缓解贫困代际传递的低保家庭子女补贴制度设计

祝建华

(浙江工业大学政治与公共管理学院，杭州 310023)

20世纪60年代以来，英美经济学家在研究贫困阶层长期贫困过程中，发现贫困群体存在贫困在代际之间传承的现象。随后通过大量实地调查，对一些国家社会的底层阶级进行广泛深入的研究，从社会学的代际流动研究范式中演变出“贫困代际传递”这一概念。贫困代际传递是指贫困以及导致贫困的相关条件和因素，在家庭内部由父母传递给子女，使子女在成年后重复父母的境遇，继承父母的贫困和不利因素并将贫困和不利因素传递给后代这样一种恶性遗传链;也指在一定的社区或阶层范围内，贫困以及导致贫困的相关条件和因素在代际之间延续，使后代重复前代的贫困境遇。［1］

贫困代际传递研究已是一个国际性研究领域，家庭内部因素的研究中，涉及收入、父母素质与父母受教育程度、性别与营养投资、基因遗传与疾病等方面。①家庭外部因素的研究中，涉及种族与种族划分、社会等级制度、家族集团与家族荣誉、国籍与民族，以及宗教和信仰等方面。②其中，儿童贫困(child poverty)是一个核心概念。儿童贫困意味着儿童在成长过程中缺乏接近资源的机会，而这些资源对他们的成长和摆脱贫困来说恰恰是至关重要的。这些资源主要包括经济、社会、文化、物质、环境和政治等资源。儿童贫困也不仅仅是因家庭经济困窘而不能享有适当的物质生活，同时，还包括人力资本发展机会的匮乏、家庭社会网络资源的贫乏、表达自己要求和希望的权利缺乏，以及参与权利的缺失等。儿童贫困既是贫困代际传递产生的重要原因，也被认为是贫困代际传递的结果。

在有关我国城市低保家庭贫困代际传递的定量分析中③，我们发现，我国城市低保家庭，尤其是有儿童的低保家庭，具有负担重、需求受限、保障水平低的基本特征，削弱了其家庭的脱贫能力。儿童在低保家庭脱贫中具有举足轻重的地位，目前还没有专门针对儿童的救助政策，贫困就有可能在低保家庭形成代际传递。因此，缓解贫困代际传递要从家庭政策入手，特别是从儿童救助政策入手，而国外的子女补贴制度，为我国城市低保家庭缓解贫困代际传递提供了一个有益的制度借鉴。我们应该在对我国城市低保家庭贫困代际传递的定量分析基础上，借鉴国外经验，对我国的子女补贴制度进行制度设计，将其作为我国缓解城市低保家庭贫困代际传递的政策体系中的一环。

一、国外子女津贴制度及其作用

1942年，贝弗里奇在《贝弗里奇报告——社会保险和相关服务》的第六部分对子女补贴进行了详细的讨论，即直接为被抚养子女提供生活费，生活费补贴发给负责抚养该子女的成人。子女补贴是非缴费待遇，完全从税收中支付。设立子女补贴是扭转英国出生率低的一种手段，社会承担起照顾子女的责任，子女补贴应当由国家财政出资，子女补贴现金待遇由社会保障部负责管理。［2］

子女补贴在不同国家有不同的体现形式，一些国家称之为儿童津贴，由于子女补贴多是针对家庭而发放的，所以有些时候又被称为家庭津贴(补贴)。国际劳工局在2000年世界劳动报告中对各国的子女补贴制度进行了概括与总结。

(一)由雇主和工人在社会保障制度内缴费所支付的津贴。这种津贴制度是以“挣儿养家者”模式为基础的。主要代表性国家和地区包括欧洲、地中海国家以及法语系国家和拉丁美洲国家。主要政策目标在于减少有孩子和无孩子的家庭之间生活标准的差别，并使孩子们在生活中享有平等的机会。这种政策可以帮助家庭抚养孩子到一定的年龄，尤其是主张通过费用补贴的方式，帮助这些家庭的孩子完成中学甚至更高的教育，在促进子女教育，避免青少年过早进入劳动力市场，消除童工劳动方面具有非常重要的作用。

(二)全国或地区性家庭和儿童津贴计划。多数工业化国家都提供全民家庭津贴，并考虑子女的数量和年龄。这些津贴的资金一般来自直接的公共开支，有时是以税收减免为基础。所有的发展中国家对建立儿童津贴的兴趣都在提高，因为儿童津贴可以提供一种激励，根据各个地方和地区的不同情况提高入学率和参加率，尽管效果还不足以扩大到全国范围。这种激励机制可采用提供学生午餐的方式;提供其他实物(书本、校服和交通)及减免学费;向家庭和儿童提供现金资助(奖学金或在儿童停止从事工作时提供补充性收入)。

