我国非政府组织参与社会管理的实践和未来发展

陈 跃，李俊斌

（1.西南大学 政治与公共管理学院，重庆400715；2.西南大学 马克思主义学院，重庆400715）

党的十七大报告明确指出：“要建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局。”其中“社会协同”主要指政府系统之外的非政府组织协同政府参与社会管理。党的十七大报告充分肯定了非政府组织在社会管理中的协同作用，并且强调要“发挥社会组织在扩大群众参与、反映群众诉求方面的积极作用，增强社会自治功能。”党的十七届二中全会通过的《关于深化行政管理体制改革的意见》指出：“要更好地发挥公民和社会组织在社会公共事务管理中作用，更加有效地提供公共产品。”这就清楚地告诉人们，在创新社会管理，提高社会管理科学化的发展进程中，必须重视和加强非政府组织在参与和推进社会管理创新中的作用。

一、对于非政府组织的理解及参与社会管理的优势

非政府组织是社会管理系统的重要组成部分，属于社会管理的自治层面，在社会管理和创新中发挥着重要作用，并表现出鲜明特征和独特优势。

（一）对于非政府组织的理解

关于非政府组织（Non-governmental Organization），至今国内外学术界和政界都尚无统一的定义。联合国将其定义为：在地方、国家或国际级别上组织起来的非赢利性的、自愿的公民组织。这样的组织一般可分为社会团体、民办非企业单位和基金会三种类型。从全球范围来看，非政府组织类型不管怎么界定，它们都具有显著的共同特征：组织性，即有正式的组织人员、组织结构、组织目标、组织章程、组织制度、组织行为方式和组织活动，临时性的非正式的或随意性的聚会群体不包括在其内；非政府性，即以民间的形式出现，不代表政府或国家的意志，在体制上不附属于政府组织系统，既不是政府的组成部分，也不受制于政府；非政党性，即不谋求国家政权或其它任何政治权力，不介入政治权力之争；非营利性，即不以获取利润为导向，即使进行盈利性经营活动，但所获利润也不分配给成员个人，而是将资金用于扶助其所从事的公共服务或公益事业的发展；自治性，即在法律框架下拥有实施自主管理的权利，不受外部力量的干预和控制，有独立自主的判断、决策和行为的机制与能力；志愿性，即成员招募及组织活动过程中，都体现志愿的原则，不受任何强制力的作用，成员志愿参加组织的项目及其管理活动，帮助组织实现目标和达成使命。

（二）非政府组织参与社会管理的独特优势

非政府组织作为一种社会自治组织，既不同于政府行政化手段的管理模式，也有别于市场利润化目标的管理模式，在参与社会管理过程中具有独特的不可比拟的优势。

1.组织动员优势——动员整合社会资源参与社会管理。首先，非政府组织能募集人力资源参与社会管理。非政府组织动员募集方式既不同于政府强制关系，也不同于市场交换关系，而是基于社会成员对非政府组织的合法性认同和志愿精神基础上的一种“信托”关系，所以能够更加有效动员和整合组织成员、公众开展社会活动。尤其能调动和利用闲置或未能充分利用的社会人力资源，为弱势群体（如失业下岗人员、老残病弱人员、留守儿童等）争取社会关注和提供社会救助。其次，非政府组织能募集资金参与社会管理。通过各种慈善性、公益性的募款活动筹集善款和接受各种社会捐赠，为组织参与社会活动提供物质保障。再次，非政府组织能够形成社会管理的凝聚力。从社会凝聚力生成模式来看，传统社会凝聚力主要表现为“自然性团结”和“政治性团结”，但随着“单位人”逐步向“社会人”转型，现代社会凝聚力必然更多表现为“社会性团结”。非政府组织是形成“社会性团结”的重要依托，能有效组织和凝聚不同利益群体参与社会管理，在全社会公益性目标共识引领下统一开展组织活动，形成促进社会和谐稳定发展的合力。可以说，“非政府组织在谋求经济公平和社会正义、维护整个社会整体利益乃至全人类共同利益的旗帜下开展活动，这使他们成为一种道义性社会组织力量。”［1］

