我国公职人员利益冲突管理及其制度投入的经济学分析

蔡小慎，刘存亮

(大连理工大学，辽宁大连116024)

一、引言

随着我国政府职能的重心转向社会建设和社会管理，社会管理制度创新成为理论与实践亟待探讨的问题，其中关于公共事务管理过程中公职人员利益冲突的制度约束和矛盾化解机制问题成为社会关注的热点。现实中，公职人员以其公职身份所代表或维护的公共利益与其个人利益及特定关系人利益之间常常发生矛盾和冲突，而利益冲突是腐败滋生的土壤，是腐败发生的第一诱因。国内外实践证明，利益冲突易发频发、腐败现象屡禁不止的主要根源在于制度缺陷，“与制度高度有关”。[1]

制度建设是利益冲突预防和管理的根本策略，制度预防在反腐败战略中居于核心地位。依据制度经济学理论，制度是约束和规范人们行为的各种规则或准则，包括刚性的正式制度和软性的非正式制度。本文所说的制度建设是指国家法律、行政法规、政府政策和命令等正式制度的制定和实施。我国当前腐败现象频发、利益冲突凸显的一个重要原因就在于制度缺失，因此加快推进利益冲突管理的制度建设十分必要。既然制度与利益冲突行为的产生及利益冲突水平的高低有着必然联系，那么制度建设在利益冲突管理上究竟发挥着多大的作用？是不是政策主体可以通过无限制的制度制定和实施，以使公职人员利益冲突的规模不断减小，直至消失？为此，本文引入制度投入（即把制度作为一种投入要素引入到生产函数，通过制度的变量来反映制度实施过程中的边际收益变化规律）这一概念，从经济学视角分析制度的有效性，旨在找到制度最佳投入水平，启示政府以此为目标出台政策措施，以实现制度控制利益冲突效果的最大化和社会成本的最小化目标。

二、制度投入对公职人员利益冲突的影响

从理性经济人的假设出发，作为国家公职人员，在行为选择时往往会对可能触发的利益冲突行为进行成本收益分析。一般地，如果由此带来的收益（I）高于为此承担的成本（C），即利益冲突净收益大于零，公职人员将选择实施利益冲突行为；如果收益低于成本，即利益冲突净收益小于零，公职人员将不选择实施利益冲突行为（理论上如此，实际上利益冲突仍然会存在，因为存在公职人员甘冒风险的情形）。在此过程中制度通过影响他们对各种行动方案的成本和收益的计算而最终影响个人的选择。一个国家的制度环境决定了公职人员的成本收益计算模式，一般而言，制度越不健全，公职人员自由裁量权越大，其滥用权力获取私利的机会越多，将会竞相利用制度漏洞牟取私人利益，规避所要承担的成本，若利益冲突成本和收益之间存在巨额利差，则将加剧利益冲突，利益冲突规模（M）增大。相反，制度越完善，利益冲突享有的利差越小，利益冲突就会不断趋向收敛，利益冲突规模减小。因此，一个社会制度建设的完善程度（可用制度投入来衡量）与利益主体引发利益冲突所承担的成本、所获得的收益之间存在着一定的关联。制度投入增加，使得利益主体引发利益冲突所承担的成本上升、所获得的收益下降，即制度投入与利益冲突成本呈正相关，与利益冲突收益呈负相关。可见，充分的制度投入、完善的制度建设会降低国家公职人员利益冲突发生的概率，会有效减少其腐败行为的发生。

制度投入对公职人员利益冲突的影响主要体现在两个方面（见图1）：一是提高利益冲突承担成本；二是降低利益冲突所获收益。前者通过制度建设增加了权力交易行为的利益冲突的成本，使其不能发生或不能顺利发生，以增加利益冲突生成的难度，降低利益冲突发生率，达到控制腐败的目的；后者是通过制度建设使利益冲突行为无机可乘，压缩其权力交易所得收益，抑制其引发利益冲突的心理期望，从而使其不愿主动触发利益冲突。通过这两方面影响的共同作用，制度投入使得公职人员利益冲突规模不断趋小。在这里，利益冲突承担成本包括预付成本和风险成本。所谓预付成本，包括利益主体引发利益冲突所需投入的金钱、财物、时间、精力和机会等。所谓风险成本，即利益主体引发利益冲突后可能遭受的惩罚或损失，包括物质性成本，如没收财产、党纪政纪处分、降级撤职、刑事处罚等；精神性成本，如个人名誉、声望的损害、心理压力、良心和社会舆论的谴责等。而利益冲突所获收益，主要是指利益主体引发利益冲突后所获得的物质金钱收益和从中所体验到的精神满足感。具体分析如下：

