的“以法抗争”、工人的“以理维权”与市民的“理性维权”，[1]本文所分析的集体行动正是这种狭义上的指向公权力的集体维权行动（以下简称“集体行动”）。维权者以集体行动的和平方式表达诉求，以公开博弈来与政府进行沟通，甚至向政府施压，可以说集体行动是一种利益实现机制。在集体行动的研究议题上，主要涉及了政治机会结构、动员结构、话语、策略和手段等诸多方面，而“政治机遇结构是解释中国都市地区集体行动之发生的最有力的一个自变量,因为它代表了促进或阻碍社会运动或集体行动的动员努力的几乎所有外部政治环境因素”。[2]以政治机会结构为分析框架来研究中国集体行动在国内学术界还属于探索阶段，本文试图通过对政治机会结构理论批判性地吸收借鉴，结合中国具体社会政治环境，建构出本土化的分析框架，对我国集体行动产生可能性进行分析。在中国特定的社会背景下，客观存在的政治机会结构基本上是相同的，构建一个整体框架，有利于从总体上说明影响集体行动产生的各种因素。本文所采用的方法是建构一个总体的政治机会结构解释框架，但是具体到个别的集体行动，则用政治机会结构的特定情况来说明集体行动的产生，从而把宏观框架的整体感与个别分析的针对性有机结合起来。

一、政治机会结构:一个解释集体行动产生可能性的理论框架

政治机会结构理论是政治过程理论的核心概念，用来从总体上概括和描述对集体行动可能性产生制约和影响的各种政治和社会条件的组合情况。这一概念来自于美国政治学者艾辛格一篇探讨美国都市种族抗议的文章，他在对美国43个城市的研究中发现，对于种族群体而言，不同的都市具有不同的政治环境，这会影响他们实现其利益的可能性。[3]比如，政治体制对集体行动的开放程度，就影响了集体行动产生的可能性。艾辛格将一般统称的政治环境命名为政治机会结构。换句话说，政治机会就是存在于国家政治社会生活中的造成集体行动的各种因素，而这些因素形成的组合便是政治机会结构。通常情况下，人们由于认为自身利益得不到满足或者受到损害，同时又没有体制内的表达渠道可选择时，就会产生集体行动的需求，但是集体行动是否能够出现还取决于特定的政治和社会环境，这种环境就是集体行动赖以产生的政治机会结构。政治机会结构对集体行动形成一定程度的限制和影响，并且会提高或降低集体行动产生所需花费的成本。

政治过程理论兴起之后，随着时间的推移，政治机会结构这一概念也变得越来越重要。政治机会结构在蒂利和麦克亚当的政治过程理论中仍只是若干影响集体行动产生的因素之一，但是在泰罗等一些学者的倡导下，政治机会结构在20世纪80年代的后期发展为一个专门的理论。“有些学者甚至强调，与政治机会结构的变化相比，人们心目中的相对剥削感以及社会运动资源在社会上的变化均是比较缓慢的。”[4]这也就是说，影响集体行动产生的最根本因素是政治机会的有无和多寡。

对于政治机会结构理论的应用，有以下两个方面需要特别说明：第一，政治机会结构理论并不是决定论。政治机会结构的影响在于增加或者减少集体行动的困难程度，并不能决定集体行动的产生。也可以说，在最开放的政治机会结构下，集体行动未必一定产生；在最封闭的政治机会结构下，国家也不能完全防止集体行动。第二，政治机会结构理论并不是完美的，也存在一定的缺陷。政治机会结构理论不断被研究集体行动的学者所接受，应用于从城市抗议、农民抗争到环境运动等的各种集体行动，使之在对集体行动的研究中取得支配性的地位。但随之也出现了其内涵被不断扩展，边界逐渐模糊的现象，好像所有塑造集体行动背景的条件和环境都是政治机会结构中的变量，它成为了一个无所不包的万能解释框架。所以，我们要认真对待国家中心论的预设，并且小心地厘清政治机会与运动资源的差异，从而避免对其的漫无边际应用。

