论全口径政府预算范围的合理构建

■徐旭川 罗 旭

党的十八大报告指出:“经济体制改革的核心问题是处理好政府和市场的关系。”透明、可控的政府预算管理是市场经济对政府的基本要求。党的十六届三中全会提出了“实行全口径预算”的目标，十八大报告进一步指出要“加强对政府全口径预算决算的审查和监督”，构建完整的政府预算范围是实行全口径预算管理的前提。

一、当前的政府预算范围:政府支出的视角

政府预算范围决定了政府规模大小，完整的预算范围有助于理解实际的政府与市场的界限和关系。全口径预算管理要求政府收支应覆盖广义的政府收支，并可扩展到整个公共部门的收支，实行统一规范的预算管理，从而能全面完整地反映政府经济管理活动的数量和规模。

从衡量政府预算范围和规模角度来说，政府收入/GDP和政府支出/GDP都可以作为衡量指标。但政府支出表现为政府对GDP的实际使用和支配的规模，而政府收入则只是表示政府可能使用和支配的规模，并不代表收支实际的发生情况。而且，政府收入反映了政府参与GDP分配过程的活动，政府支出反映的则是政府参与GDP使用过程的活动，直接影响社会再生产的规模和结构。所以，我们认为政府支出/GDP这一指标更能反映政府活动的实际情况。

结合现有的政府财政统计口径，我国的政府支出可分为:一般预算支出、政府性基金支出、预算外支出和社保基金支出。另外，不能忽略的是，出口退税作为财政补贴的特殊形式，近年来规模不断上升，占流转税额的比重已达15%以上。但在财政统计中，出口退税做直接冲减财政收入处理。所以，我们也将出口退税等形式的税收支出纳入政府支出。上述这些支出项目共同构成了目前可统计的全口径政府支出。

按照不同口径计算，我国实际的政府支出规模与现有的财政支出统计差异巨大。如表1所示，在现有的统计口径下，政府预算支出占GDP的比重 (比重1)只有20%左右;如按照一般预算支出、政府性基金支出、预算外支出、社保基金支出4项支出的口径(口径2)计算政府支出，政府支出占GDP的比重 (比重2)已经超过30%;如果将税收支出再计入总政府支出(口径3)，政府支出占GDP的比重(比重3)达33%左右，近年来已经超过37%。

这一方面说明我国的政府支出比重已经较高;另一方面也说明，现行财政预算范围远没有覆盖实际的政府活动范围。这表明，纳入财政预算管理的政府支出比重太低了，仅占政府支出的60%左右(见表2)。在公共财政改革过程中，虽然我国财政统计的预算范围在逐步调整，范围逐渐规范化，但现有的住房预算范围仍存在明显的缺陷，不能准确反映政府的活动范围和规模，妨碍了对政府与市场界限和关系的判断。

二、确定政府预算范围的准则

“实行全口径预算管理”①是我国预算管理改革的基本方向，而构建完整的政府预算范围正是这项改革的基本内容。国际货币基金组织IMF编写的《2001年政府财政统计手册》(以下简称手册)关于政府财政统计核算范围的界定是当前国际普遍采用的标准。借鉴《手册》，全口径预算管理就是要将全部政府收支都纳入政府预算范围。这包括政府为满足公共需求，在履行公共职责过程中，直接或间接管理、控制、使用的各种形式的资金。这一要求与全面性、综合性的预算原则相一致，是保证政府预算透明、可问责的基石。我们认为，确定我国政府预算范围应遵循四个准则。

(一)覆盖完整

政府财政统计应全面覆盖和反映政府活动的范围和方向。《手册》认为，广义政府单位“包括政府单位和所有由政府控制并主要由其提供融资的非市场非营利性机构”。同时，多数情况下，广义政府单位包括了“公共公司”，即国有企业。所以，从预算主体来看，合理的财政统计核算范围就要覆盖到以政府为核心的全部公共部门。

(二)内容全面

在内容构成上，财政统计核算范围要体现全面性。它要求政府财政统计应该包括年度内政府的全部收入、支出、拨款、债务和财政平衡状况，而无论其性质和来源情况如何，以全面反映政府的收支活动。因此，政府的预算外资金、特别账户，以及制度外的收支活动都要纳入预算管理，一视同仁地接受约束和监督检查。税收支出、政府提供的贷款担保，以及非金融资产和金融资产等其他经济流量，同样都要求在预算范围内体现。