1.制度投入与利益冲突收益分析。在制度投入处于低位时，制度漏洞明显，缺乏对公职人员行为的有效制约，利益冲突普遍存在、利益冲突规模庞大，公职人员引致利益冲突收益极高，此时即使增加少量的制度投入，也可大大地降低利益冲突收益、减小利益冲突规模。而当制度投入达到高位时，制度体系健全，能够对公职人员行为实施有效约束，因忌惮于制度的防范威慑作用，公职人员利益冲突数量已大大减少，同时利益冲突的分布也呈分散化与隐蔽化，此时再要发现和管理这些利益冲突、降低利益冲突收益和规模则需要很大的制度投入。因此，单位制度投入带来利益冲突收益的降低是边际递减的。

图1 制度投入对公职人员利益冲突的影响模型

2.制度投入与利益冲突成本分析。在制度投入处于低位时，制度匮乏，制度漏洞较大，公职人员引发利益冲突预付成本低，进入门槛低，同时风险成本低，被发现的概率低，事发后实际受到处罚力度低，承担如此低的成本，使得利益冲突行为猖獗。此时一旦有新制度投入将效果明显，少量的制度投入将大幅度提高利益冲突成本。而当制度投入达到高位时，制度比较健全，虽然足以对公职人员利益冲突进行管理和查处，但此时公职人员引发利益冲突的技术手段更加高明，规避制度惩罚的方法更加多样，使得制度投入效果不再明显，大量的制度投入只能小幅度提高利益冲突成本。因此，单位制度投入带来利益冲突成本的提高是边际递减的。

由上可知，制度投入带来公职人员利益冲突成本的提高和收益的降低都是边际递减的，表明制度投入防止和管理利益冲突的效果越来越不明显，即制度收益边际递减，制度投入本身产生的制度成本越来越高。可以想象，这种情形使得制度投入到一定程度后制度的有效性将必然趋向降低。虽然制度建设是利益冲突管理的关键和根本策略，但上述分析告诉我们，基于经济合理性的考量，制度投入应该适度，把握其合理限度，不能无限制地投入。这正是许多西方国家在20世纪80年代进行放松内外管制改革的主要原因之一。

三、公职人员利益冲突管理制度投入的有效性分析

为探寻制度投入在公职人员利益冲突管理上的有效性程度，找到最佳制度投入水平，特从防止利益冲突制度本身的净收益最大化和利益冲突造成社会成本最小化两个方面进行剖析。

1.分析思路一：防止利益冲突制度净收益最大化。一般来说，公职人员利益冲突管理中的制度投入总成本和总收益都是递增的，在制度投入后的长期内制度收益肯定是大于制度成本的，即制度收益曲线位于制度成本曲线的上方。如图2，TR代表防止利益冲突制度收益曲线，TC代表防止利益冲突制度成本曲线，根据边际递减规律，该制度收益曲线TR为TR'>0，TR''<0的凹状曲线，该制度成本曲线TC为TC'>0，TC''>0的凸状曲线。这是因为，一是，在制度投入很低的情况下，因缺少制度约束和监管，公职人员利益冲突现象会很严重，由此产生的经济损失也很大，此时稍微加大制度投入则可大幅度提高反利益冲突的收益即制度收益；而当制度投入有较高的量时，公职人员利益冲突现象已不明显,加大制度投入只会换来很小一部分的制度收益,即防止利益冲突制度投入的边际收益是递减的。二是，制度成本是一种交易成本，在制度的制定、实施、维护以及制度的变革中都存在交易成本。由于主观上的“制度依赖性”使然，在对待公职人员利益冲突问题上，人们过于依赖制度的功效，盲目信奉制度反腐的威力，由此导致制度投入的持续加大，制度成本增长往往很难得到控制，将无限扩大；从客观上来说，最初的反腐制度不论好坏，往往具有运行惯性，存在着自增强机制，这种机制使制度一旦走上某条路径，无论正确与否，它都将沿着该路径继续运行，甚至进入“锁定”状态，这种不良路径依赖也间接地加大了制度成本，[2]即防止利益冲突制度投入的边际成本是递增的。

图2 防止利益冲突制度净收益最大化

虽然防止利益冲突制度投入后的长期内制度收益是大于制度成本的，但由于两者不同的边际发展趋势，到一定程度时，制度成本曲线和制度收益曲线将会取得均衡，继而成本曲线将会超过收益曲线。假设制度收益与制度成本相交于E点，该点之左，制度收益大于制度成本，表明制度投入是有意义的；该点之右，制度收益小于制度成本，表明制度投入是无效的，在此不作考虑。在防止利益冲突制度投入有效区间（0-N），制度投入净收益П（П=TR（S）-TC（S））是存在一定变化规律的，即由小到大，达到最大值，然后由大到小，直至为零或负值，在制度投入程度到N时取得了均衡，此时制度投入的净收益П等于零。从制度投入净收益曲线最高点作垂直线与横轴交于P点。P点之左表示防止利益冲突制度投入不足，未达到最佳投入水平，此时制度建设具有正效应，制度建设带来的净收益不断上升。P点之右表示防止利益冲突制度投入过度，超过了最佳投入水平，制度建设过剩，此时制度建设具有负效应，制度建设带来的净收益不断下降。

P点对应的防止利益冲突制度投入净收益的最大值表示为Пmax(S)，满足最大值Пmax(S)的一阶条件是：

即MR(S)=MC(S).

