财务精细化：政府会计改革的突破点之一

黄 静

自2000年，我国开始启动新一轮政府会计改革开始，关于政府会计改革的目标、主体界定、政府会计核算与披露系统的设计、政府会计改革路径的选择等都进行过了比较充分的讨论。目前，政府会计改革已经到了寻求突破的转折点，自财政部长谢旭人于2009年提出要实现“政府科学化、精细化管理”开始，2009年8月财政部会计司又连续推出了《医院会计制度》（征求意见稿）与《高等学校会计制度》（征求意见稿），以事业单位中的医院与高等学校两个特殊行业入手，拉开了我国政府会计改革的序幕。

作为政府会计改革，与任何一项改革一样，也会遇到许多现实的制约因素，主要包括：预算决策的科学化与民主化问题；预算的透明度问题；政府融资管理问题；政府资产管理问题；政府绩效评价问题等。尤其是我国长期以来的政府预算会计，其会计信息对外基本是不透明的，这不利于政府会计政府治理工作的展开，也不利于政府会计信息质量的提高。

此外，据中国经济学学术资源网的报道称：中国政府自1997年开始实行积极的财政政策以来，政府财政赤字和债务急剧增大，2009年预算赤字已达7397亿元。另据新华网报道，2012年两会期间，财政部长谢旭人称，今年政府财政赤字将达8000亿元。

而自2011年我国政府规定，政府“三公”消费公开开始，政府会计所存在的问题首次直面公众。合理使用公共财政、规范政府会计核算、披露制度已迫在眉睫。

而以“精、准、细、严”为目标的财务精细化管理理念作为一种在企业中应用较为成熟的理念，从理论上被认为是解决上述问题的最佳方法。精就是精益求精，追求最好，不仅把产品做成精品，也把服务和管理工作做到极致；准是准确的信息和决策，准确的数据和计量，准确的时间衔接和正确的工作方法；细是操作细化，管理细化，特别是执行细化；严是严格控制偏差，严格执行标准和制度。总的来说，精细化管理是以科技为基础，以精细操作为特征，通过充分运用各种资源，强化协作，提高组织的执行力，从而达到降低成本、费用，提高效率和效益的目的。这与我国政府当前的改革目标，即建立“服务型”、“高效型”、“廉洁型”政府的目标不谋而合。

在实践中，已有许多企业、事业单位进行了试点改革，并取得了显著的成效。因此，从系统上来研究财务精细化对政府会计改革的作用以及具体的实施途径等就显得尤为必要。

目前，国内关于政府财务精细化的研究尚处于摸索阶段，而理论研究也仅局限于从理论层面探讨其可行性及作用等很少有涉及到具体的实施案例研究，也很少有对中国现行状况下实施途径的探讨。正式基于此，本文通过论证精细化管理理念在政府会计改革中的可行性，并详细探讨管理中的关键点的基础上，结合A机关的管理实践，探索我国政府财务精细化的途径。

一、政府财务实施精细化管理势在必行

在经历了20多年的经济改革之后，我国取得了举世瞩目的成就。但是，一系列衍生问题悄然产生。市场经济理念的逐渐深入，要求政府的职能发生相应改变。近年来，我国政府提出了一系列的口号：要建立“服务性政府”、“责任政府”、“节约型政府”、“效能型政府”等，而要实现这些口号，一个共同的目标是要降低行政成本、提高行政效率。笔者在之前的研究中已经提出，由于我国现行的政府会计存在确认范围不全面、计量计量属性不合理、记录过程不清晰透明等缺点，使得作为政府与沟通主要桥梁之一的政府财务报告在可靠性、相关性、明晰性等方面均存在不足。而作为企业财务管理的先进理念之一——精细化管理理念是以“细”为起点，通过从整体上合理规划并调整业务程序，对每项具体业务建立规范化流程，以使财务监督、管理的触角延伸到每个领域。概括来说，政府实施财务精细化管理主要由以下几点来决定：

（一）政府自身转变角色，必须提高服务质量和服务效率

现代公共管理理论认为，政府管理一般来说有三个层次。首先是规范化管理。即政府严格按照国家的法律规章制度进行管理。其次是精细化管理。即政府在规范化管理的基础上要讲求管理更加细化，过程更加科学化，提高服务的效率与效果。最高层次是个性化。即在精细化管理的基础上，要追求按照管理对象的不同，实施个性化管理，即将管理视为一种高级艺术行为。

我国现阶段的政府管理活动，正逐步走上规范化的道路，并在探索实施精细化管理。然而，长期以来政府管理体制中形成的粗放式管理模式仍有很强的生命力，不转变固有观念，接受新鲜理念，改革就会固步自封。因此，要继续推进政府会计改革，提高政府财务管理水平，就必须坚定得推行政府财务精细化管理理念。