(三)针对特定儿童或家庭的儿童津贴。在大多数中东欧国家，儿童贫困增长率比其他任何人口群体的贫困增长率都要高。这些国家通常提供范围明确的儿童津贴，针对特定的低于某一年龄的儿童群体。同时把这种津贴与家计调查相联系，以此来提高津贴发放的针对性并降低总的支出水平。以家庭家计调查为基础的家庭补贴通过一定的方式发放给那些收入微薄的家庭。近年来有些国家，如加拿大、新西兰、英国和美国推出了家庭税额减免津贴，以鼓励需要抚养子女的低收入父母留在工作岗位上。最后，几乎所有的国家都通过向单独生活的和有抚养子女义务的父母提供最低社会保障费的方式加强家庭救助的机制。在过去的几年中，实行目标化补贴方式的趋势进一步加强，有些国家已经采取通过家计调查的方式发放家庭子女补贴，而这在以前是全民性质的。［3］正如尼尔·吉尔伯特所言，子女补贴在分配之际是普遍性的，而在消费之际则是选择性的。［4］通过目标定位的方法来确定家庭子女补贴的对象，涉及到非常复杂的技术性问题，而在实际的操作中也有很多难以解决的问题［5］145－146。一些研究者结合具体的社会保障制度，对目标定位过程中的家计调查方法进行了改进［6］。

世界各国实施子女补贴制度的目的大致有:维持生活;鼓励生育;促进儿童发展。各个国家日益重视儿童的发展，尤其对贫困家庭的儿童投以更多的关注，期望通过子女补贴的方式，帮助贫困家庭的父母解决由于经济困难而无力满足子女的基本生存与生活需求的问题。通过对这些子女家庭提供帮助，促使儿童能够接受正常的教育，提高各个地区儿童的入学率，甚至在家庭中能起到促进性别平等的作用。从儿童权利与发展的角度而言，实施子女补贴制度，亦是保障儿童生存与发展的权利，发挥国家主导责任的体现。

从世界各国所实施的手段来看，免除学费、实物补贴以及现金救助这三种儿童津贴方式可以对儿童入学率和接受教育起到促进作用。免除学费的做法最典型的如非洲的乌干达，有效地提升了儿童的入学率。实物补贴的方式包括很多，例如学校午餐、书本费、校服费、稿纸铅笔费、交通费、住宿费和辅导费等。尤其值得注意的是提供学校午餐的做法，近年来在中国的西部地区得以大力推行，由最初的非政府组织的推动，到政府部门的介入和主导，逐步形成制度化的操作模式。④当然，其效果还有待后期的进一步检验。而现金补贴通常会和实物补贴结合起来实施，支付的对象可以是儿童，例如通过奖学金等形式发给入学的儿童，也可以支付给家庭，尤其是贫困家庭，帮助这些家庭提高收入，维持基本的生存和生活需要，避免因为经济困难导致儿童的失学。

儿童早期最重要的事情就是教育。教育，或者说人力资本投资，对儿童的成长以及后期参与社会竞争有着至关重要的作用。因此很多国家的子女补贴的直接作用就是通过各种形式来提高儿童的入学率，促进儿童更好地接受教育，避免在社会竞争中处于先天不足的境地，这在各国反贫困，尤其是防止贫困代际传递的过程中，发挥着巨大的作用。