二、政治机会结构与集体行动的关系及其在中国的适用

政治机会机构对集体行动的产生有着怎样的具体影响呢？首先我们要从宏观上来把握政治机会结构与集体行动之间的关系。开放性和封闭性是政治机会结构的两个基本要素，集体行动的产生与政治机会结构的开放性和封闭性形成一种曲线关系，艾辛格把这种关系称为“抗议的悖论”（paradox of protest）。 （见图1）

图1 政治机会结构与集体行动的关系

从图中可以看出，在极端开放与极端封闭的条件下，集体行动是不容易产生的，相对地，最容易产生集体行动的地方往往是处于开放性与封闭性之间的部分，即开放性中等的政治机会结构。开放性是指政府对集体行动的回应程度，如果政治机会结构在理论上是完全开放的，就没有必要以采取集体行动的手段来实现其目标；相反，如果政治机会结构是处于极端封闭的状态，集体行动则基本上没有产生的可能性，因为任何集体行动都无法改变执政者的决定。具体地说，在政治机会结构极端封闭的条件下，维权者很难进行集体行动，主要原因在于政府对集体行动往往采取限制的方式，行动的成本和风险都很高，但是却看不到明显的收益。在这种条件下，维权者即使有了对这种行为的需求，也不一定将其转变为实际的集体行动，因此，集体行动的产生概率是很低的。随着政治机会结构的逐渐开放，政府对集体行动不再单单采取限制的方式，而是在某种条件下对维权者的这种行为采取容忍和克制的态度，而且政府与他们有着达成某种妥协或让步的可能性，在他们看到体制外行为能够带来明显收益的情况下，其采取集体行动手段的可能性就会增加，从而集体行动产生的概率会逐渐上升。但是，这并不意味着随着政治机会结构的开放，集体行动产生的可能性会一直增加。当政治机会结构的开放性达到一定的程度后，集体行动产生的概率反而会降低。这主要是因为在政治机会结构极端开放的条件下，公民的利益冲突和利益诉求可以通过体制内的政治渠道得到解决，而不必诉诸成本高昂的体制外的集体行动。

政治机会结构包含不同变量，在不同社会背景下产生的集体行动所涉及的政治机会结构变量是不同的，也就是说，对于不同的国家和地区而言，学者们运用政治机会结构来分析集体行动就会有一定的针对性。由于中国有着自身的特殊性和复杂性，不能对这些变量进行简单套用,必须批判地借鉴吸收。所以，针对中国维权者面对的具体政治社会环境，本文对政治机会结构借鉴后重新加以建构。

概括地说，中国情境下的政治机会结构由如下三个变量组成：首先是政体开放，分为公民的制度性利益表达与国家对集体行动的限制倾向两个方面；其次是政府能力，包括政府治理能力与政府公信力；最后是社会资源，它涉及知识精英和抗议带头者以及大众传媒。这三个主要变量呈现出一定的结构特征，包含了国家制度、政府行为和社会环境等层面，应该说重新建构后的政治机会结构抓住了经验事件背后的核心方面，涵盖了在中国具体社会情境下影响和制约集体行动产生的主要政治和社会因素，在适用性上基本是不存在问题的。

三、各理论变量在影响中国集体行动产生中的具体表现

1.政体开放变量。政体开放是指政治体制的开放程度，主要是国家与公民之间的互动模式，即在现行的政治体制下，公民无论是通过制度性途径还是通过非制度性途径对国家表达自身利益诉求的可能性。政治体制的开放程度越大，公民利益表达越充分，反之，则情况相反。政治体制的开放程度包括公民的制度性利益表达和国家对集体行动的限制倾向两部分。公民的制度性利益表达是指公民通过人大、政协、信访等体制内的渠道来表达自身利益诉求；国家对集体行动的限制倾向是指当公民运用集体行动的手段进行自身利益诉求的表达时，国家对不同时期不同形式的集体行动采取限制的程度和反应。