(三)规模适度

虽然政府预算增长是普遍现象，但政府预算规模要与经济发展水平相适应，与经济发展模式相适应。政府预算增长过快、政府预算范围太宽，意味着可能政府失灵及社会与市场萎缩。因此，政府预算范围是否适度，影响到市场经济的健康发展乃至社会的稳定。因此，规模大小选择适度应成为确定政府预算范围的基本要求。

表1 我国的不同口径政府支出占GDP比重比较

表2 政府预算支出占不同口径政府支出比重的比较

(四)统收统支

根据政府收支对应关系，预算方法可以分为统收统支和专款专用两类。在统收统支模式下，收入与支出之间不存在特定的对应关系，任何一项收入都没有与特定的支出用途相联系。而专款专用则是一种对特定来源的资金预先指定其用途的预算安排方式。如果预算管理中存在大量的专款专用，预算的全面性将会受到不利影响。所以，规范的预算范围就要提高统收统支比例，缩小政府性基金预算等专款专用的规模。

三、完善政府预算范围的建议

构建合理的政府预算范围是厘清和理顺政府与市场、政府与社会之间关系的具体途径，是落实“市场能办的，多放给市场。社会可以做好的，就交给社会。政府管住、管好它应该管的事”理念的具体体现。②“提高预算完整性和透明度。建立并不断完善科学完整、结构优化、有机衔接、公开透明的政府预算体系，全面反映政府收支总量、结构和管理活动”③是当前我国财税改革的主要任务。

近两年，我国政府预算管理的理论探讨活跃，改革不断深入，如:充实“全口径预算管理”内涵，提出了包括政府一般预算、基金预算、国有资本经营预算和社会保障预算的预算体系;2007年开始试行编制国有资本经营预算;2009年在高校和医院试行以权责发生制为基础的预算会计改革;政府性基金预算日益完善，2010年颁布了《政府性基金管理暂行办法》;2012年《预算法》征求意见稿中，明确地提出“各级政府的全部收入和支出都应当纳入预算”等。这些研究和实践都为构建合理的、完整的政府预算范围创造了良好的条件。参照《2001年政府财政统计手册》，我们认为，构建合理的政府预算范围在以下六个方面仍需积极探索。

(一)预算范围大小有增有减

推行全口径预算管理不应简单地将预算范围扩大至原有的全部政府收支。从前面的分析来看，我国纳入财政预算管理的政府支出比重太低，仅占政府支出的60%，需要扩大预算范围;而实际的政府支出比重超过了35%，已经比较高了。这又说明我国实际的政府预算范围过大。我们认为，预算范围大小应有增有减，逐步达到规模适度。按照《手册》，将预算范围扩大至全部政府收支，将税式支出、地方政府债务等内容纳入政府预算范围，完善以一般政府预算、政府性基金预算、国有资本预算和社会保障预算内容的预算体系。同时，还应削减既有不规范的政府收支类型和项目，如2011年已经取消的预算外资金。

(二)预算范围内容全面体现

目前，我国政府预算会计执行的是收付实现制。这一方法往往导致低估当期的政府支出规模，虚增可供政府支配的收入，难以真实、准确地反映政府管理运行的实际成本，且不利于处理年终结转资金，造成会计信息不实，易导致低估财政风险。这与预算范围内容应反映全部收入、支出、拨款、债务和财政平衡状况的要求存在较大差距。而权责发生制的政府预算会计可以全面反映政府债务状况，以及各种政府管理和控制的实物资源，如固定资产、建筑物、股权等，真实、全面反映政府的财政状况，便于及时了解政府面临的财政风险。所以，要逐步扩大权责发生制在政府预算会计中的使用范围，达到全面体现预算范围内容。