二、国外贫困家庭子女津贴制度对中国的借鉴意义

从世界各国的家庭子女津贴制度的实践来看，一些国家在制度设计的理念、原则以及具体制度架构上，都进行了有益的探索，具有鲜明的特色，值得我国借鉴。

(一)面向家庭的制度设计

从大多数国家缓解贫困代际传递的制度设计来看，基本贯穿一个原则:面向家庭。通过提升家庭的经济、抚养能力来帮助儿童摆脱贫困的风险，避免陷入贫困代际传递。例如德国，在儿童福利上，强调父母教养儿童的权利和义务，及家庭对儿童的重要性。政府在儿童福利上所扮演的是辅助性角色，决不能轻易取代父母或家庭。俄罗斯为了鼓励生育，促进人口增长，更是以各种子女补贴的方式作用于家庭，国家补贴第一个孩子以后的各项费用成为很多国家通行的做法。之所以要重视家庭的作用，原因之一在于儿童生存与发展的特殊性，青少年社会化的主要环境之一就是家庭，家庭对青少年的成长与发展起到至关重要、不可替代的作用。家庭经济、文化环境的好坏，直接影响到儿童的健康成长。儿童早期接受的教育均来自于家庭，儿童成长所需要的主要资源也是来自于家庭。影响贫困代际传递的家庭因素包括父母素质与父母受教育程度、性别与营养投资、基因遗传与疾病等，为阻隔贫困代际传递，必须实施积极的教育反贫困战略，提升贫困群体的社会资本。因此，贫困代际传递制度一般都是面向家庭的制度设计，通过改善家庭状况，提升家庭抵御社会风险的能力，帮助家庭采取合适的抵御风险的行动，保障儿童的成长与发展，防止贫困的代际传递。

(二)有效的分类补贴

从国外有关子女津贴的制度设计来看，有效的分类管理、分类补贴的做法值得借鉴。如瑞典的制度设计，包括父母保险、单亲儿童津贴、残疾儿童津贴、教育补贴和健康照料等，甚至对受虐儿童及犯罪少年的强制性保证进行了规范，还通过立法的形式，规范学前儿童与学龄儿童的托育服务。也就是说，尽管这些子女津贴制度是面向家庭的政策设计，但是解决的问题核心依然是根据儿童在生存与发展过程中所面临的问题进行分类管理的，根据儿童面临的不同问题，实施不同的制度设计，也就有了不同的子女补贴类型。这充分贯彻了社会政策是对公民需要满足的原则，根据不同的需求类型制定相应的分类补贴措施，具有极强的针对性，提高了制度的效率。如日本，主要是通过儿童津贴的方式对家庭进行支持，会根据不同的学龄期儿童、不同收入家庭的儿童、不同家庭结构的儿童以及不同身体状况的儿童提供不同标准的补贴，以稳定家庭的经济生活，为儿童提供一个良好的教育成长环境。

而我国城市低保家庭的类型非常复杂，包括老年人家庭、病残家庭、因学致贫家庭、失业家庭、归正人员家庭、临时贫困家庭、传统“三无”人员、综合型需求家庭以及其他的一些诸如孤儿家庭等家庭类型。这些家庭类型的致贫原因各不相同，贫困程度也存在差异。而城市低保家庭的青少年子女成长与发展的环境及面临的困难各不相同，如果采取过于刚性的制度设计，就会使得制度失去效率，必须采取分类补贴、分类管理与个案管理相结合的方式，保持制度的弹性，提高制度的效率。尤其是在缓解城市低保家庭贫困代际传递的政策设计上，更是要贯彻这一原则与要求。这一要求的提出，实际上也是提高目标定位的瞄准率的体现，在一定程度上也能够节省有限的福利资源。

(三)对政府责任的强调

从各国的制度实践来看，政府责任体现得相当明显。对社会问题的认识上，政府首先将一些社会问题纳入政府议程，成为政策问题，制度设计才有可能。无论是俄罗斯政府认识到出生率下降，试图通过子女补贴制度来鼓励生育也好，还是日本、瑞典等国家期望通过改善家庭的经济状况，帮助家庭提升抵御社会风险能力，保障儿童健康成长与发展的良好环境，政府在其中扮演的角色都极其重要。而在福利资源的提供，尤其是资金的分担上，也是以政府为主导。在管理体制上，几乎所有国家都建立起一套从中央到地方的完备的专业化管理体系。因此，我们要根据国家财力的情况出发，形成更坚定的国家承诺，把缓解家庭贫困代际传递作为今后社会救助的首要目标，促使各级政府做出具体承诺并采取相应的战略、行动，并能影响财政预算。

(四)生存与发展并举的原则

在各个国家缓解贫困传递的政策设计中，不仅仅体现出生存的原则，而且还体现出促进发展的原则。在具体的制度安排中，不仅有满足家庭基本生存需要的生活补贴、疾病补贴以及健康补贴制度，还有促进家庭发展的教育补贴等，如澳大利亚的附带儿童养护项目等。这些子女补贴项目，不仅能够保证贫困家庭子女的生存，同时还能在一定程度上满足其发展的需要。生活补贴、疾病及健康补贴是为满足生存需要，而教育补贴等，则更加注重人力资本的投资，使得贫困家庭的子女能够接受正常的教育，能够增强参与社会竞争的人力资本，从而促进其后期的发展。我国城市低保家庭不仅仅存在绝对贫困，还存在着社会排斥的风险。这些家庭在生活、医疗、教育、社会交往等各个层面都可能处于社会排斥的状态。如果制度设计仅仅满足其基本生存需要，很显然并不能达到良好的反贫困效果。只有在满足其基本生存需要的基础上，进一步满足其发展的需要，尤其是低保家庭青少年子女的发展需要。因此，在我国缓解城市低保家庭贫困代际传递的政策设计中，要坚持保基本，同时促发展的原则。

