基于底线公平的适度普惠型社会福利体系构建——我国“负福利”现象引发的思考

栾文敬，刘雅岚

（华北电力大学 人文与社会科学学院，河北 保定071003）

一、研究背景与问题提出

改革开放30多年来，中国经济飞速发展。根据最新数据显示，2007年我国GDP 为265，810亿元，2008年为314，045亿元，2009年则为335，353亿元①数据来自国家统计局http://www.stats.gov.cn/tjgb/ndtjgb/qgndtjgb/t20100225＿402622945.htm.，2010年召开的十一届全国人大三次会议，其政府报告中也指出，2010年我国经济继续保持回升势头，国内生产总值呈稳步上升趋势。与此同时，我国社会的老龄化趋势不断加剧，2010年第六次人口普查数据显示，60岁及以上人口约为1.77亿，占全国总人口的13.26%，其中65岁及以上人口约为1.19亿，占全国总人口的8.87%。同2000年的第五次全国人口普查相比，60岁及以上人口的比重上升了2.93个百分点，65岁及以上人口的比重上升了1.91个百分点。②数据来自国家统计局http://www.stats.gov.cn/tjgb/rkpcgb/qgrkpcgb/t20110428＿402722232.htm.

随着我国经济的增长，社会贫富差距也不断拉大。但我国社会福利制度发展却相对缓慢，在一些关乎民生的领域，如养老、医疗、教育、住房等方面存在明显的“负福利”现象，政策执行过程及结果愈来愈不公平，福利特权现象严重、社会矛盾凸显。

“福利”与特权对应，福利经济理论是现代西方经济理论不可或缺的重要组成部分。福利经济理论是国家建立福利经济制度的理论依据，指国家和政府及各种社会团体通过举办社会福利事业和社会服务，包括健全公共福利设施、补贴等，来提高社会成员的综合福利水平，包括社会保险、社会救助和社会保障。“负福利”是指政府在再分配过程中，不但没有缩小、反而扩大了群体之间的差距，表现为强者得到的福利多于弱者。本文通过具有代表性的居民收入差距基尼系数、养老、医疗、教育、住房五个方面，反映我国“负福利”的现状和变化趋势。并结合数据结果探析该现象产生的原因，包括思想观念、制度建设、机构建立等多个方面。最后，从底线公平理论的角度出发，提出构建适度普惠社会福利体系的战略思考。

二、中国社会“负福利”现状

（一）社会福利模式

社会福利不仅是现代社会政治、经济发展的产物，还体现为一种社会正义和公平的具体安排，从侧面反映了一个国家和社会的历史文化传统和价值取向。

社会福利模式根据不同标准划分为不同的类型，从福利服务提供数量的角度看，分为全民性福利与选择性福利；从社会福利政策的制度取向来看，分为剩余福利和制度福利。表1总结概括了社会福利模式划分标准、不同模式的定义、各自的优势和缺陷、特点，以及社会福利发展趋势。由此，将社会福利模型划分为四种，具体见表2。

表1 社会福利模式划分［1］

表2 社会福利模式的类型［1］

我国处于社会主义初级阶段，人口众多，社会财富基础薄弱。2009年我国人均GDP 约3678美元，居全球第100位。①数据来自http://blog.sina.com.cn/s/blog＿3f06534e0100iyrj.html.我国当前的社会福利模式以选择性的制度福利为主体，全民性、选择性的剩余福利为补充。［1］选择性表现在两个方面，首先福利对象是有选择性的，主要是面向特殊群体的生活保障，如“三无”以老年人、孤儿、残疾人为代表；其次，福利的内容是有选择性的，对人民的基本生活的保障，仅仅局限在经济和物质上的帮助，如城市最低生活保障制度等。