(三)完善国有资本经营预算

《中华人民共和国企业国有资产法》规定，企业“国有资产属于国家所有即全民所有。国务院代表国家行使国有资产所有权”。作为所有者，政府依法享有国有资本收益权，并对所得收益进行分配。实际上，国有企业从1993年起一直到2006年都不需要上缴经营利润。政府从2007年才开始试行编制国有资本经营预算，并规定资源型国有企业须上缴财政10%的利润;一般竞争性行业企业，上缴比例为净利润的5%;而国家政策性企业，暂缓3年上缴或者免交④。目前，只是在部分中央企业试行按比例缴纳税后利润作为国有资本经营预算收入。2011年起，中国烟草总公司、中石油、中石化等15家央企的上缴比例提高到15%⑤，但总体上缴比例仍然较低。2011和2012年，政府获得国有企业国有资本收益分别为1963.87亿元⑥和1599.67亿元⑦，仅占当年全部国有企业利润的8.67%和8.62%。虽然较前几年，国企利润上缴财政的比例有所提高，但大量利润实际上还是留在国有企业里。按照国际惯例，国有企业分红比例一般是50%，有的还更高，如，新加坡国有企业分红主要考虑现金流(即折旧前盈利)，分红水平高的达到盈利的80%～90%。而我国国内企业，有不少企业仍然享受着免交待遇，有的只是上缴5%，即使利润颇丰的烟草、石油石化、电力、电信、煤炭五个资源性行业上缴利润也只不过是15%，远远低于国际惯例。我们建议，扩大国有资本经营预算范围，逐步将所有国有企业纳入国有资本经营预算范围;针对目前国有资本收益收取比例过低，不利于调整国民收入和产业结构的状况，要进一步提高国有资本收益上缴财政的比例，垄断性企业可提高到50%，用来补充社会保障基金。

(四)调整政府性基金范围

政府性基金收入来自对纳税人的无偿转移，应与一般预算收入一样纳入预算范围。我国实行部门预算改革后，政府性基金预算连同一般预算被纳入到政府预算的范围，需一并向人大报告。但在实际执行中上，纳入政府性基金预算管理的基金共43项，包括:国有土地使用权出让收入、民航基础设施建设基金、政府住房基金、彩票公益金、港口建设费、国家重大水利工程建设基金、铁路建设基金等，但仍有很多基金没有纳入预算范围。目前，调整政府性基金范围要从扩大预算范围、清理规范基金项目、控制基金设立三个方面着手。按照《政府性基金管理暂行办法》，逐步将全部政府性基金纳入预算范围;及时取消已经到期、已失去收入来源或不适应管理体制要求的基金项目;按照“正税清费”原则，研究用资源税取代或吸收相关基金项目，提供预算统收统支的比例。

(五)扩大国有资源有偿使用费缴纳范围

国有资源有偿使用收入是政府将其所拥有的国有资源，如森林、土地、矿山、水力资源等，进行有偿转让而取得的使用费收入。尽管国有资源有偿使用收入在政府收入中占比不高，但在政府的社会政策和区域政策中却发挥着重要的作用。在我国，自然资源归国家所有的概念是非常明确的，但是其使用权、收益权和处置权归谁所有却是极其模糊的。自然资源的收益被少数人占有的情况较多。盛洪曾估算，我国未上缴政府的自然资源使用费估计有上万亿⑧。2010年，国有土地使用权有偿转让收入纳入预算管理，引起政府性基金规模猛增。所以，扩大国有资源有偿使用费缴纳范围，不仅是完整的预算范围的要求，也是社会公正的要求。

(六)地方政府债务纳入预算管理

审计署审计公告显示，截至2010年底，全国地方政府性债务余额107 174.91亿元，比同年全国税收收入77 390亿元高出不少，地方政府债务风险日益升高。而预算管理中不允许地方政府发债的法规是掩盖地方政府债务事实的重要因素。因此，只有通过完善预算管理法规，将地方政府债务纳入预算管理范围，使之透明公开化，是遏制地方政府债务扩张趋势，降低政府财政风险前提要求。

注释:

①《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》，2003年10月13日中共十六届三中全会通过。

②2013年3月17日李克强总理答中外记者会上的讲话。

③《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》，2010年10月11日中共十七届五中全会通过。

④参见《中央企业国有资本收益收取管理暂行办法》，2007年。

⑤参见《关于完善中央国有资本经营预算有关事项的通知》，2010年。

⑥数据来源：《中国统计年鉴》，2012年。

⑦数据来源：《中国经济统计快报201303》。

⑧参见盛洪的博客：http：//blog.voc.com.cn/blo g_showone_type_blog_id_607297_p_1.html。

[1]刘晔.我国预算收支范围的现存问题与改革建议[J].财政研究，2010，(9).

[2]吴云祥.建立国有资本经营预算的若干思考[J].当代财经，2005，(4).

[3]郁志刚.建立国有资本经营预算：筹措国有企业改革成本[J].财政研究，2006，(1).

[4]赵燕.国有土地出让金存在的问题及对策[J].财会研究，2010，(12).

[5]葛守中.国际货币基金组织2001版政府财政统计再研究[J].统计研究，2011，(8).