2.治理效率优势：弥补政府社会管理的功能不足。首先，非政府组织可以填补市场和政府的角色空缺。市场在社会资源配置上有天然的基础性优势，但市场手段无法兼顾社会公平。政府在社会宏观调控和社会管理上有天然的政治优势，然而任何政府提供公共产品或公共服务的能力都是有限的。这就陷入了美国经济学家伯顿·韦斯布罗德所阐释的“市场失灵”（Market Failure）和“政府失灵”（Government Failure）现象，客观上必然呼唤“第三方”力量参与社会治理，弥补市场与政府的不足。非政府组织“具有规模小、灵活机动和能够利用基层的活力等优点，因而较为理想地适合于填补由国家的不足所带来的空白”。［2］非政府组织的特点和优势，使它们在不同程度上能够代替市场和政府解决许多社会问题，尤其能够在社会管理的一些传统领域和空白领域从事市场不愿做或政府不方便去做的事情，其提供公共产品和公共服务的效果往往比市场和政府更好。其次，非政府组织能够提供专业化社会管理。由于政府侧重关注国家全局性与整体性的社会问题，面对社会事务日益复杂化、技术化和精细化的倾向，政府行政人员的“专业性”管理能力经常显得不足。而非政府组织侧重关注较为微观领域的社会问题，大多以解决某种专业化社会事务作为组织存在的方式和目的，属于针对性较强的“专业性团体”，代表涉及社会发展具体领域的各种专业权威。这种专业性使其能够针对某一地区、某一领域、某一问题的社会事务，有着敏锐的洞察能力、超前的预见能力、科学的决策咨询能力和扎实的服务能力，这样便大大降低了社会管理的成本，提高了社会管理的效率。

3.利益协调优势——畅通诉求渠道与化解社会矛盾。我国正处在“既是黄金发展期，也是矛盾凸显期”的社会发展关键时期，在经济社会高速发展的同时，社会贫富分化加剧和社会利益矛盾错综复杂，导致社会治理成本日渐增大。“在贫富之间存在巨大鸿沟的社会里，正规的利益表达渠道很可能是由富人掌握的，而穷人要么保持沉默，要么是时而采取暴力的或激进的手段来使人们听到他们的呼声。”［3］为了缓解社会张力，避免社会转型容易出现的“社会断裂”和“社会碎片化”现象，迫切需要建立一种组织化的协调机制，来表达和维护社会群体的利益诉求。国际社会治理实践经验表明：“非政府组织是公民与政府之间的中介和桥梁，既能够合法、有序地表达不同群体的意愿，也有利于形成和扩大社会共识，使更多的社会成员认同、接受新的社会规则，帮助政府扩大有效的制度供给”。［4］非政府组织在畅通利益诉求渠道、缓解社会矛盾方面起到了不可替代的作用。首先，代表所属利益群体下情上传。与政府相比，非政府组织能更直接、全面地了解社会各阶层的不同需求，通过及时集中地反映和表达民众的利益诉求，使政府找准公众最迫切需要解决的问题，从而影响政府公共决策走向，推进决策的科学化和民主化，增进民众对政府的理解、认同和支持。其次，把党和政府的方针政策上情下达。非政府组织在保持独立性的同时，又与政府保持着密切关系，能够及时把党和政府的方针政策传达到社会民众，使其贯彻执行和落实，从而降低了政府管理成本。再次，促进不同利益群体协调和对话。非政府组织能够通过非正式的沟通渠道，在不同社会阶层或利益群体之间、民众与政府之间形成一条双向互动的“缓冲带”，化解社会群体之间、民众与政府之间的对立情绪甚至对抗行为，从而疏导缓解社会分化和变革所带来的冲突和压力。