（二）中国“负福利”的表现

我国的社会福利制度，是社会保障的一个子系统，与社会保险、社会救助、社会优抚共同构成社会保障体系。其起步较晚，是新中国成立后随着社会经济的迅速发展而逐步建立起来的。因此在建立过程中难免出现漏洞，“负福利”是其中最为突出的现象。正常的福利国家，应当是国家借助公共权力来“劫富济贫”，调节富人的高收入，为社会每个成员提供医疗、住房、教育等公共产品，从而缩小贫富差距。而“负福利”则完全相反，即“劫贫济富”，也就是说，国家在制定法律和政策过程中，忽略了人们的感受，没有从现实角度出发，政策的结果不是使群体之间的福利差距缩小了，而是扩大了。

我国社会支出占公共支出的比例较低。不仅明显低于发达国家，就是与多数发展中国家相比也偏低。根据联合国的相关报告，瑞典、丹麦、德国、法国等发达国家，其教育和卫生医疗投入占国家GDP 比重在13%～15%，加拿大、美国、澳大利亚、日本约占10%～12%；而作为发展中国家的印度，其用于教育和卫生医疗的公共支出占整个GDP 的比重也在5%，而我国只有4.5%。［2］中国的公共社会支出总量偏低，支出的结构和方向也不尽合理，特别是在公共社会福利支出的项目对象选择方面，很多旨在缩小差距的公共社会支出项目最终反而扩大了不同人群的福利差距。

下文通过基尼系数、社会保障、教育等方面的公共支出结构和差距扩展趋势来分析中国“负福利”现象。

1.基尼系数。由图1可以看出，自2000年开始，全国居民收入差距的基尼系数已经越过0.4的警戒线，并逐年上升，到2006年已经接近0.5。农村居民收入差距的基尼系数明显高于城镇居民，说明社会分配不均较为严重，两级分化现象明显。

2.养老。城乡经济发展不协调，国家对城乡的福利政策也有差别，特别表现在养老保险方面。如图2所示，城乡居民在养老方面存在很明显差异。首先，在城乡居民老年生活来源上，60岁以上的城市居民中，有48%的居民以离退休金、养老金为主，农村只有4%，两者相差12 倍左右；城镇居民仅有18%以最低生活保障金和其他收入为主要养老生活来源，而农村居民比例则超过一半。可见城镇居民的养老较为安全，养老压力相对较小。其次，在养老保险的覆盖率上，城镇地区的养老保险覆盖范围要远远高于农村，且增长幅度也高于农村（见图3）。截止2009年，两者差距接近4倍。［3］农村居民的养老风险要高于城镇居民，但是养老保险覆盖率却低于城镇，风险高的群体反而得不到应该享有的帮助，这是典型的城乡间的“负福利”。

3.医疗。我国城镇医疗保险的参保人数呈现地区分布的不平衡，如图4所示，东部沿海城市的城镇基本医疗保险参保人数明显高于中部和西部，达到2.2 亿人，占全国参保人数的57%。虽然西部面临的医疗风险最高，但是医疗服务资源却流向了经济发达的东部地区，资源分配不均衡。

此外，图中还反映出城镇职工的参保人数比例高于城镇居民。2010年参加职工基本医疗保险人数为2.4亿，比2009年末约增加1.8万。参加城镇居民基本医疗保险人数为1.9亿，比2009年末约增加1.3万。①数据来自http://www.gov.cn/jrzg/2011-08/10/content＿1923179.htm.

如图5所示，在人均医疗保健支出水平方面，城镇居民的医疗支出水平较高，大概是农村居民的3～4倍，表明城市居民获得的医疗补助也高于农村居民。

4.教育。在教育领域，以义务教育为例，“负福利”现象非常普遍。教育资源的城乡配置过多地向城市倾斜，农村的义务教育明显落后于城市地区，中西部欠发达地区落后于东部发达地区。正如图6所示，2000～2009年，我国教育经费总投入逐年上涨，2009 年达到16502.71亿，且增长幅度大，而农村义务教育投入却不到全国的一半，投入最多为2008年，不足4000 亿，且增长幅度小。2001～2003年，农村义务教育投入增长幅度低于全国教育经费总投入，且2003 年达到最低点0.8个百分点。