三、城市低保家庭子女补贴制度的设计原则与目标定位

国外贫困家庭子女补贴制度对我们具有重要的借鉴意义，尤其是在缓解城市低保家庭贫困代际传递的过程中，我们需要根据国外的制度实践，结合本国的实际，进行新的制度设计。一般而言，一项完整的子女补贴制度的设计，应当包括制度设计的原则、补贴的标准、补贴的形式、管理方式、目标定位方式、管理体系以及资金筹集等，下面将围绕这几个方面进行我国城市低保家庭子女补贴制度的具体设计。

(一)制度设计的基本原则

1.选择性原则

选择性原则是最基本的原则之一，主要目的在于尽可能在制度的设计与运行中体现公平与效率的统一。普遍主义与选择主义的争论一直没有停止过，但有一点是毋庸置疑的，即彻底的普遍主义原则最后会导致过于强调公平而忽视效率。尽管我国当前的财政税收大幅增长，国家财政充裕，但这并不意味着这项制度的设计可以按照普遍性的原则来设计。相反，我们需要将有限的福利资源集中起来，解决一部分“最需要”的人的“最需要”的问题。“最需要”的人，是指这项制度所要救助的群体对这项救助有着最强烈的制度诉求，其所面临的问题与其他的群体相比，最迫切需要解决。“最需要”的问题，主要是指这项制度的救助要着重解决这部分群体面临的最关键、最需要解决的问题。城市低保家庭子女补贴制度主要针对那些极端贫困的家庭，帮助这些家庭在满足基本生产需要的前提下，能够正常地抚养子女，使其子女接受正常的教育，进行人力资本的投资，防止贫困代际传递的发生。这项制度的设计原则一定是基于选择性基础之上的。需要制定一定的准入标准，设立接受援助的“门槛”。除了设立“准入机制”以外，还需要设立“退出机制”，保证这项制度所援助的群体的动态调整性。这样的制度设计，一方面可以促进社会公平，一方面又能够保证制度的效率，实现效率与公平的有效统一。

2.政府主导原则

保障民生与改善民生是执政党的宗旨和各级政府的根本职责。政府主导责任主要包括推动立法、财政支持、管理监督和宏观调控，当然，政府还需要负担这项制度运行的制度成本。坚持政府主导的原则还需注意两点。其一，中央与地方之间的权责分担问题。由于中国人口众多、地区发展不平衡以及多民族构成等特点，在明确中央政府的主导性以外，还需要明确包括各个地方政府在内的各个责任主体之间的权责分担。中央政府主导制度的改革与建设，同时考虑到巨大的地区差异性，需要充分调动地方政府对城市低保家庭子女补贴制度的投入和建设。中央政府与地方政府分担财政与监管责任等，在强化中央政府的责任同时强化地方政府的责任。在一定条件下，中央政府可以通过财政转移支付方式，确保地方政府的职责与财力匹配。其二，适度的引入市场机制作为补充。强调政府主导，主要是指政府在救助中要承担起主要的责任，但是政府不是万能的，政府不能包办所有的事情，因此，在城市低保家庭子女补贴制度设计中不要排斥市场机制的介入，在保障社会公平的前提下，合理利用市场机制和市场资源，弥补政府主导功能的不足。围绕反社会排斥的目标，扩大公民参与，让公民参与到制度的设计与制度实施和监督中来，真正能体现社会公平性。

3.基础综合与分类补贴相结合的原则

低保制度回归到保基本生活的初始功能，分类救助要根据城市低保家庭不同的贫困类型、不同的贫困阶段和不同的致贫、持续贫困的特质，设计和实施贫困家庭的“子女抚养补贴”、“残疾儿童补贴”、“子女助学补贴”等补贴项目。

除根据收入准入制度设定城市低保制度给予城市低保家庭基本生活保障以外，还需要根据其不同的致贫因素及这些因素的叠加，通过不同的专项补贴制度的动态叠加，形成不同的有针对性的政策(制度)组合，这些组合针对经过类型化区分的城市低保家庭，并辅之以基本社会服务等制度供给来达到缓解贫困代际传递的目标。