4.社会监督优势——对政府社会管理行为构成强有力的制约。“权力导致腐败，绝对的权力导致绝对的腐败”。因此，政府代表着一种公共权力必须接受社会监督，使政府的权力和行为在阳光下运行，才能保证社会公众赋予的权力不被异化。政府行为除了要接受同体监督即政府内部监督，更要接受异体监督即政府以外的社会监督。实践证明，分散的单独的社会个人难以形成有效监督政府行为的影响力，而有序组织起来的社会团体能够形成监督政府行为的制约力。非政府组织大量成长起来后，政府开始受到来自外部的制约。一些非政府组织在发现本地或本部门的政府政策明显不合理或违反国家法律后，有组织地发动社会民众抵制这些政策，不断向政府施压，迫使政府改变原来的政策。非政府组织越是强大的地方，政府的压力就越大。［5］社会监督赋予政府行为压力，有助于推进政府“良政”建设和实现社会“善治”目标。因此，“无论是地方还是国家，NGO 作为可持续发展的角色，将是政治发展的关键，并将最终导致民主化。”［6］非政府组织的社会监督功能主要表现在：推进政府决策的科学化和民主化，敦促政务信息的透明公开，防止政府在某些领域的垄断权力，监督政府权力不被少数强势利益集团所享用，防范政府权力腐败和寻租，要求政府主持社会公平正义，促进政府重视社会建设和健全社会管理制度等。非政府组织对政府的社会管理行为实施监督，有助于政府树立责任、服务和廉洁的形象，提升政府进行社会管理的威望。

二、非政府组织参与社会管理的现实困境

近年来，我国非政府组织发展迅速，社会管理功能与优势日益彰显。但从总体上讲，非政府组织发展仍然面临着一系列的困难和问题，严重制约了非政府组织参与社会管理的作用发挥。

（一）法律法规滞后，合法性地位缺乏

新中国成立后特别是改革开放以来，我国先后颁布了《社会团体登记暂行办法》（1950）、《基金会管理办法》（1988）、《社会团体登记管理条例》（1989）、《外国商会管理暂行办法》（1989）、《社会团体登记管理条例》（1998修订）、《民办非企业单位登记管理暂行条例》（1998）、《中华人民共和国公益事业捐赠法》（1999）、《基金会管理条例》（2004年）等一系列有关非政府组织的法律法规，这些法律法规构成了非政府组织发展的法制框架和法制环境，在一定程度上促进了非政府组织的发展。但目前对于非政府组织的管理，主要依据行政条例和行政规定来进行，不少非政府组织领域完全处于法律空白状态，出现了“法律真空”地带，致使非政府组织发展缺乏法律保障，制约了非政府组织参与社会管理。从总体来看，我国非政府组织立法滞后表现为：缺乏一般性法律，或者说管理非政府组织的母法，对非政府组织的主体、资格、行为、财产、责任、监管方面缺乏统一规定和监管；在现有的法律框架下，不同法律法规之间存在一定程度的矛盾和冲突；目前还没有专门针对非政府组织的税收制度；非政府组织的一些现行管理条例缺乏操作性和针对性，一些管理条例已经较难适用现实中非政府组织的管理。［7］这种法律状况，使政府既对非政府组织缺乏应有的培扶措施，又对非政府组织缺乏有效监管手段。

（二）自身建设水平低，社会服务能力不强。

非政府组织自身建设水平低，是制约其社会服务能力的直接因素。一是非政府组织的人力资源较薄弱。根据民政部2008年底的统计数据分析来看，非政府组织人才结构状况如下：文化程度方面，大专以上的约占27%；年龄结构方面，35岁以下的人占仅占31.1%，36～45岁的人占41.6%，46岁以上的人达27.3%；从业资格方面，在41.37万人中仅有5907人取得了助理社会工作师、社会工作师等相关资格，所占比例约为0.1%。［8］由此可见，非政府组织人员文化素质偏低、年龄结构相对老化、专业化水平还很低等人力资源问题比较突出，必然制约其提供高质量、高效率的社会服务。二是非政府组织的内部制度不完善。我国非政府组织在发展过程中普遍存在组织机构不健全、内部治理结构不合理、组织运行机制不规范等问题。主要表现为：工作普遍缺乏计划，或是有计划但不切实际或不具体；有关信息档案没有建立或不规范，工作缺乏基本的底数和基础；缺乏民主管理机制，没有按照章程或规定形成基本的决策及管理制度，主要凭借发起人的权威以及人格魅力实施决策管理；缺乏有效的工作规范和制度，随意性很大；经营理念不科学，经费保障能力差；财务管理基本上无法可依，普遍存在财务问题。［9］这些问题制约了非政府组织实现自我治理和参与社会管理。三是非政府组织的利益表达不充分。“非政府组织作为独立或相对独立于政府的社会自治组织，本质上是一种利益表达、利益实现的工具。”［10］但我国大多数非政府组织在组织人事、组织形式、管理体制和活动经费等诸多方面都从属依赖于政府，自身建设机关化、行政化倾向严重，难以真正成为社会利益诉求凝聚和表达的组织依托或代言者，最终不能独立地、自治地发挥社会管理作用。

