人民法院服务型司法模式实证研究——以山东省阳谷县人民法院为研究样本

石东洋

（山东省阳谷县人民法院 政策研究室，山东 阳谷252300）

司法应回应大局的需求，山东省聊城市十二次党代会确立了“全面建设强市名城，创造聊城人民的幸福生活”的奋斗目标，提出要把“一五二”产业基地作为经济建设的总抓手和主战场，描绘出未来五年全市经济社会发展的宏伟蓝图。充分发挥司法能动作用，为经济社会发展提供有力司法保障，是人民法院的一项重大政治任务，人民法院应把法院工作置于党代会确立的工作目标来谋划和实施，通过具体的司法制度安排，以法律手段解决经济运行中的问题和化解风险，维护大局稳定，促进社会和谐发展。

一、社会发展突变中的司法功能变迁

社会发展突变，社会失范引发风险。法院作为社会纠纷的裁决机关，最能够直接感受到社会关系的变化。社会关系变化必定诱致司法制度变迁，人民法院服务大局、参与社会管理创新，需要立足司法的三大功能，通过功能延伸，推进社会管理工作，减少社会矛盾。

（一）司法参与社会管理创新

服务大局中的司法中国特色在于，随政法政策的变化破立形式上的工作目标。经济发展方式转变要求政法政策随之而变，能动司法应时而生，①能动性是现代司法的基本特征和运作规律。参见：江必新.能动司法：依据、空间和限度［N］.光明日报，2010-02-04（9）.即强调人民司法的人民性的特质，以及服从党的执政目标，把司法审判工作放在党和国家工作大局中加以谋划和推进，积极主动地为党和国家工作大局服务，即司法应当扮演更加积极的角色，更加主动地发现、预防、解决纠纷，只要是有助于预防、化解纠纷的工作，法院都要积极去做，包括积极开展调研、建立纠纷预警机制、提供司法建议为党委政府决策献计献策。法院参与社会管理创新是在能动司法的视野和背景下提出和探索的。①最高人民法院院长王胜俊强调指出：“能动司法是人民法院司法理念的重大创新。推进三项重点工作，不能因循守旧、被动应付，而必须主动服务，积极作为”。作为三项重点工作之一，②社会管理创新为2009年底全国政法工作电视电话会议所强调的“社会矛盾化解、社会管理创新、公正廉洁执法”三项重点工作的组成部分之一。法院参与社会管理创新成为当代中国司法、审判的重要内容。司法是国家运用法律管理社会的重要渠道和有效手段，法院在社会管理中具有不可替代的重要作用，通过司法手段、通过对司法事务的管理，实现对社会的管理。法院参与社会管理创新的方式和途径表现为通过案件裁判活动化解现实纠纷，修复被破坏的法律关系，维护社会正常秩序，实现社会管理目标。

（二）立足司法的三大功能

服务大局首要强调立场问题，要强调和明晰司法的基本功能。法律实施中，司法功能直接诠释着法律的功能和价值。人民法院的三个最直接、最基本的功能是权利救济、公权制约、纠纷终结。［1］11-18权利救济、公权制约、纠纷终结是现代法治特别是社会主义法治对司法的最根本的要求，履行好这三大功能，当事人的权利才能得到切实保障，司法公正才能确保实现，也才能更好地推动社会主义法治国家建设的进程。充分发挥审判职能，依法履行审判职责，是人民法院在政治结构体制中的职责所在，是宪法和法律赋予的基本权力，确定司法的功能，就能在深刻认识司法目的与司法职责基础上，对司法担当什么样的角色和承载什么样的责任这一重大命题作出回答。司法功能既包含了司法目的也包含了司法职责，两者相辅相成，不可分割。司法目的是国家确立司法制度的初衷，司法功能的终极目标是以维护和保障社会稳定为宗旨。司法的三大功能是对人民法院如何更好地服务大局服务发展做出的思考和回应，也是对自身如何实现科学发展健康发展作出的思考和回应。③山东省第二十三次全省法院工作会议提出了人民法院“三大功能”理论，即在中国特色社会主义法律体系形成后，人民法院保障法律有效、正确实施，应当发挥好权利救济、公权制约和纠纷终结三种最直接、最基本的功能。