（1）公民的制度性利益表达。总体上，公民表达自身利益诉求主要采取的是制度性的表达渠道，多数的社情民意都是通过体制内的方式输送到政府部门的，即通常通过人民代表大会、人民政协和信访来实现。但实际上，这些渠道对于社会底层来说还存在梗阻现象，并不能很好地发挥其应有的作用，从而造成公民利益表达受阻，一些人往往被迫寻求非制度性的方式来解决问题。目前，人大和政协这两种利益表达渠道都不是十分完善。人大代表大多是社会各界的精英人士，而基层代表人数偏少，这与中国各个社会阶层实际比例很不一致。例如，“第十一届全国人大代表实有2978人，其中官员、公务员代表2491人，民企员工代表16人（包括农民工3人），农民代表13人（以村党组织书记为主）。”[5]这会制约人大充分有效地发挥其应有的功能，从而导致两种困境的出现：一是监督困境。各级人大代表中官员所占数量较多，这就使得政府部门本身既是被监督者，同时又是监督者。这样，人大代表很难实现对政府部门的有效监督，即使一些由于政府行为失当造成的利益冲突被代表反映出来，也难以在体制内寻求合适的力量督促政府纠正。二是代言困境。现今人大代表的名额分配、提名方式、权限职能都有着不完善之处，同时，人大代表不仅是兼职化的，履行职责的时间、精力、动力等都无法都到保证，而且大多属于精英阶层，选民无法对其进行有效监督，使得人大代表能否真正为普通公民，特别是为社会底层的利益代言受到质疑。而对于政协来说，由于委员产生缺乏民主性、提案的非透明性、缺乏社会代表性等问题，也导致了政协监督和代言的两种困境。信访是指公民或其他组织采用书信、走访、电话、网络等，向县级以上政府及相关工作部门反映情况，提出建议、进行投诉，并依法由有关行政机关处理的活动。虽然信访制度已逐步完善，其功能也不断加强，但从实际效果上看还存在着一定缺陷，主要表现为：首先，近些年来中央和国家机关的信访量不断加大，而地方的信访量却有着下降的趋势，这给中央和国家机关带来了很大的压力。一个主要原因是信访者对不同层级政府信任程度不一样。其次，由于受到信访责任追究制的压力，一些地方政府会收买、欺骗、拦截、强制遣送越级信访人，甚至出现打击迫害上访者的现象，给信访者身心健康、自由安全和人格尊严造成诸多伤害。可以看出，人大、政协、信访在实际运行过程中还存在着一定程度的不足之处，导致维权者制度性利益表达渠道受阻，这就为集体行动的产生提供了可能性。

（2）国家对集体行动的限制倾向。集体行动是一种非制度性利益表达方式，是维权者运用制度性利益表达渠道无效的情况下，为了维护自身权益而向政府进一步施压的行为。“在抗议政治理论看来，抗议行为比那些循规蹈矩的政治行为更加具有政治意义，它们对政治的影响和作用要超过体制内的行为。”[6]有时这种行为还会引起媒体的关注和旁观者的同情，甚至带有一定的策略性，所以集体行动又可以看作是维权者与政府公开的博弈行为。一些学者提出，集体行动应该逐渐合法化，从而成为民主政治的常态。[7]但集体行动并没有一定的制度保证，还处于“非制度化”阶段，也就是说，“在中国，制度外的或对抗性的政治行动面临严重的合法性困境。”[8]国家实际上并不认可这种行为的正当性，对其有着限制的倾向。但是，国家并不能完全阻止集体行动的产生，在很多情形中，维权者在别无选择的时候，只能通过集体行动才能把自己的利益诉求表达出来，虽然多数情况下，国家对这种行为的反应是消极负面的。当然，在不同的时期，国家对集体行动限制倾向的程度是不同的。如在重大节日、两会期间和国家举办重要活动期间等政治敏感时期，是集体行动的多发期，此时国家的限制倾向会明显增大。还有，如果维权者的要求和政府形成零和博弈，则集体行动的成本会很高，从而增大国家的限制倾向。此外，集体行动规模的大小，是否带有一定的暴力倾向等都会影响到国家对其的限制倾向。随着中国政治生态的不断发展，国家对集体行动的限制倾向和惩治程度有着弱化的趋势。国家的限制倾向处于从封闭状态转向半开放状态的阶段，在一定程度上为集体行动的产生提供了可能性。