（三）政府支持有限，可持续性发展困难

我国虽然日益重视非政府组织的发展，但现阶段政府的支持力度还不大。一是注册登记限制。双重管理体制严重阻碍了非政府组织参与社会管理的机会，而实际上很多无法正式注册登记的非政府组织往往以“潜水”的方式存在，所以非政府组织的真实数量远远超过民政部门发布的官方统计数据，但这些“潜水”式的非政府组织由于缺乏法律保障和政府支持也难以发挥作用。二是财政资助不足。资金短缺是我国非政府组织普遍面临的首要难题，已成为制约非政府组织发展的瓶颈。清华NGO 研究所问卷调查结果显示，资金不足是我国绝大多数非政府组织反映的最突出问题。这种问题根源在于，长期以来我国现代化建设的重心放在经济建设上，而相对忽视社会建设的投入。同发达国家如美国相比（见表1），可以看出我国在社会管理和公共服务上的财政支出比例偏低。［11］政府资助理应作为非政府组织的重要资金来源，但我国对非政府组织资金支持力度有限，并且普及面也相对狭窄。据统计，2008年我国全国性社会团体所获得的政府资助收入仅占总收入的13%左右，远低于世界39国政府资助占社会组织收入36%的平均水平。［12］三是优惠政策不均。政府采取选择性支持和选择性限制相结合的方针，对不同类型的非政府组织区别对待。比如2005年民政部将行业协会、公益性民间组织、城乡基层民间组织和民办非企业单位列为重点扶持对象，给予税收、信贷、财政补助等多方面优惠政策，加快了这些类型非政府组织发展，而忽视了其它类型的非政府组织发展，这极不利于各类型非政府组织在均衡发展中形成服务社会发展的合力。

表1 中美财政支出结构比较

（四）监管机制缺失，社会公信力不强

在整个社会结构系统中，除了一般可能出现常见的“市场失灵”和“政府失灵”现象之外，由于非政府组织发展还不完善，同样不可避免地存在不适应社会管理创新要求导致的“志愿失灵”（Voluntary Failure）现象，有时甚至出现“公益腐败”问题。这使得非政府组织的社会公信力大打折扣，直接影响到非政府组织筹集社会资源参与社会管理。因此，必须强化对非政府组织的监管，以拯救非政府组织的公信力危机。目前我国还没有建立起有效的非政府组织监管机制。一是政府监管缺位。在双重管理体制下，政府监管呈现“管理权限大、管理能力弱”的特征，登记管理部门及业务主管部门未能进行有效的监管，登记管理部门没有专门的非政府组织管理机构，而业务主管部门也不愿或不能参与管理非政府组织，使得有些非政府组织处于缺乏监管的状态。二是社会监督不力。没有形成具有独立性的专门针对非政府组织的第三方监督力量，媒体对非政府组织的监督力度和作用有限，公众对非政府组织的监督也缺乏制度化的渠道。在监督机制不健全的情况下，一些非政府组织因社会责任的缺失和利益的驱动，背离公益性宗旨，违背非营利准则，追求功利主义价值取向，出现了非法集资、私分财产、挪用捐款、侵吞善款、利用欺诈手段夺取社会资源、参与寻租和腐败等现象。这些现象发生和曝光之后，既挫伤了社会公众投身公益组织活动的热情，又使非政府组织及其活动的公信力丧失。由于非政府组织公信力受损，当社会公众在遇到问题或有志于公益事业时，几乎就不愿或不敢去考虑非政府组织，而更倾向于寻求政府帮助或参加政府活动，这就直接影响到非政府组织获得服务收入和社会捐助，使得非政府组织的运转举步维艰。