（三）功能延伸与法治信仰平衡

立足审判，延伸功能，方能服务大局。法院服务大局，参与社会管理创新应当处理好法院的基本功能、主要功能与法院的延伸功能、间接功能之间的关系，最主要的就是要强调司法的三大功能，坚持司法、审判的固有意义，突出法院的本来价值。发挥司法的三大功能，法治则是以公正高效的方式服务大局的最佳制度安排。法治既是治国理政的最佳形式，也是社会治理的底线。［2］有的法律人提出“法治的层次性”概念，将法治分为“工具的法治”和“信仰的法治”。在法哲学发展史中，功利主义和分析实证主义法学一直循着工具方向的探求路线，主张法律工具主义和法治工具论。边沁认为，“避苦求乐”是人类的基本规律，应当根据某一行为本身所引起的苦与乐的大小程度来衡量该行为的善与恶。在英国当代新分析实证主义法学家拉兹看来，法治是一把双刃剑，其本质就是一种工具，即帮助法律成为实现特定目的的好工具。［3］法院服务大局过程中也应该注意，把法治作为工具的同时，要信仰法治、敬畏法治、坚守法治。信仰法治是精神灵魂，敬畏法治是基本准则，坚守法治是客观实践，只有真正信仰法治、敬畏法治，才能真正地坚守法治。

二、私法秩序构建中的司法产品供给

“市场体系中，私法是解决问题的最主要的方式。”［4］人民法院服务大局、应对社会关系变化，通过制定《关于充分发挥审判职能作用为经济发展提供司法保障和法律服务的意见》，适应社会变革的需要，其充实构建了私法制度，也是私法秩序建构的过程，私法秩序的建构过程中又提供各式各样的具有针对性和有效性的服务产品。下面以阳谷县人民法院服务大局为例，予以实证分析（见表1）。

表1 山东省阳谷县法院司法服务产品一览表

（一）私法秩序的地方性构建

制度安排是根据具体环境自由选择的结果，制度变迁影响着经济增长与否。①以D·诺思和T·W·舒尔茨为代表的制度变迁理论，是制度经济学的最新发展。他们强调，制度是内生变量，它对经济增长有着重大影响。在分析经济效率时，把经济理论与政治理论结合起来，把政治要素作为经济运行研究不可缺少的要素分析。参见：约翰·康芒斯.制度经济学［M］.赵睿，译.北京：华夏出版社，2009.私法秩序的建构充溢着有关制度定位的现时观念要求，私法最终在社会实践中形成和开展。“为大局服务，为人民司法”的工作主题，决定着人民法院出台有关规定的方向，贯穿私法秩序构建的过程。近年来，阳谷县委县政府提出了建设以铜为主的有色金属冶炼加工千亿产业和机械加工、塑料化工、绿色食品加工三个百亿产业的发展规划，重点是祥光经济开发区和祥光生态工业园的建设。阳谷县人民法院紧紧围绕县委提出的“十二五”期间总体实力跨入全省中上游发展行列的总体目标，建立和完善人民法院与企业沟通机制、为重大项目主动服务工作机制，自觉地把法院工作纳入县委、县政府工作大局来谋划和实施，进一步统一思想、指导实践，增强司法服务和保障的针对性与有效性，加快阳谷县“新型工业化、新型城镇化、发展生态化、农业农村现代化”进程，为打造“经济强县、文化强县”，建设幸福和谐的新阳谷，提供有力的司法保障和优质的司法服务，制定了《阳谷县人民法院关于为经济文化强县战略实施建设幸福和谐新阳谷提供司法服务和保障的工作意见》。