（3）政体开放变量与集体行动产生概率的关系。集体行动的产生可能会受政治机会结构的三种变量同时影响，而不只是受单一变量的影响。政体开放是政治机会结构的三种变量之一，如果只从政体开放对集体行动影响的角度考虑，根据公民的制度性利益表达和国家对集体行动限制倾向的组合状况，政体开放变量与集体行动产生概率的关系通常可分为四种情形，如表1所示：

第一，制度性利益表达渠道越堵塞，国家对集体行动限制倾向越弱，那么集体行动产生的概率越大，这是因为维权者通过制度性方式表达利益诉求很难实现，但是集体行动的成本降低了，这就使得集体行动的产生变得容易；第二，制度性利益表达渠道越堵塞，国家对集体行动的限制倾向越强，表面上看似集体行动产生的概率变小了，其实背后潜藏着危机，有着发生革命的可能性。社会冲突论者认为，集体行动具有起到“安全阀”功能的积极作用，[9]它会释放一部分怨恨情绪，从而使社会矛盾得到一定的缓和。如果维权者的利益诉求在任何方式中都得不到回应，这就会产生较大的矛盾，这种矛盾既不会自动消失，又不能逐步得到释放，而是长期积累起来，最终可能会导致革命的出现；第三，制度性利益表达渠道越畅通，国家对集体行动限制倾向越弱，那么集体行动产生的概率越小。这是因为维权者通过理性计算后，自然选择成本相对较低的制度性方式，而放弃采用成本相对较高的集体行动，即使非制度性的行为是可行的；第四，制度性利益表达渠道越畅通，国家对集体行动限制倾向越强，那么集体行动产生的概率越小。如果维权者能够通过制度性的利益表达渠道解决问题，即使国家对集体行动的限制倾向再大也无关紧要，因为任何利益诉求已经在体制内得到解决。

表1 政体开放变量与集体行动产生概率的关系

2.政府能力变量。除了政体开放外，政府能力也是构成政治机会结构的重要变量之一。但需要说明，文中所说的政府主要是指地方各级政府，并不包括中央政府，这是因为中国的集体行动多是按照法律来抗争，而不认为法律是错误的，最多说地方政府的规则违背了中央的规则，没有人敢挑战中央的规则，[10]也就是说，绝大部分维权者认为中央的决策是好的，只是在地方被搞坏了，集体行动针对的对象更多的是地方政府，所以从这个意义上来讲，中央政府对集体行动的影响就可以相对地被忽略掉。政府能力主要包括政府治理能力和政府公信力两个部分。政府治理能力主要是指政府有效地履行职能，提供公共产品和管理公共事务的能力；政府公信力主要是公民对政府行为的认同感。

（1）政府治理能力。如果地方政府能够有效地执行中央政策，各项工作运转高效有序，公共事务管理良好，那么，通常集体行动产生概率就非常小。但事实上，有些地方政府并不能达到这种标准，在很多方面存在着治理不善等问题，这就为集体行动产生提供了条件。首先，部分地方政府特别是一些基层政府的权力运作呈现个人化的特点。在正式权力运作中，政府越来越多地采取非正式化运作的方式，不是依赖于正式的法律和规则，而是依靠个人关系和权威。如在县城区域集体行动就比较容易产生，因为县级政府是权力监督和权力运作的“接点”，处在国家权力监督体系的下端，是权力制约的薄弱环节，可谓是“山高皇帝远”。而且，县级政府的权力较大，在招商引资、土地征用等方面有着较大的自主权，种种原因会使县官产生一种“父母官”或“土皇帝”的封建思想，从而出现权力运作的个人化倾向。[11]其次，部分地方政府执行中央政策的效果不好。这体现在中央出台某项政策是好的，而地方政府只是“走形式”，这种形式主义的作风会导致执行不力。另外，地方政府为了提高政绩，搞一些仅仅给上级领导看的面子工程，这种华而不实的做法只会损坏地方政府在人民群众中的形象。最后是贪污腐败问题。如一些集体维权行动产生的原因就是政府擅自挪用了征地补偿安置费用。如果地方政府治理能力不强的话，势必会导致公民的正当利益受到损害，这就会增加集体行动产生的可能性。