图1 城市低保家庭子女补贴制度基本架构图

(二)目标定位方法

由于福利资源的有限性，我国城市低保家庭子女补贴制度需要遵循选择性原则，需要通过一些目标定位方法来识别“最需要”的家庭，设立准入门槛，给予这些“最需要”的贫困家庭以相应的补贴，保证制度的瞄准率，提高制度的运行效率。

可以采用综合性的多层目标定位方式。首先，根据家庭中有无子女以及子女年龄的大小，对城市居民家庭进行筛选，制度要求这些家庭首先必须具有城市的户籍，同时，家庭中必须有子女，而且子女的年龄在0—25岁之间;然后确定医疗、教育以及住房等项目作为基本生活的基本指标之一。可先采用类别定位，区分出重病重残家庭，将这类家庭纳入医疗专项救助;接着可采用需求定位，找出有强烈的教育需求和住房需求的贫困对象，纳入教育专项救助;最后才是家计调查的定位方式，通过这种方式，参照标准化的基本补贴标准来实现给予对应的子女补贴。实际上，在城市居民最低生活保障制度作为基础性的制度在实施过程中，就已经进行了非常详细和严格的目标定位，因此，在此基础上实施子女补贴制度，可以借助城市居民最低生活保障制度目标定位的结果，参考其方法，适当地加以改善，就可以很快地识别出相应的目标群体，尤其是类别定位的方式在子女补贴制度中有着广泛的应用。

四、城市低保家庭子女补贴制度的补贴标准与形式

(一)子女补贴的标准

子女补贴制度主要有两大类，一种为基本补贴金，一种为临时补贴金。其中基本补助金是重点，涵盖的领域较广，周期较长，包括子女生育补贴;子女抚养补贴、单亲家庭补贴;子女学龄期的子女助学补贴以及其他的一些补贴，临时补贴金为辅助，主要包括有0—25岁子女的城市居民家庭由于一些突发事件，如自然灾害、各种事故等突然陷入贫困而给予的临时性生活补贴，另外，针对一些子女患重病家庭，给予临时性补贴，直至疾病治愈。无论是基本补贴金还是临时补贴金，其支付标准均为满足城市居民家庭基本生活需要即可，对一些特殊问题的彻底解决，如重病的治疗等，则需要其他的专项社会救助制度的介入。

城市低保家庭子女补贴制度主要是给城市中“基本生活需要”不能满足的且有0—25岁子女的家庭提供援助，但在确定“基本生活需要”的时候，其基本单位为个人，即家庭成员。对其“基本生活”的界定，可以在维持基本生存需要的基础上，加上必要的教育、交通、住房、医疗需要，其中基本生存需要是前提和基础。也就是说，“基本生活”在保障城市贫困群体的基本生存的前提上，还应该能够保障城市贫困居民能够过上“有尊严”的生活。一个人必须能够维持基本生存(吃饭、穿衣等)，拥有健康的身体(或为恢复健康身体所需要的必需品)，能够完成一般的学校教育，能够有居住的地方，能够就业。具体而言，可以采用倒推法来测量“基本生活需要”。即根据当地的经济、社会发展水平，根据不同年龄段的儿童、青少年的特点，考虑到学龄前期、学龄期的差异性，据此来确定有0—25岁子女的城市居民家庭的标准化基本生活需要。本研究认为“基本生活需要”可分为日常生活、教育、医疗、住房、社会参与等五个维度，具体指标如下:

表1所显示的指标在以家庭为分析单位时必须考虑家庭规模、家庭结构的因素，因此在实际操作中会有相应的加权系数。另外，不同地方的城市可以根据实际情况在这五个维度的范围内对其中的具体指标进行增减。其中指标1—10为“基本生存需要”的范畴，其标准参照当前城市低保救助标准。对于大专以上教育本研究认为不属于基本生活需要范畴，故而将其纳入专项的教育救助系列。同样，表中所列的医疗只是最基本的医疗健康保障，针对城市贫困家庭可能存在的其他医疗需要，尤其是一些重病重残家庭的医疗需求极其强烈，本研究不将这种需要纳入“基本生活需要”范畴，而将这些需要的满足纳入专项的城镇医疗救助制度。这五个方面的需要构成了“标准化基本需要”。“类型化基本需要”即是每一个家庭成员把自身的状况同这套“标准化基本需要”相类比后而得到的“基本生活需要”。将这些“类型化基本需要”按照最低标准对照市场价格转换成个人补贴标准，个人补贴标准在类似加权处理的基础上形成类型化家庭补贴标准。