就是说制度边际收益与边际成本均衡相等时的制度投入水平P是防止利益冲突制度投入净收益最大的状态。由分析可知，防止利益冲突制度投入净收益呈倒U型，在制度投入某一水平上存在其最高值，故反腐制度不宜无限制的投入，理性的选择是把握制度投入的合理限度，以追求其净收益最大值。

2.分析思路二：利益冲突社会成本最小化。防止利益冲突制度投入的收益，实际上就是利益冲突可能造成公共利益损失下降的程度，而利益冲突造成的损失也是一种成本，所以可以从社会成本的角度来理解制度投入的收益。社会公共利益净损失总量构成利益冲突的社会外部性。因此，防止利益冲突制度投入的目标可以从实现制度收益和制度成本之间差额的最大化转变为利益冲突造成社会成本最小化。公职人员利益冲突社会成本中包含着防止利益冲突的制度成本（即制度的制定、实施、运行及完善等成本）、利益冲突的外部成本（即利益冲突对社会公共利益的损害成本）和管理成本三项成本。由于本文研究的是制度对公职人员利益冲突的影响，与管理成本无相关性，所以本文假设的社会成本只有制度成本和利益冲突损害成本两个成本，这两个成本之和就是社会成本。如图3，设x表示制度投入水平，w表示每一单位制度投入需要付出的成本，则wx代表制度投入成本，且是x的增函数。同时设P(x)是利益冲突发生的概率，A表示利益冲突造成公共利益的实际损失，则P(x)A为可能发生的利益冲突对社会公共利益造成的损害成本，且是x的减函数。将曲线wx和曲线P(x)A叠加得到利益冲突带来的社会成本曲线：SC=wx+P(x)A。最佳的制度投入水平必须使得社会成本最小化，即SC'=w+P'(x)A或者 w=-P'(x)A。

上述方程表明，在制度投入处于低位时，制度成本较低，利益冲突带来的损害成本较高，两者共同作用使得社会成本很高，随着防止利益冲突制度量的增加，wx不断上升，P(x)A不断下降，当制度投入的边际成本（w）等于制度投入的边际收益（P'(x)A）时，所带来的社会成本最小化。如果防止利益冲突制度投入量继续增加，由于wx的边际递增特性，且wx上升的速度超过了P(x)A下降的速度时，令社会成本曲线趋向上扬。因此，防止利益冲突制度建设造成社会成本曲线呈U型，据此可以求得最佳制度投入水平P'，使得社会成本最小化。

图3 利益冲突社会成本最小化

综合图2和图3可知，在图2防止利益冲突制度投入净收益最大处P时，制度边际成本等于制度边际收益；在图3利益冲突造成社会成本最小处P'时，制度边际成本也等于制度边际收益，由于制度边际成本和边际收益只有一个均衡点，也就是说P和P'是同一点，即是防止利益冲突制度投入最佳水平处。作为政策主体的政府应找出该最佳制度投入点，并以之为目标出台配套措施，以达到防止利益冲突制度控制的净收益最大化和利益冲突造成社会成本最小化目标。

四、结论

首先，公职人员利益冲突具有极大的社会危害性，它侵害了社会公共利益，给社会造成了损害成本，且这种损害将始终存在、不可能完全消失。同时，为管理公职人员利益冲突而进行的制度建设本身也是有成本的，由于人们主观上的“制度依赖性”和客观上的制度不良路径依赖，使得制度建设的成本不断增大，呈现边际递增的趋势。鉴于此，为将公职人员利益冲突造成的损害成本和制度建设自身产生的制度成本减小到最低限度，就必须要平衡两者之间的关系。因此我们应选择从社会总体的角度进行成本收益计算，从经济意义上来考虑使社会成本最小的方案，而不是无限制的、孤立的进行制度反腐。