（2）政府公信力。政府公信力不仅依赖于政府治理能力，而且还在于其能否营造一个公平正义的社会环境，从而给公民带来对政府行为的认同感。政府治理能力越强，相应地政府公信力就会越高，公民采取制度性方式解决问题的可能性就越大，集体行动产生的可能性就越小。此外，政府公信力还可以从两个方面来衡量：一是政治思想和意识形态的影响力。政治思想和意识形态是一个国家政治文化的核心部分，它的形成是一个长期的过程，并且一旦形成以后很难改变，绝大部分的公民并没有对中国的意识形态产生质疑，集体行动的产生基本上与意识形态无关。二是政府行为的公正性以及对公平正义的社会环境的营造。著名政治哲学家罗尔斯在《正义论》中指出，“正如真理是思想的首要价值一样，正义乃是社会制度的首要价值。”政府作为执法者，如果不能给公民带来公平正义，相反使他们开始怀疑政府行为的公正性，导致他们对政府行为认同感下降，集体行动的产生就不足为奇了。

（3）政府能力变量与集体行动产生概率的关系。由于政府治理能力和政府公信力都与集体行动成负相关的关系，而且二者都归属于政府能力，为了分析的方便，我们直接比较政府能力变量与集体行动的关系。如表2所示：

当政府能力非常之弱时，公民就会连集体行动的想法都没有了，因为他们根本不会对政府抱有一点信心和希望，甚至可能直接运用革命的手段来推翻这个政权，重新建立政府。我们知道，集体行动和革命的性质是不同的，集体行动是由人民内部矛盾造成的，目的是为了维护维权者的利益而要求政府改变政策或行为等，而革命主要是夺取政权并对社会进行根本改造的体制外政治行为。所以，这种情况下产生的已经不是集体行动了，换句话说，集体行动产生概率近乎为零。当政府能力从最低点逐步提高时，集体行动产生概率也会随之提高，直到政府能力强到能够满足他们的一定利益诉求时，集体行动产生概率就会有所下降；当政府能力强到能够满足他们的任何利益诉求的状态时，在理论上集体行动就会完全消失，当然，这只是一种理想状态，因为没有任何政府可以使所有公民都满意。

表2 政府能力变量与集体行动产生概率的关系

3.社会资源变量。除了政体开放和政府能力为集体行动的产生提供了可能性外，还存在着有助于集体行动产生的社会资源，如果公民能够认识到这些社会资源的存在并对这些资源进行有效的利用，那么集体行动产生的可能性就会增大。社会资源主要包括知识精英和抗议带头者以及大众传媒。知识精英和抗议带头者主要指两类人群，即间接参与到集体行动中为维权者发出声音或提供法律依据的知识精英与直接参与到集体行动中并起到动员和组织作用的抗议带头者；大众传媒是指报纸、广播、电视三大传统媒体和新兴媒体网络及其附属产品，如网络论坛、博客、QQ、MSN、手机短信、微博等，它们主要用来塑造社会舆论和进行信息沟通。