（二）司法产品的针对性供给

阳谷法院争先进位、塑造形象，积极推进十项重点工作，增强服务“经济文化强县”战略的针对性和有效性。按照塑造聊城形象活动的工作要求，依照上级法院的工作部署，结合阳谷法院的工作实际，制定了服务大局、服务企业、服务群众的十项重点工作，包括规范诉讼服务中心建设、加强法庭规范化建设、服务产业基地大走访大调研、开展刑事和解、推行主动执行、建设“网上法院”等十个方面，进一步增强服务经济文化强县建设的针对性和有效性。阳谷法院开展“送法进企业”和“送法进校园”活动，深入企业调研企业的经营情况、对法律的需求和生产经营中发生的涉法问题，征求企业对法院服务工作的意见和建议，针对企业的实际困难和问题，搞好司法服务，当好企业的参谋，为企业健康发展出谋献策。“送法进校园”是在进一步探索法制宣传工作长效机制的基础上，创新法制宣传形式，在中小学广泛开展法制教育，作为法院参与全县社会综合治理工作的大事来抓。根据所办理的未成年人犯罪案件，分析未成年人犯罪的原因，寻求预防未成年人犯罪的对策，形成法制宣传材料，在中小学讲授法制课，提高学生的法制观念和维权意识，预防和减少未成年人犯罪。

（三）契约正义遵循下的主动服务

私法自治是私法的最重要原则。［5］私法自治在私法的各领域中均有具体体现，在合同法领域为合同自由。市场化经济的体制，以合同自由原则或私法自治原则为运行基础。主动服务应弘扬司法精神、遵循合同自由与正义。2012年上半年，在阳谷法院受理案件中，出现了数额大、影响大的一系列借贷案件，在县城影响较大，极易引起其他出借人的情绪恐慌，引发其他投资公司出现资金链问题，从而引发大量群体性诉讼，影响社会和谐与稳定。为此，阳谷法院积极向党委政府及相关部门提出建议和对策，加强对民间借贷金融活动的监管，维护全县金融安全和经济平稳较快发展。阳谷法院认真妥善处理好民间借贷案件，加强民间借贷案件审查处理力度，目前民间借贷纠纷引起的矛盾进入高风险时期，审理中要高度重视，严防虚假诉讼，严格审核借贷人之间的关系，借贷原因是否真实，对涉案标的额大的案件审慎调解、及时汇报、加强沟通，保障信息对称，维护社会稳定。在加强民间借贷案件审查处理力度的同时，阳谷法院与县农村信用社联合，积极开展依法集中清收不良贷款活动，加大不良贷款清收力度，确保农村信用社不良资产债权的回收，通过制定细致的工作方案，保障清收工作顺利开展，维护阳谷县正常的金融运营秩序。

（四）社会失范的风险预警

制度可以说是人类追求一定社会秩序的结果，人们力图通过这些制度为自己的生活构建一个稳定的空间。在正式制度的构建中，人类充分运用自己的理性来努力地把握未来。①新制度经济学认为，正式制度是指人们有意识创造出来并通过国家等组织正式确立的成文规则。一项新的司法制度安排只有在创新的方向符合大局工作的主题时，才能发生。基层派出法庭“平安月报”是阳谷法院服务大局维护稳定化解风险的创新型举措。充分发挥司法在参与社会综合治理中的能动作用，积极参与“平安建设”促进社会和谐稳定，在进一步完善诉调对接机制的基础上，阳谷法院在社会管理创新活动中，建立了基层派出法庭“平安月报”制度，充分发挥司法参与社会管理创新的独特作用，积极参与全县“平安建设”。基层法庭向辖区各乡镇党委、政府每月通报各乡镇辖区的受案情况、乡镇内各村居涉诉（执）情况和重点案件，提出风险预警和司法建议，以便乡镇党委、政府及时了解法庭工作动态和辖区综治情况，加强相互沟通，及时化解矛盾，促进社会和谐。

三、权利救济逻辑中的服务领域拓展

“无救济则无权利”，②“无救济则无权利”是英美法国家法律格言，家喻户晓，强调的是救济对于权利实现的重要作用。保障权利是法治的精髓。［1］11在各种救济方式中，司法是理性地保障权利的最后一道防线，这个作用发挥好，群众才有安全感。人民法院服务大局、发挥权利救济功能，要重点解决好群众关注的问题。