表1 城市贫困家庭基本生活需要测量表

收入与财产核查会得到一个关于整个申请援助家庭的收入和财产的总额，基本补贴金就是“类型化家庭补贴标准”减去这个总额以后的差额。这个差额就是政府需要提供的补贴金。尽管基本补贴金已经涵盖了个体基本生活需要的各个层面，包括基本生存需要、教育、医疗、住房等。基本补贴金的标准是在已有城市居民最低生活制度保障城市居民“基本生存需要”的基础上，满足其在教育、医疗、住房等层面的基本生活需要。通过基本补贴金的救助，这些城市贫困家庭基本能够满足“基本生活需要”，能够过上“有尊严”的生活。基本补贴金一旦类型化以后，都对应一定的补贴期限，出于制度运行成本的考虑，再次的审核需要经历一定的周期。这个周期的长短并不是统一的，同样的是基于类型化的个体和家庭状况来定，定期进行动态调整。在一些接受援助的家庭的收入达到基本生活标准时，还可以继续给予发放一段时间的基本生活补贴金，之后逐步按照一定的比例递减直至这些家庭完全退出保障。

而有一类城市贫困家庭，其陷入贫困乃至社会排斥的状态具有一定的特殊性，其陷入贫困只是暂时性的。对于这类家庭，如果给予基本生活补贴金救助，可能过不了多长时间又需要退出，无形中会增加制度运行成本。根据分类管理的原则，可以考虑针对这类家庭的特殊情况给予临时补贴金，帮助这类家庭摆脱暂时的“最基本生存需要”和其他“基本生活需要”不能满足的状态，避免彻底陷入社会排斥的境地。临时补贴金还可以给予那些没有纳入城市居民生活保障制度的救助范围，但在生活中存在着重病、重残特殊困难的家庭以相应的救助。

(二)子女补贴的形式

1.现金补贴为主

城市低保家庭子女补贴制度依然是基于家计调查为核心的一项生活援助制度，因此，现金补贴依然是救助的主要形式。现金补贴能够给予城市贫困群体最大的选择权，能够让这些陷入贫困的家庭根据自身的需要购买相应的物质产品，甚至是社会服务，最大限度地提高援助的效率。

2.实物补贴为配套

在家计调查非常不准确而且成本高昂的发展中国家，非现金型社会救助往往更具有优越性。实物补贴较多的是以费用减免的方式来体现。由于城市贫困家庭的需要具有多层次性，除了基本生存以外，住房、医疗、教育等领域都有可能存在巨大需求。在有0—25岁子女的城市家庭的生活中，有些领域涉及的金额较大，如果给予现金补贴，可能会导致城市贫困家庭的非理性消费行为，从而浪费国家福利资源。因此，在住房需要的满足上可以实行实物配租的方式或者提供廉租房的方式，在医疗、教育等方面需要的满足上，可在维持基本生活需要的基本原则前提下，给予一定额度的减免。

五、城市低保家庭子女补贴制度的管理

(一)子女补贴制度的管理方式

1.分类管理

为实现“需要”与“基本需要满足”相对应的目标，城市低保家庭子女补贴制度采取分类管理与分类补贴的设计思路。分类管理主要体现在以下几个方面:第一，对家庭成员的类型化划分。综合众多的指标将这些家庭成员类型化;第二，对家庭成员基本需要的类型化。家庭成员类型化以后，对应不同类型的家庭成员，都会对应不同的基本生活需要;第三，个人补贴标准的类型化。给每个类型化基本生活需要制定对应的补贴标准;第四，将家庭每个成员的个人类型化补贴标准相加，即是家庭类型化生活补贴标准。这个标准和家庭收入及财产核查总额的差额就是基本补贴金。所以，确立基本补贴金的过程就是分类管理的过程。

根据有关调查结果可归纳出城市贫困家庭的类型学特征。大致可以分为以下几类:［5］188－189

(1)老年人家庭:主要是指家庭成员的年龄都在65岁以上的老年人家庭，同时，这类老年人家庭在身体病残方面的特征不明显;

(2)病残家庭:主要指的家庭主要成员为严重身体病残者，包括一些患有慢性疾病需要长期治疗而严重影响家庭生活的家庭，一些身体残疾行动不便缺乏正常生活能力的家庭，长期高额的医疗费用是其主要的负担;