（1）知识精英和抗议带头者。知识精英虽然没有直接参与到集体行动中去，但是由于他们关切社会政治的发展，其在集体行动中发挥着自身的“话语权”等方面优势，为维权者发出声音，提供法律依据，并对一些集体行动的产生发挥较大影响。在一些农民集体行动中，“一些知识精英，主要是法律人士，也为了各自目的——经济的、政治的或社会影响而介入其中。”[12]很多知识精英来自于民间组织，不仅包括一些专门以维权为目的的民间组织，而且还有像行业协会、倡导环保的绿色组织、学术性协会等组织，它们能够在一定程度上给维权者提供服务，如咨询、法律讲座、材料写作等。抗议带头者是指直接参与到集体行动当中，对集体行动的产生起到了动员和组织作用的那一部分人。集体行动的产生与这些带头者是分不开的，他们动员和组织其他维权者，形成一定的行动策略和话语方式。正如法国思想家勒庞所说，“如果没有一个领袖，大众就是一盘散沙，他们将寸步难行。”[13]俗话说，“枪打出头鸟”，这些带头者和积极分子承担着更大的压力和风险，必须具备足够的智慧、策略与勇气才能起到动员和组织的作用。集体行动产生后，政府首先往往会和带头者协商。如果出现了严重的后果，那么带头者可能更会受到政府的管制和惩罚。

（2）大众传媒。大众传媒在集体行动的产生中起到了塑造社会舆论和信息沟通的作用。在以往的情况下，报纸、广播、电视三大传统媒体往往受到政府宣传部门的严格限制，“公众被告知领导希望他们知道的东西；竞争的或矛盾的信息不可能从有组织的媒体中得到反映。因此中国媒体中的几乎每一条新闻都具有准官方的性质。”[14]传统媒体对集体行动很少报道，即使报道，也是非常简略的，突出其负面性质，表达官方的立场。而近年来，政府认识到多数集体行动的目的都是为了发出维权者自身的声音，这种意见的表达对社会并无多大的坏处，没有必要一味地控制这些信息而不让社会各界知晓。如果传统媒体仅仅为了维护社会稳定而采取漠视的态度，反而会使公民对事实真相产生质疑，从而给谣言带来了生存空间。所以如今，传统媒体特别是报纸在关于集体行动的新闻上作了不少的报道，特别是《南方周末》《民主与法制》《半月谈》《乡镇论坛》等报刊。可以看出，传统媒体对于集体行动的影响主要体现在塑造社会舆论上。[15]而作为“第四媒体”的网络的不断发展使政府很难对所有信息进行掌控，它的出现打破了传统媒体的垄断性，使普通公民可以廉价地向全世界自由发布信息和传播思想，并自由地选择和吸纳信息。例如，在2007年的厦门PX环保风波中，厦门市民通过网络论坛和手机短信等工具，互相转发上街“散步”的信息，将抗议声传播到四面八方。但是由于网络具有隐蔽性和匿名性的特点，时常会出现虚假信息甚至谣言，这会对集体行动产生负面的影响。网络对于集体行动的影响主要体现在信息沟通上，它给公民提供了相互沟通和协调的工具，对集体行动的产生起到动员作用。大众传媒部分地承担了维权者维护自身合法权益的功能，它在国家和维权者之间发挥着一种桥梁的作用，并对政府的政策产生影响。

（3）社会资源变量与集体行动产生概率的关系。不管是知识精英与带头者，还是大众传媒，都会对集体行动的产生起到促进作用，也就是说，三者都与集体行动的产生成正相关的关系。概括起来，公民能够利用的社会资源越多，集体行动产生概率就越大；公民能够利用的社会资源越少，集体行动产生概率就越小。如表3所示。

结语

表3 社会资源变量与集体行动产生概率的关系

政治机会结构的开放使得集体行动具有了可能性，其三种变量即政体开放、政府能力和社会资源对集体行动产生都有着不同程度的影响。在利益多元化时代，如何避免集体行动转变为集体暴力甚至革命，我们至少应该在如下几个方面进行探索：完善制度性的利益表达渠道，适当放开集体表达权利并使其有法可循；同时，强化政府治理能力，提高政府公信力；还要保证新闻报道的客观性和及时性，加大对虚假言论的打击力度等。也就是说，国家的民主化程度与政府能力的强弱是最关键的因素。

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