其次，根据制度效率变化规律可知，同一轨迹上制度变迁的边际收益先增后减，[3]制度建设净收益呈倒U型，先从一个较低的水平上升，达到最高点后再持续下降。在制度建设很不健全或制度处于低位时，利益冲突成本和收益之间存在巨额利差，成为既定制度安排中的潜在获利机会，激励着公职人员竞相涉足利益冲突领域，使得利益冲突规模很大，此时提高制度投入水平可大幅度提高制度收益和降低社会成本，这种制度有效性一直延续到最佳制度投入水平处。当前我国正处于经济社会转型时期，面对新形势、新情况、新任务，制度漏洞显著，存在大量制度真空，特别是在一些利益冲突凸显的新领域，诸如公共资源配置、公共资产交易、公共产品生产等“三公”领域，制度缺陷更加严重，以权谋私、公权私用等现象滋生蔓延，利益冲突猖獗。这说明目前我国公职人员利益冲突管理的制度建设属于制度投入不足阶段，远未达到最佳制度投入水平，这时投入不大的制度投入即可大大提高利益冲突被发现的概率，从而有效地减少利益冲突活动。故当前针对我国公职人员利益冲突问题推进制度建设十分必要，尽快加大制度建设的力度将会有效抑制利益冲突的滋生蔓延，收到事半功倍的效果。

第三，当制度投入达到最佳水平以后，再仅仅加大制度建设，制度有效性将越来越低，对利益冲突管理的效果将不再明显。因此，在最佳点以后的管理策略应有所改变，即应以加大非正式制度供给来增强利益冲突管理综合效应，实践也反复证明，从社会的角度来说，有效的制度安排应该是正式制度安排和非正式制度安排的有机统一。利益冲突管理离不开完善法律法规等正式制度，也离不开非正式制度的协同配合，这样才能充分发挥其综合效应。非正式制度通过传统文化、廉洁教育、道德教化等因素影响公职人员的自身信念和信仰，协同配合正式制度推进反腐倡廉建设。新加坡、香港廉政公署等精心设计的打击、教育、预防“三管齐下”反腐败战略正与之契合。经济合作与发展组织（OECD）国家设计的管理和防止利益冲突的伦理工程也是一个综合体系，[4]其是“基于规则的硬性方式”和“基于原则的软性方式”相辅相成的组合，从而形成管理和防止利益冲突的合力。

最后，我国正处于转轨时期，社会环境日益复杂，腐败或利益冲突的表现形式和类型变化的速度远远超过了制度建立和修正的速度，制度漏洞成倍增加，制度约束的软化诱发了公职人员的腐败动机，为某些公职人员以权谋私提供了机会和空间，制度约束难以有效规范和监督公共权力的运行，无法压缩、阻断公职人员以权谋私的通道。这也说明多而快的制度建设不一定能减少腐败。反腐败制度的日益增加和腐败现象的日益猖獗使我们意识到，不仅“制度是重要的”，制度得以运行的制度环境同样重要，很多时候，正是由于制度环境的不良，导致制度反腐的“华而不实”。而制度环境的营造则需要通过非正式制度建设得以实现，伦理建构是防止利益冲突的基础和前提。诚然，非正式制度有积极因子和消极因子之分，在对利益冲突管理的影响上同样如此，即有些对利益冲突管理产生推动和促进作用，有些对利益冲突管理会带来阻碍影响。这就要求我们能够对此进行有效辨别，合理利用。但毋庸置疑，相对于正式制度，非正式制度能够节约大量“交易成本”，而且非正式制度反腐范围广，在更多的层面上影响人们价值判断从而决定了人们的行为取向，许多不在纪律约束范围之内的隐性腐败行为只能靠非正式制度的自律来加以限制。

制度建设虽然存在一定的局限，但我们不能因此而否定制度在防腐反腐方面的积极作用，因为制度反腐所具有的持久力，在一些国家的成功反腐实践中都得到了充分展现。我国新时期的反腐工作必须立足于建立良好的制度，但制度建设并非一日之功，这其中，要将非正式制度加以有效合理运用，才能逐渐消除腐败现象。

总之，公职人员利益冲突管理是一项复杂的社会系统工程，需要综合的分析策略，动员各种社会力量积极参与，不能仅仅寄希望于通过制度建设解决所有问题，还需要借助伦理教育、道德教化等一系列非正式制度手段，形成防止利益冲突的正式制度战略和非正式制度战略的相互促进，只有这样才能实现公职人员利益冲突的有效预防和管理。

[1]黄少安.制度经济学[M].高等教育出版社，2008：115.

[2]雷玉琼，曾萌.制度性腐败成因及其破解——基于制度设计、制度变迁与制度约束[J].中国行政管理,2012，（2）.

[3]黄少安.关于制度变迁的三个假说及其验证[J].中国社会科学,2000,（4）.

[4]庄德水.OECD国家防止利益冲突的伦理工程及其实践[J].廉政文化研究,2010,(1).