(3)因学致贫家庭:主要是指那些家庭成员在身体等方面都正常，但是由于有子女上学而自身收入有限，导致生活贫困的家庭，长期的高额的教育费用支出是其主要负担;

(4)失业家庭:这里的失业家庭主要是指家庭主要成员未到法定的退休年龄，同时身体健康的家庭，这类家庭主要成员由于各种各样的原因而无法就业而导致收入匮乏;

(5)归正人员家庭:这是一类较为特殊的家庭，在低保救助对象中存在一定的比例，主要是一些劳改释放人员;

(6)临时贫困家庭:这类家庭的贫困原因是突发性的，比如突然遭遇自然灾害或者变故而导致家庭临时陷入贫困，同时又需要较长一段时间恢复的家庭;

(7)传统“三无”人员:无固定收入来源，无劳动能力，无法赡养人的家庭;

(8)综合型需求家庭:这类家庭主要成员，存在身体病残，同时又有未成年子女，其教育方面的支出较大。致贫的原因在各个方面都比较突出;

(9)其他类型的家庭:一些个案式的家庭，例如孤儿家庭等等。

当然，本研究的目的主要是为了缓解贫困的代际传递，城市低保家庭子女补贴制度的对象也是面向有0—25岁子女的城市低保家庭，所以以上分类中，有一些家庭实际上是被排除子女补贴制度范围之外的，例如无子女的老年人家庭等。

2.个案管理

个案管理是在分类管理基础上所做的补充管理方式，主要是为了弥补分类管理所可能造成的缺漏。个案管理的对象主要有两类家庭:

城市居民家庭中可能会存在一些非常特殊的家庭，比如重病、重残的家庭，这些重病重残的家庭除了按照分类管理，确定类型化基本生活需要并获取类型化援助以后，可能还需要社会服务照顾，当然，这些社会服务可以通过实物补贴的方式来提供，如费用减免，政府购买服务等。另外，一些家庭由于突发事件而使得生活水平急剧下降，这类家庭可以建立个案管理，给予临时救助，根据其需要发放“临时补贴金”。

(二)管理体系

城市低保家庭子女补贴制度的管理体制基本依附于城市居民最低生活保障制度的管理体系，采用分层决策、分级管理模式。城市一级是整个管理体制的核心，中央只是从政策法规建设和宏观管理角度进行适度的规范和引导，省级与中央相比虽然管理工作相对具体，但所做工作仍然属于宏观管理的层次，区县一级的工作更多的属于微观层次，街道和社区一级则负责具体的实施与落实。继续实行地方各级人民政府负责制。重点应该在基层，需要重点解决基层人手不够，人员不专业，兼职、兼任现象严重，办事职权过弱的问题。应该借鉴香港的综援制度，实行垂直化、专业化管理。从中央到省、市、区、街道、社区，都设立专门的管理结构，配备专职的工作人员，专职专责。国家民政部的社会救助司，省厅的低保处，各个市、区的社会救助科，街道的社会救助中心等，都相应增加一个子女补贴的专职机构:子女补贴管理部或管理中心。

(三)资金管理

一般来说，社会福利资金主要有三种基本的获得途径:税收、自愿捐款和收费。我国城市低保家庭子女补贴制度强调政府的主导性，政府承担起主导的责任，因此资金筹集仍然是以政府提供和政府拨款为主导，政府仍然是为保障城市居民基本生存、健康、教育、住房等所得维持和福利服务资金的主要来源。

设立统一的城市低保家庭子女补贴金专用账户，资金的筹集与管理以及划拨由中央政府通过这一账户统一操作，而资金则来自中央与地方。中央政府每年根据各个地方的经济发展状况与地方财政状况来确定地方政府筹资的比例，根据这一比例，地方政府将这笔资金列入财政预算，并以财政上缴的方式纳入资金统一账户。最后由中央直接划拨到区一级民政部门的专用账户，专款专用。每个地方剩余的资金缺口，由中央财政补足。经济发达的地方，承担的比例就高，中央政府补缺的比例就低，经济不发达的地方，承担的比例较低，中央政府补缺的比例就高。尽管事先已经确定了各地方政府需要承担的筹资比例，中央财政补足部分具有相当大的可操作性，但由于补贴标准是由中央政府统一制定的，而且账户是专款专用，因此可以防止各个地方人为地扩大补贴范围，多拿中央财政的情况出现，从而使得城市低保家庭子女补贴制度的资金筹集更为规范化。