（二）社会公众民主监督意识的提高，要求提高政府信息披露的质量

近年来，随着改革开放的不断推进，社会信息化程度的不断提高，我国公民的民主理念也不断增强。公民的知情权、参与权、监督权越来越成为政府管理过程中不可忽视的内容。

可喜的是，我们看到中央政府已经意识到了这点。2012年4月16日，温家宝总理在《求是》杂志发表《让权利在阳光下运行》一文，详细阐述了如何推进政务公开。

而从2010年开始，我国财政公开的步伐明显加快。众多中央部门相继主动公开年度财务报告。而在诸多公开的项目中，最受公众关注的当属“三公消费”，也即公务接待费、公务用车购置和运行费、因公出国(境)费。“三公”消费公开制度自2011年开始实施，从公布两年的情况来看，尽管消费总额总体略有下降，但是我们发现，与预算数相比仍存在相当大的缺口。而从公布的具体内容来看，各项费用支出只有总的数字，没有任何细节，公众很难了解到政府财政的真实情况。

以上情况反映的问题，除了涉及政府安全的一些内容不宜公开外，更多源自政府会计在确认、计量、记录等过程中存在的诸多问题，导致政府财务报告想公开也很难清除公开的尴尬处境。正因此，以“精、准、细、严”为主要特征的精细化管理理念的实施显得尤为迫切。

（三）高校、医院及部分政府机关的实践证明精细化财务管理的可行性

我国政府会计改革自2009年开始实施，以高校和医院作为试点单位。在实施的近3年来，已有众多高校、医院进行了积极的探索，并在精细化管理方面取得了显著的成效。刘辉、樊俊之等介绍了公立医院实施财务精细化管理的实践及成就，并指出精细化的关键在于做到预算管理突出“全”、成本管理突出“严”、内控管理突出“细”、管理手段突出“新”、财务分析突出“精”。

王晓、韩效红等总结了高校在实施财务精细化过程中取得的经验。指出高校在实施财务精细化管理时应遵循四个主要原则，即数据化原则；程序化原则；操作化原则；标准化原则。

除了高校、医院外，我国许多地方的税务机关、司法机关、行政机关等也都在积极探索实施财务精细化管理，并取得了显著的成效。在对已实施单位进行成本效益统计时，我们发现，实施财务精细化管理，在转变管理理念、调整角色职能后，即可收获效率大大的提升。从这个角度来说，实施财务精细化管理是解决目前政府会计改革瓶颈的有效措施。

二、政府实施财务精细化管理的关键点

目前，理论界、实务界对财务精细化管理的研究虽然较多，但是大多停留在概念、可行性、意义等方面，很少有从理论上系统论述精细化管理，尤其是政府财务精细化管理理念。而在实际的操作中，我们发现，很多财务人员存在对财务精细化管理的片面理解。比如，将“精细化管理”简单得等同于“数据精细化”，即将会计记录的数据由精确到个位改变为精确到小数点后两位。这种想法显然是低估了财务精细化管理的内涵。在总结理论及实务经验的基础上，我们提出政府在实施财务精细化管理过程中应着重把握以下几点：

（一）精细化管理是一个系统工程，不等同于“数据精细化”

如上面所讲的，“数据精细化”只是“财务精细化管理”中某项具体的一个表象。“系统工程”的理念要求各政府机关从宏观来说，能实现与相关部门业务的协调配合；从中观层面实现单位内部各个部门相互配合；而从微观层面则要求每位员工在工作中要与同事积极合作，共同提高办事效率。

要实现上述目标，作为政府部门的管理者应站在战略管理的高度，从政府机关的文化建设入手，到组织结构的合理化调整，再到制度化建设，最后要始终加强机关单位内部控制建设。同时，“系统工程”还要求个机关单位的信息化建设积极跟进。作为提高效率、保证制度在运行过程中“刚性执行”的有利武器，财务信息化功不可没。

（二）精细化的关键在于将各项指标定量化

在以往关于政府管理效率的研究中，我们发现，常常会以“政府的管理活动难以量化”为理由，而模糊得对政府管理活动制定计划，也直接导致笼统地给出了政府管理活动的结果，比如：取得了显著的进步；加大力度解决；要努力提高等等。

事实上，我们发现这些定性的指标完全可以通过合理的量化指标来反映。所谓量化，就是细化的深入，是更精确的细化。

在许多优秀的企业中，我们随处可见公司对员工工作的量化指标。比如，以麦当劳公司为例，公司规定，做出的薯条保质期是7分钟，如果7分钟卖不掉，就要扔掉。这在中国人看来是不可思议的，企业以营利为目的的，这样做不是无疑会增加很多成本吗？事实上，麦当劳并不“傻”，他真正扔掉的很少，因为后道的销售与前道的加工环节配合得很好。