三、非政府组织参与社会管理的路径选择

针对目前我国非政府组织发展面临着一系列的困难和问题，我们必须正确引导和加强非政府组织建设，以充分释放非政府组织参与社会管理创新的主体潜能。

（一）完善非政府组织发展的法律体系，提高参与社会管理的合法性

1.树立权利本位立法理念。“中国非政府组织的培育必须注重增强其独立性、自治性和社会公益性，使之成为独立的社会管理主体。”［13］因此，必须转变非政府组织的立法理念，由管理控制理念向保障权利理念转变，在立法中要充分体现公民结社自由的原则，体现对非政府组织社会自治能力的培育，切实保障非政府组织享有自治权利，让其自主管理内部人事和财务等事项，营造非政府组织健康发展的良好法制环境。

2.制定非政府组织基本法。针对我国没有非政府组织法的现状，在广泛调研和深入研究的基础上，制定符合我国非政府组织发展现状和趋势的基本法，如《非政府组织法》。基本法应明确对非政府组织的主体资格、基本性质、地位分类、权利义务、法律责任、经费来源、税收减免、活动原则、监督管理等方面做出原则规定，以指导各项专门的行政法规。通过提高立法的权威性和统一性，从根本上解决不同法律法规相互冲突、不协调的问题，保障非政府组织的合法地位和权益，让非政府组织的发展有法可依。

3.完善相关配套法律法规。配套建设有关非政府组织的税收立法、竞争法等法律法规，尤其要加强政府监管立法、非政府组织内部监管立法和社会监督立法，形成一套完善的科学的全方位立体化法律监督体系。在保障非政府组织及其运作合法化的同时，加强对非政府组织的具体行为作出明确的引导规范，也为打击非政府组织的违规、违法和犯罪行为提供法律依据。同时要增强法律规范的针对性和可操作性，搞好各项法律法规的无缝衔接，以形成较为健全的法律体系。

（二）加强非政府组织的自身建设，提高参与社会管理的有效性

1.提升人力资源水平。在人员引进上，要吸引专业化高素质人员加入非政府组织，重视发挥社会精英和高端人才在非政府组织中的引领作用，把知识分子、知名人士、专业技术人员等作为非政府组织的骨干力量，通过高质量的人力资源来保障非政府组织的肌体健康发展。在人员培训上，建立非政府组织管理人员和工作人员的教育培训长效机制，加强职业道德教育和职业能力培训，提高思想政治素质和专业化服务能力。在人员考核上，要加强非政府组织从业人员的资格审查，对从业人员进行常态化绩效考核，根据每个岗位对于整个组织的贡献进行评估激励，不断提高员工参与社会管理的积极性。

2.完善内部治理机制。一是明确组织目标和组织使命，即社会理想和社会责任，从而吸引和凝聚社会志愿者参与组织活动，并指导和规范组织及其成员的行为；二是塑造独立的法人主体，避免因需要从政府、经济组织和民间捐助者等获得资助和支持而成为附庸组织，组织建设要防止和克服行政化、官僚化倾向；三是建立合理的组织架构，科学定编、定员、定岗与定责，注重从人员管理转向岗位管理，做到组织管理和工作流程科学化、规范化；四是健全民主管理机制，引入民主开放、权力制衡、充满活力的现代法人治理结构，完善科学决策程序，形成民主管理风格，构建充满活力的组织团队。

3.增强利益表达功能。在参与社会管理过程中非政府组织具有利益诉求的整合与表达功能，即把碎片化的个体利益诉求聚集整合起来，并通过一定的渠道代表利益群体进行诉求表达。非政府组织要充分认识自身的桥梁和纽带作用，充分发挥在社会管理中作为社会群体利益代言人和协调者的角色优势，从而形成理性化、制度化、秩序化的社会治理新格局。