如图7所示，2009年我国对东中西部地区教育财政支出额差别较为明显，东部达到494亿，中部约为280亿，西部最少，不足200亿，中东西部教育资源配给不平衡，也是导致西部教育落后的原因之一。

5.住房。在住房领域，随着城镇化速度加快，人们住房需求不断上升。但近几年，部分城市房价过高。为此，政府出台了多种住房保障形式，其中包括面向中低收入者的经济适用房、最低收入者的廉租房保障。经济适用房是以低于市场价出售，房源为新建住房，而廉租住房是只租不售，而且房源多样化，除了新建住房还包括旧房，改造楼房等。

正如图8所示，从1999年开始，经济适用房数量在逐年下降。城市土地有限再加上房地产业的发展，为了提高收益，减少对经济适用房的投资，在供应过程中，运作不透明、房价偏高，事实上有很多出售给高收入家庭，政策优惠没有得到落实，真正需要帮助的社会成员依旧无家可归。

“负福利”的本质是人们之间的不平等，等级高的群体享受到最优的公共资源，与“福利”设置制度的宗旨背道而驰。“负福利”的例子还有很多，农民土地的强行低价收购变为国有资产，政府再转手卖出，同样是典型的“负福利”。本文不再一一列举。

三、“负福利”产生的原因①三大区域是在全国人大六届四次会议，通过“七五”计划公布，是根据地区经济发展水平和地理位置相结合形成的。

“负福利”的产生具有历史性，是与特权紧密联系的。在我国，“负福利”加重了社会等级化，其产生的原因主要有以下几个方面：

（一）福利制度体系设计理念与内容架构不合理

我国“负福利”现象产生的根源在于社会福利体系不健全。当前，我国福利体系设计理念存在两方面的缺陷：第一，社会福利制度理念过于注重效率。20世纪80年代到21世纪初期，我国社会保障制度改革的基本理念仍是以经济建设为核心，所以，社会保障制度的建立与发展一直被当作促进经济发展的手段；［4］第二，人民群众的问责意识较低，受传统观念影响，不能主动地维护自己的正当权益。

我国社会福利政策内容架构的不合理。一方面是再分配不合理，福利政策表现出明显的特权化，二次分配没有缩小贫富差距反而造成更严重的不公平，例如为了缓解住房压力，很多地方政府占用农民耕地，但对失地农民的后续保障制度不完善，导致大量失地农民生活困难。另一方面，我国社会保障制度仍受城乡二元机制影响，农村的社会福利水平和标准明显低于城市地区，社会保障制度不仅没有缩小城乡收入差距，反而进一步扩大了差距。

（二）财税体制不健全

政府是社会福利资金的主要提供者。我国现阶段仍实行财政分权体制，即明确中央和地方的权责义务，将中央控制的一部分财政权下放给地方，地方政府拥有一定的自主权。这种财政体制的优势是中央政府可以获得稳定、可持续的财源，减轻了负担，壮大了中央财力，但却加重了地方政府负担，因为提供公共服务的职责大部分是由地方政府承担，所以，地方政府为了获得更多的财政，会忽略社会福利建设。

财政分配不合理也是“负福利”产生的原因之一。我国很多社会公共事务，如社会保险、农村基础设施建设、教育经费等，政府支出的范围和结构不够合理，未起到缩小差距的作用。在财政支出监管方面，由于监管不到位，容易出现贪污腐败的现象，不能有效发挥促进社会公平的作用。

（三）社会福利机构及其相应制度不健全

我国现在的福利机构主要以公办为主，国家财政负担较重。公办机构少且设备陈旧，工作人员服务效率低，再加上没有专门的法律规范，导致公办社会福利机构发展缓慢。改革开放初期，社会福利企业得到了迅速发展，但到了20世纪90年代后，随着社会环境的变化，企业间竞争激烈，但福利企业内部管理意识落后，企业职工素质普遍偏低，缺乏科学的管理方法和手段，又缺少相关政策支持，福利企业逐渐处于劣势。［5］