同样，政府管理活动也可以通过量化指标来考核，只不过与企业的经营活动相比，稍微改变一下方法即可。以道路公安执法系统为例，可以通过测试公民的“安全感指数”来评价。而“安全感指数”的度量，可以借鉴企业的一些做法，将若干影响公民出行安全感的因素，按程度轻重依次排列，然后给各因素赋权重如下：

(1)十字路口安装红绿灯没有……………30%

(2)十字路口安装电子摄像头没有………25%

(3)公路民警出警的几率…………………20%

(4)当地机动车的行驶数量多少…………15%

(5)当地外来人口的数量多少……………10%

据此，公民“安全感指数”＝（1）×30%＋（2）×25%＋（3）×20%＋（4）×15%＋（5）×10%

上面是为了说明量化的重要性而举的例子。在实际工作中，具体做法可以不完全相同，但大致思路了可以相同。通过这样的量化过程，不仅群众对政府的工作有了更加清晰的评定标准，政府部门自身也可以更加客观地评价自身工作的足与不足。

（三）责任精细化，要做到落实到唯一责任人或第一责任人

“责任型政府”的建设要求政府机关权责相当，责任为先。在政府实际管理工作中，我们发现，有些事无部门问津，而有些事多部门问津。大部分情况下，两种情况的结果是一样的，多部门之间权利的界限模糊，责任不清，相互推诿扯皮现象严重，导致行政效率大大降低，政府的公信力也会受到一定程度的影响。

以查处贪污腐败为例，就有纪检委，主要监督党员干部；监察局，主要监督非党员干部，以及检察院反贪局、财政局、审计局、政府办监察室等。这些部门都有监督的职能，但是责任又不明确，很难界定谁是第一责任人，谁是第二责任人。长此以往，导致监督无力，一些人员对自己放松了要求，最后好人也跟着犯错。从这个角度来说，责任的不明确和责任的缺失一样可怕。

在确定了唯一或第一责任人后，就需要将其负责的内容细化，包括负责的质与量的要求，以及失职后应承担的后果，负责监督、检查责任人的又是谁，失察了又要承担什么责任。由此，将每个环节都找到最终负责人，方可实现精细化管理。

三、以A机关为例，探讨如何进行精细化管理

在新公共管理理念的影响下，我国大部分政府都在积极探索如何转变自身角色，改变自身职能。在国家预算改革及政府“三公消费“的双重刺激下，又将政府会计改革推向前进了一步。通过上面的分析，我们了解到我国政府财务管理实施精细化的迫切性以及关键注意点，那么，在实践过程中具体应该如何来推进政府财务精细化改革呢？笔者结合在A司法机关的实习及了解，试总结如下：

（一）重新梳理单位内部组织结构，合理调整岗位人员

从政府管理的宏观角度来说，要实现整个社会的有序运行，必须强调个部门系统化、协同化运作。但是，我国的政府部门之间历来缺少这种协作意识，各自为政的作风比较普遍。从某个单位来看，各个部门之间也通常缺乏应有的沟通，群众来办事时，各部门间互相推诿、扯皮的现象比较严重。在这样的现状下，政府财务管理连规范化都很难做到，更别说精细化了。

我们看到，在市场经济条件下，自负盈亏的企业能够根据市场的需求，自动地调整内部组织结构，以达到经济效益最大化和组织成本最小化。但是，由于政府部门本身的行政性特征，使得机构结构的调整缺乏灵活性和适应性。再加上部分员工安于现状，不愿意主动增加额外工作，使得组织结构的调整变得更加困难。

但是，我们欣喜得看到，从大到国家层面已经开始向组织结构“扁平化”的方向发展。比如，政府推进的“省直管县、市县分治”改革就是其中之一。在这样的风气影响下，许多政府机关也在纷纷推进组织结构精简化、扁平化改革。以A司法机关为例，原先是一个警长下面有2～3名副警长，副警长下面带十来个警员。在“大部制”改革的背景下，副警长的职位被取消了，由警长直接负责警员。这样不但不会影响管理的效果，反而提高了行动的效率。

图1 A 司法机关人员家属邮局汇款流程图

只有从组织结构这个源头调整入手，政府财务管理才能理顺头绪，实现管理科学化、效率化。而在科学的组织结构下，只有配备具有相关才能的工作人员，才能真正实现财务管理效率的提高。在单位人员的变动上，可能会涉及部分人员的利益问题，势必会带来改革的阻力。A机关坚持以“既能稳定大局，又能实现巧妙变动”的原则，提高了员工的工作积极性，同时，整个组织的效率也大大提高。这就要求领导能具有全局的战略眼光，以身作则的表率行为。