（一）司法服务的科技保障

阳谷法院加强立案信访窗口和便民网点建设，积极畅通诉讼渠道，严格依照法律规定的范围受理各类案件，切实解决有案不收、年底不收案或设置受案障碍等问题；继续推进立案窗口建设，实行诉讼引导、立案审查、救助服务、信访接待等“一站式”服务，建立人民法庭、便民诉讼服务站、联络点、联络员“四位一体”的基层司法网络，推行电话立案、远程立案、上门立案、巡回审判、预约办案等便民措施，不断扩大司法服务覆盖面；对涉及农民工、下岗职工等社会弱势群体的案件，优先审理和执行，同时扩大司法救助范围和力度，确保经济确有困难的群众能享受到司法关怀。开通电子签章系统，提高基层法庭的办案效率，为当事人提供高效的司法服务。

（二）私益的和谐化实现

2012年阳谷法院重点开展了刑事和解工作，在总结以往刑事和解工作好的做法基础上，结合新修订的《刑事诉讼法》关于刑事和解的规定，考察了无锡法院刑事和解工作经验，加强对刑事和解的适用范围、适用条件、适用程序、量刑幅度等方面的调研，形成刑事和解工作的实施意见，重点对刑事自诉案件、交通肇事案件、未成年人犯罪案件、因邻里纠纷引发的无预谋激愤重伤害案件及被害人有过错的重伤害案件，在征得被告人与被害人同意的前提下，启动刑事和解程序。达成刑事和解协议，被害人出具书面谅解意见的，法院最大限度地进行从宽处理，努力修复社会关系，维护被害人方的权益，消除当事人之间的积怨，也避免被告人、被害人双方对法院判决的不理解，形成对法院的误解和不满。

（三）诉讼权利的司法救济

完善司法救助制度，积极完善司法救助机制，规范减、缓、免诉讼费制度，完善立案庭长、分管院长、院长的逐级审批程序，依法为困难当事人减轻诉讼负担。建立健全司法救助制度，经阳谷法院申请，阳谷县财政预算已单列了20万元的司法救助基金，目前，阳谷法院已拟定司法救助基金管理使用办法，完善了刑事被害人救助、执行救助、信访救助的救助申请、审查报批程序，努力用足、用好救助资金，发挥好司法救助制度在化解矛盾、降低风险中的积极作用。

四、私益平衡保护中的服务模式构建

“以当事人为本”要求注重对当事人个体利益的保护，使当事人的各项权益得到最大限度的满足。［6］人民法院是整个社会纠纷解决系统的中心，人民法院服务大局化解纠纷中，要注意平衡各种利益，构建主动的司法服务模式，进而实现法律的秩序价值。

（一）主动执行服务机制

为认真践行人民法院的人民性，最大限度地方便人民群众实现生效裁判确定的权益，阳谷法院依法实施了“主动执行”制度，对已发生法律效力且超过履行期限的判决、裁定和调解书，无需原告申请，由审判人员依法直接移送立案执行，将原来的权利人申请立案执行转变为法院依法直接立案执行。实施“主动执行”制度以来，阳谷法院执行案件完全执结到位案件数比去年同期上升13%，查控财产标的额比去年同期上升15%，执行投诉率与去年同期相比减少5%，执行平均周期与去年同期相比减少75天。主动执行制度的实行，可有效控制被执行人的财产，提高执行到位率，节约了因反复执行所需的人力、物力、财力，减少了债权人兑现债权和法院执行的成本，减轻当事人的讼累，缩短执行周期，加速程序流转，降低债务人转移财产逃避债务的风险，最大限度地实现执行工作兑现权益的本质，判决书确定的“纸上权益”变成现实的权益。群众对法院工作满意度大幅度提高，通过积极组织开展执结案件回访等活动，听取群众对主动执行工作的意见，群众普遍反应诉讼服务更加贴心、主动执行更为省心，对法院工作满意度明显提高，该制度延伸了司法职能，满足了人民群众日益增长的司法诉求，执行投诉明显减少，提升了司法公信力。