在现代工业化发展过程中，资本和知识的拥有者占据强势地位，政府在进行再分配过程中会出现政策倾斜，再加上我国社会福利制度不健全，使得真正需要帮助的群体得不到有效帮助，“负福利”现象的出现也在所难免。

四、适度普惠型的中国社会福利体系构建——基于底线公平理论

通过上述分析可以看出，我国“负福利”现象，违背了公平原则。“十二五”规划提出要建立健全覆盖城乡居民的社会保障体系，本文运用底线公平的理论，提出构建适度普惠的中国社会福利体系。

（一）底线公平与适度普惠的社会福利体系

1.底线公平理论。底线公平理论是指“所有公民在这条底线面前所具有权利的一致性”，即政府保障社会公平的责任底线和公民实现社会公平的基本权利底线的同一性。

“底线公平”是学者景天魁从权利与义务角度出发，提出的解决社会保障制度理论的建议。这里的“公平”不是指低水平的保障，而是指公民生活中最基本、不可缺少的服务，是需要政府提供、同时也是全社会每个人都要担负的责任。［6］60

底线公平理论也反映了效率与公平的关系。随着我国贫富差距的拉大，社会矛盾凸显，公平问题亟待解决，但是又不能忽略效率。“合理的差别就是公平”［6］60，这里的差别与效率对应；效率的另一种表现是以“底线”为分界线的，“底线”是指一种界限，是指不能含糊、必须做到的标准，这条线以下的部分是每一个公民的基本权利，是生活和发展中必备的部分，这条线以上或以外的部分可以由市场、企业、社会组织或者个人去承担，是有差别的。

底线公平也是一项制度，主要内容有最低生活保障、公共卫生和医疗救助、公共基础教育等。公平福利制度是指社会为了实现已经确定的目标（如保证社会的正常运行、社会可持续发展等）而制定一系列的福利制度。这些制度的目标达到了，社会公平也就实现了。

2.适度普惠的社会福利。社会福利不同于社会保障，是维护公民生存权和发展权的社会政策。在2001年民政理论研讨会上，社会保障的目标由最初的“以实现社会安全和稳定”丰富为“以提高生活质量和社会服务”。

改革开放后，经济的快速发展，我国社会政策以公平为基础的属性要求我国建立“普惠型”的社会福利。但由于我国处于社会主义初级阶段，结合国外高福利的教训，我国应该建立“适度普惠”的社会福利体系。适度普惠社会福利的基本特征是福利内容多样化、福利对象普及化、福利供给多元化、［7］福利性质公益化。“适度”是指提供给福利接受者的福利程度，坚持适度原则，从实际情况出发，应基于各地区的经济和社会状况来规划福利资金的分配和数额。

在“普惠”方面，福利对象普及化是指从针对有困难的群体向有需求的群体转变，不仅包括原来“三无”人员、残疾人等特殊社会群体，还应扩大到所有老年人和儿童、农民工群体等，并在此基础上扩大到全体社会成员；福利供给多元化是指社会福利社会化，政府主导，社会参与，包括社会机构和团体等都可以提供社会福利服务。目前，随着非营利组织的壮大，民间福利机构的供给量也在逐渐增加，发挥越来越重要的作用。福利性质公益化是指社会福利的责任主体是政府和社会，以保障社会安全和稳定为目标而非盈利化。

（二）构建适度普惠的中国社会福利体系的策略思考

1.推进社会福利的制度化建设。社会福利制度化建设主要包括公平机制和保护机制。中共中央十六届六中全会提出要建立覆盖城乡居民的社会保障制度。2007年民政部提出，为了加快社会福利事业的发展，中国将推进社会福利模式由“补缺型”向“适度普惠型”转变。［8］