（三）加大对非政府组织培扶力度，提高参与社会管理的积极性

1.确立社会管理的地位。在重视政府的社会管理职能的同时，摒弃传统一元化社会管理的理念，充分认识到非政府组织参与社会管理的应然作用，认同和支持非政府组织参与到社会管理中来，形成政府与非政府组织良性互动，实现对社会事务的合作协同治理，促使社会公共利益最大化，以适应经济社会发展中公众多元诉求的需要，达到社会治理的最佳状态——“善治”。

2.降低登记成立的门槛。要解除束缚在非政府组织身上的双重管理体制压力，简化非政府组织登记的手续、降低非政府组织成立的门槛，让非政府组织能在一个宽松、便利的体制环境中成立和发展，使各类非政府组织能够有机会参与社会管理。

3.拓宽资金来源的渠道。目前，国外非政府组织资金筹集方式主要有四种：一是政府补贴，包括政府直接拨款、合约和补偿；二是服务性收费，即通过提供服务而收取一定费用；三是民间捐赠，包括来自个人、基金会和企业的捐款；四是外国援助，主要是来自发达国家政府机构、基金会和其它非政府组织的拨款和捐款。［14］这四种资金筹集方式对我国来说具有借鉴意义。西方国家对非政府组织的资金支持占有较大比例，我国政府也可以通过政府补贴服务、政府购买服务和政府委托经营等方式，向非政府组织提供资金支持。

4.营造健康发展的氛围。政府要培育公民意识，塑造公共精神，形成一种“志愿、参与、奉献、关爱、服务”的社会文化和社会心理。通过加大对非政府组织的正面宣传力度，促进公众真正认识和了解非政府组织对于社会建设与管理的重要意义，争取社会各界的广泛关注和大力支持，吸引公众进行公益性的社会实践，不断扩大非政府组织的社会影响力，为非政府组织有效参与社会管理奠定良好的社会舆论氛围。

（四）健全非政府组织的多元监管机制，提高参与社会管理的有序性

1.改革政府监管机制。要改革现行双重管理体制，探索建立一个独立于民政部门之外、直接隶属于国务院的非政府组织监管委员会，形成全国性的统一的、权威的非政府组织监管体系，对非政府组织行使监管职能。［15］要改革传统的管制模式，从重视“入口”管理转向强调“过程”监督，在充分给予非政府组织登记注册机会的同时，加强对其组织活动过程及结果的监督和评估。要建立健全激励机制和退出机制，对于为社会公共服务和公益事业作出较大贡献的非政府组织予以大力扶持，对于偏离公益宗旨、服务绩效低、公信力差、评估不合格的非政府组织予以问责和依法惩处。

2.强化内部自律机制。对于单个非政府组织来说，要培养自我监督意识，规范自己的行为，可以借鉴企业架构建立诸如监事会、理事会等机构来进行内部监管，保证组织活动不偏离宗旨和使命。对于多个非政府组织来说，鉴于非政府组织作为一种社会法人主体具有自我管理、自我约束、自我服务、自我发展的自治性特征，可以探索逐步成立不同类别、不同层次和不同地域的各类非政府组织联合会或联盟，充分发挥其同体监督的自治功能，形成合力引导规范各类非政府组织的行为，使非政府组织能在健康、有序的环境中良性运行。

3.完善社会监督机制。一方面要加强社会公众监督，通过培养公众的社会参与意识，增强公众的社会责任感，畅通公众的监督渠道，建立面向公众的问责机制，以提高他们参与监督非政府组织的积极性和有效性。另一方面要加强社会媒体监督，通过放宽对社会媒体的限制，畅通信息公开和信息传递渠道，提高新闻舆论监督的力度和效率，尤其要注重引导公民充分利用网络监督平台，发挥网络在畅达民意、维护权益、鞭挞腐败的便捷优势，及时有效地监督非政府组织的行为过程及结果。

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