本研究从制度设计的原则以及目标定位方式、制度的补贴标准与形式、制度的管理等方面对城市低保家庭子女补贴制度进行了初步的制度设计。现行城市低保制度能但只能满足低保家庭的基本生存需要，而城市低保家庭子女补贴制度作为城市低保制度的有益补充，进一步满足这些贫困家庭的其他层面的需要，使得其基本需要的满足由“生存”拓展为“生活”。通过对有子女的城市低保家庭发放相应的子女补贴，保障贫困家庭子女的生存与发展，将在缓解城市低保家庭贫困代际传递的过程中发挥重要的作用。当然，城市低保家庭子女补贴制度需要充足的财政支撑，需要政府大量的投入，为避免福利资源的浪费，这对制度的瞄准率提出了更高的要求。随着国际交流与合作的进一步加强，随着社会保障法制化进程的加快，未来我国的社会保障制度建设，将立足本国国情，科学合理地界定水平和层次，将会根据社会问题和政策问题的变化，及时动态地调整制度的设计理念和制度目标，做出符合中国特点的制度安排。

注释:

① Baulch B.，McCulloch N.，Being Poor and Becoming Poor:Poverty Status and Poverty Transitions in Rural Pakistan.Journal of Asian and African Studies，2002，37(2);Quisumbing A.R.，Better rich，or better there?Grandparent wealth，coresidence，and intrahousehold allocation，International Food Policy Research Institute，1997;Yaqub S.，Intertemporal Welfare Dynamics:Background papers Human development report，UNDP，2001;Yamano T.，Alderman H.and Christiaensen L.，Child Growth，Shocks，and Food Aid in Rural Ethiopia，American Journal of Agricultural E-conomics 87，2005;Guo G.，Harris，M.，The Mechanisms Mediating the Effects of Poverty on Children’s Intellectual Development，Demography，2000，137(4).

② Behrman J.，Pollak R.，Taubman P.，From parent to child:intrahousehold allocations and intergenerational Relations in the United States.University of Chicago Press，1995;Moore，K.，Supporting Children in Their Working Lives:Obstacles and Opportunities within the International Policy Environment，Journal of International Development，1999，12(4).

③ 有关这部分的研究过程及结果可参见林闽钢、祝建华:《我国城市低保家庭脆弱性的比较分析》，《社会保障研究》，2011年第6期;林闽钢、祝建华:《城市低保家庭贫困代际传递的因素分析》，《第二届中国社会救助研讨会论文集》，南京大学，2011年5月28－29日;林闽钢、祝建华等:联合国儿童基金会、民政部社会救助司资助项目(MSJ10－003)“缓解城市低保家庭贫困代际传递的政策研究”结项报告，2012年8月，北京，部分研究成果刊登于《中国社会报》。

④ 2011年10月26日，国务院决定启动实施农村义务教育学生营养改善计划，中央每年拨款160亿元，按照每生每天3元的标准为农村义务教育阶段学生提供营养膳食补助。政策约惠及680个县市的2600万在校学生。见新华网报道:中央拨款营养午餐计划确保每一分钱都吃到孩子嘴里。http://news.xinhuanet.com/edu/2011－11/18/c_ 122298821.htm。2011年11月23日，国务院办公厅以国办发〔2011〕54号印发《关于实施农村义务教育学生营养改善计划的意见》，2012年6月，教育部等十五部门印发《农村义务教育学生营养改善计划实施细则》等五个配套文件，包括:1.农村义务教育学生营养改善计划实施细则;2.农村义务教育学生营养改善计划食品安全保障管理暂行办法;3.农村义务教育学校食堂管理暂行办法;4.农村义务教育学生营养改善计划实名制学生信息管理暂行办法;5.农村义务教育学生营养改善计划信息公开公示暂行办法。

［1］李晓明.贫困代际传递理论述评［J］.广西青年干部学院学报，2006(2).

［2］贝弗里奇.贝弗里奇报告——社会保险和相关服务［M］.劳动和社会保障部社会保险研究所，译.北京:中国劳动社会保障出版社，2008:146-150.

［3］国际劳工局.2000年世界劳动报告［M］.北京:中国劳动社会保障出版社，2001:109-114.

［4］Neil Gilbert，Paul Terrell.社会福利政策导论［M］.黄晨熹，等，译.上海:华东理工大学出版社，2003:130.

［5］祝建华.城市居民最低生活保障制度的评估与重构［M］.北京:中国社会科学出版社，2011.

［6］祝建华.城市低保制度目标定位过程中的家计调查及方法改进［J］.浙江工业大学学报，2011(1).