根据底线公平理论，这里的“底线”体现的就是公平，就是适度。适度主要是指满足基本需要，而不是满足高级需要。“底线”是指大多数人民群众最迫切、最基本的需要，但不代表低水平的保障水平。建设适度普惠的、公平的社会福利体系体现的是权利与义务的关系。公平机制不仅体现在政治上，还包括教育、住房、医疗、养老等社会权利的公平。

建立普惠公平的社会福利体系是社会发展的内在要求，要将理论运用于实践，逐步内化为政府的一项基本职能和制度。

2.强化服务型政府的责任。市场经济体制下的政府应该是公共服务的提供者和监管者，为经济和社会的发展创造良好的环境。服务型政府是为人民服务的，核心理念就是从公共利益出发。强化服务型政府的责任意识，一方面是要明确社会发展的目标，制定相应的战略任务，并认真落实，提高政策的执行力；另一方面要有稳定的公共财政支出，我国财政在社会保障领域投入仍然有限。增加社会福利是提高和改善社会成员生活质量的重要途径，政府（尤其是中央政府）作为社会福利的主要承担者，应当进一步加大福利资金的投入，扩大社会保险的覆盖面，拓展社会服务，完善基础社会建设。

3.发挥非政府组织的作用。政府是社会福利的主要提供者，但并不代表建立适度普惠的、公平的社会福利制度只是政府的责任，而应是社会福利社会办。

发挥非政府组织的作用，首先应该建立社会福利责任架构，以政府为中心建设福利多元化，横向上构建政府、市场、社会格局，衔接互补；纵向上构建层级政府，责任分担。从底线公平理论的角度来看，政府和社会组织应该提供基础的、必要的社会服务，特别是公益性社会事业；底线以上的，引入市场机制，提高社会福利的供给效率，充分利用资源，调动各方积极性。［9］其次，要发展社会公共福利组织，健全社会福利支持网络。社会福利社会化，需要发展社会福利组织，包括官办福利机构社会化，民间力量举办社会福利事业等。政府出台优惠性政策，扶持并帮助民办社会福利组织的壮大和发展，培养专业的社会工作者，健全社会福利支持网络。另外发展社区服务组织，使社区服务网络化、普遍化。

4.公民提高维护合法权益的责任意识。建设适度普惠公平的社会福利制度，关系到每个公民的切身利益，公民们应该自觉提高觉悟，尊重法律，维护法律，加强个人修养，增强法制观念。此外，还要正确处理个人与政府、个人与社会之间的关系，提高社会责任感，增强问权的意识，监督政府部门的执法行为，提升运用福利法律法规来处理问题的能力。

［1］张 文 知.社 会 福 利 模 式［EB/OL］.（2011-08-27）.http://www.china001.com/show＿hdr.php？xname＝PPDDMV0＆dname＝CDJGF41＆xpos＝2.

［2］景天魁.以底线公平为原则调整社会利益关系［J］.中共福建省委党校学报，2007（10）：17-20.

［3］刘军强，魏晓盛.损不足而补有余：中国社会保障的逆向调节效应研究［C］.北京：中国社会学会，2011：25-38.

［4］熊跃根.中国福利体制建构与发展的社会基础：一种比较的观点［EB/OL］.（2011-09-02）.http://www.aisixiang.com/data/detail.php？id＝38607.

［5］刘翠霄.论我国社会福利制度的改革和完善［EB/OL］.（2011-09-02）.http://www.legalinfo.gov.cn/index/content/2010-08/13/content＿2240462.htm？node＝7879.

［6］景天魁.底线公平与社会保障的柔性调节［J］.社会观察，2005（1）：60.

［7］侯志阳，孙琼如.迈向“适度普惠”时代：中国社会政策的理性抉择［J］.南昌航空大学学报：社会科学版，2009（4）：64-68.

［8］韩裕民.适 度 普 惠 型 福 利 模 式 探 索［EB/OL］.（2011-07-01）.http://shfl.mca.gov.cn/article/llyj/sdphts/200812/20081200024641.shtml.

［9］郑会霞.我国应构建适度普惠型的社会福利制度［J］.天津市经理学院学报，2010（1）：6-7.