（二）科学化总体业务流程，定量化每项业务规范

在大多数人的心中，对于到政府机关办事，总有些心有余悸。这其中就有办事流程不清楚，导致做重复劳动，办事效率大打折扣。建立在规范化基础上的财务精细化管理强调“流程化”运作，既提高了政府部门自身的工作效率，也增强了群众的“幸福感”。

所谓“流程化”运作是指将工作、任务细分为若干个步骤或环节，然后再用连接箭头把各个步骤按先后顺利连接起来。

以A司法机关为例，其中有一项工作为，被看管人员家属定期会向被看管人员邮局汇款，需要A单位相关部门进行处理，其流程图如下图（1）（由于涉及单位秘密，部分科室名称已做处理，被看管人员以下简称人员）：

上述流程图将整个人员汇款的过程非常清晰得表现出来了，但是在实际工作中，我们还要考虑到各项工作的时间节点，负责部门及工作要求等，这样才能将工作细化到实处。而要同时达到上述要求，我们可以通过“时间-责任矩阵流程表”得以清晰得反映。仍以A单位上述业务为例，当采用“时间-责任矩阵流程表”后，不仅业务流程清晰明了，而且还增加了各环节的作业时间及总的活动周期，同时相关责任部门一目了然，详见下表（1）：

表1 A 司法机关人员家属邮局汇款的“时间-责任矩阵流程表”

（三）建立严格的审批审核制度，强化内部控制制度建设，实现领导及员工双监督制度

在上面的流程图中，我们可以清晰得看到A司法机关在各项工作流程中的审核制度。对于财务精细化管理而言，要从各项业务的原始凭证入手，审核凭证的真实性，支出的合理性。严格实行“一支笔审批，多人复批”制度，也即经办人签字、单位负责人初审、财务负责人复审、分管财务的领导终审制度。

如果说审核审批制度是事前控制，那么内部控制制度就是事中控制了。著名的精细化管理专家汪中求先生曾说过：“中国绝不缺少雄韬伟略的战略家，缺少的是精益求精的执行者；绝不缺少各类管理制度，缺少的是对规章条款不折不扣的执行”。而要实现高效的执行效率，严格的内部控制制度必不可少。按照现代经济学的观点，人都是有惰性的。唯有在一定的制度约束之下，才能实现有序运行。对于内部控制过程中发现的问题应及时处理，不留违规之人事任何侥幸心理。

如果说审核审批制度主要是领导对单位业务进行监督，那么内部控制制度则要充分发挥内部员工的监督作用。相对于领导来说，员工的人数更多，日常工作也更加接近基层实践，充分发挥员工的力量是实现内部控制的有效执行甚至财务精细化管理的重要途径。

（四）配备现代信息操作系统，提升财务人员素质

我国政府自本世纪初开始在政府部门启动“政府财政管理信息系统”即“金财工程”，旨在利用先进的信息网络技术，支撑预算管理、国库集中收付和财政经济景气预测等核心业务。

该系统包括三个大方面，即财政业务应用系统、信息网络系统和安全保障系统。其中，以应用为中心，以网络为支撑，以安全为保障。而财政业务应用系统又包括预算管理系统、国库支付管理系统、现金管理系统、工资统一发放管理系统、国债管理系统等十个子系统。

该系统管理者全国超过GDP20%的资金，是我国政府规范财政预算管理，提高国库资金使用效率，增强财政决策的科学性和财政工作的透明度，加强廉政建设等不可缺少的配套工程。

而各政府部门在实际的工作中，一方面要积极配合同级及上级相关部门的统一管理，另一方面又要结合自身实际，对本单位的信息网络系统做适当调整，使之适合本单位的业务性质要求。

A司法机关的一些做法值得借鉴。他通过单位内网，对政府统一的信息管理系统进行进一步的细化，强化信息源头采集力度和质量，同时，又十分注重单位内部信息的共享与分析过程。这样做的最大好处是尽可能地保证了财务信息的安全性。

在政府机关财务信息化的建设过程中，人员尤其是既懂财务又懂信息技术的复合型人才十分宝贵。而财务人员因为岗位的特殊性，经常要与资金打交道，因此人员的道德品质十分重要。单位在员工入职后，要定期进行职业道德教育，时刻警醒财务人员保持正直的工作态度，充沛的工作活力，努力提升政府机关的财务管理水平，为实现科学化、精细化管理不断努力。

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