（二）纠纷的一次性终结

破解一事多案的困局，对交通事故案件的审理，基于“纠纷的一次性解决”原则，积极探索交强险和商业责任险合并处理机制，达到便民利民，减少当事人诉累的目的。阳谷法院就交强险和商业责任险合并处理机制这一专题，召开了全院首届“青年法官论坛”进行研讨，邀请了中院相关业务庭的领导到会指导，在充分研讨的基础上制定了相关的操作规程，并经7次修订出台了《阳谷县人民法院关于机动车交通事故案件交强险和商业第三者责任险合并审理的若干规定》，实行交强险和商业第三者责任险合并处理，取得了良好的法律效果和社会效果。

（三）制约公权、司法审查促依法行政

法治的核心在于制约权力。［1］12阳谷法院向县政府等单位发布了《阳谷县人民法院2011年度行政案件司法审查报告》（简称行政审判“白皮书”）。这是阳谷法院坚持能动司法，优化法制环境，加强司法审查力度，发挥司法的规制引导功能做出的一项重要举措。行政审判白皮书分析介绍了2011年度行政案件的基本情况和当前行政审判工作的特点，阐述了人民法院审理行政诉讼案件的主要做法。报告还深刻剖析了2011年度行政诉讼案件审理中，行政机关败诉的原因及存在的执法瑕疵，总结分析指出行政审判工作中行政机关存在的问题，提出如下建议：一是切实提高办案质量，不断提高依法执政的水平；二是加强行政机关内部监督和层级监督，提高行政机关自身预防和化解行政争议的能力；三是建立行政机关负责人出庭制度，建议政府借鉴外地经验尽快出台相关规定，作出强制性要求，提高全县行政首长出庭应诉率，促进依法执政水平的提高；四是建立和完善司法建议落实反馈制度，建议政府在全县建立对法院司法建议的落实和反馈制度，要求行政机关将司法建议的落实情况及时函告人民法院，并将此项工作纳入绩效考核，推进司法与行政的良性互动，助推法治政府建设。

五、结 语

今年以来，国际政治经济环境复杂多变，我国经济发展面临的国际环境严峻，影响我国经济平稳运行的不利因素较多，经济发展面临诸多困难和挑战。当前，党委政府的中心工作就是以科学发展为主题，以加快转变经济发展方式为主线，坚持稳中求进的工作总基调，把稳增长放在更加重要的位置，以扩大内需为战略基点，以发展实体经济为坚实基础，以加快改革创新为强大动力，以保障和改善民生为根本目的，着力破解经济社会发展中的难题，促进经济平稳较快发展，保持社会和谐稳定。①人民法院服务大局、服务经济发展，主要是服务经济发展方式转变这个主线衍生的任务。2012年7月31日中共中央政治局召开会议，分析研究上半年经济形势和下半年经济工作，会议确定的经济工作的主线还是加快转变经济发展方式。“为大局服务”是人民法院的工作主题，当前大局的需求就是，人民法院以法律手段解决经济运行中的问题和化解风险，进而提供有力的司法保障和优质的司法服务，故人民法院应把法院工作置于党委政府工作大局中来谋划和实施。

［1］周玉华.司法的三大功能［M］//李静.司法功能的实践探索.北京：法律出版社，2011.

［2］钱峰.坚守法律底线 捍卫司法公正［N］.人民法院报，2012-08-01（5）.

［3］周晨，陈晨.法治的层次性：工具与信仰［J］.中国海洋大学学报：社会科学版，2006（5）：50.

［4］安东尼·奥格斯.规制：法律形式与经济学理论［M］.骆梅英，译.北京：中国人民大学出版社，2008：29.

［5］柳经纬.当代中国私法进程中的民商事司法解释［J］.法学家，2012（2）：96.

［6］山东省高级人民法院课题组.以当事人为本的司法理念［M］//李静.司法功能的实践探索.北京：法律出版社，2011：10.