社会服务品质评估的范式转换研究——从组织理性到制度公正

张再云

(江汉大学法学院，武汉 430056)

一、引言

在全球范围内非营利组织迅速发展、社会福利民营化的趋势下，品质成为继效率、效能、绩效等经济理性追求外的新标杆。市场领域中企业界兴起的需求导向、消费者中心和顾客为本的核心理念开始转移到公共服务领域，品质成为新公共管理改革的重要议题。伴随福利国家的财政危机，如何兼顾社会服务的效率和品质，成为政策推动中面临的两难议题。

中国自1990年代市场经济体制改革的深化，社会福利社会化的政策导向直接带来了民营福利机构，尤其是养老机构等一系列社会福利服务机构的迅猛发展。经过近三十年“民营化”发展，大多数公办福利机构已经完成服务转型，出现了政府委托经营、民办公助、民办民营以及NGO与企业联办等福利服务机制，其功能定位也日趋完善。一方面，发展和扶持民办福利机构，服务“社会化”的策略提高了社会服务效率、减轻了政府财政负担，但同时也出现了一系列问题:机构管理混乱、追求经营利益的短期行为、机构服务质量低下、各地福利机构发展不平衡、不同类型福利机构之间的不公平竞争等。另一方面，随着社会大众对福利机构服务的选择性提高，他们对服务质量的诉求也更高，对机构自身而言，同样面临着发展压力。服务品质也因此成为我国社会福利改革的重要议题。

新近兴起的政府购买社会服务政策同样也对社会福利改革提出了诸如组织监管、项目评鉴、质量管理等一系列新任务。随着我国社会福利相关立法和制度的订立或修订，如何将福利政策转化为专业的福利服务这一被忽视的问题日益提上日程。一方面，伴随中国非营利组织数量的迅猛扩张(根据民政部社会服务业统计数据，1988年我国社会团体数为4446个，而截至2012年第四季度，全国依法登记的社会组织已达49.2万个，其中社会团体26.8万个，民办非企业单位22.1万个，基金会2961个)，这些社会组织在提供社会服务上表现出志愿性、互助性、灵活性和专业性等优势，一定程度上弥补了政府提供现金支付(如低保制度)等保障形式的不足。另一方面，政府对社会服务的资金支持力度不断加大，支持方式也更加多样化。2012年，中央财政首次安排2亿元专项资金支持社会组织参与社会服务，这是我国首次通过公共财政建立对社会组织的资助和奖励机制。资助项目类型包括发展示范项目、承接社会服务试点项目、社会工作服务示范项目、人员培训示范项目等。根据《中央财政支持社会组织参与社会服务项目资金使用管理办法》和《民政部关于印发〈2013年中央财政支持社会组织参与社会服务项目实施方案〉的通知》文件精神，经专家委员会评审和项目管理工作领导小组批准，2013年中央财政支持社会组织参与社会服务项目共立项470个。这深刻表明，中国社会福利制度的基本取向已经开始从传统的以现金支付和社会保险为主逐渐转向资金保障和社会服务供给与监管并重。

事实上，针对上述社会福利制度发展的两大趋势，中国政府对此做出了积极的回应。以养老机构的发展状况为例:1999年，民政部发布《社会福利机构管理暂行办法》，明确了福利机构的审批和管理要则;2001年，民政部批准发布《老年人社会福利机构基本规范》行业标准，对养老机构的管理提出了具体的标准;2005年，民政部决定在全国城市开展养老服务社会化示范活动;2006年，民政部在全国范围内广泛开展“全国养老服务社会化示范单位”创建活动;2009年，北京、天津、重庆和江苏等地率先建立试点建设示范性养老机构，北京、哈尔滨、青岛等地区制定了《养老机构服务质量星级划分与评定》。自此，我国对社会服务品质的评鉴和测量开始起步。

除基本的社会服务外，专业社会服务的评估也开始起步，深圳等社会工作专业组织和专业服务相对发达的地区，已经制订了一系列相关的评价体系以对专业服务品质进行评估。本文认为，仅仅停留在操作层面探讨现有的评估体系和测量指标远远不够，对社会服务品质理念及相关研究成果的梳理，澄清各种测量维度和指标体系背后的基本观念和社会背景具有重要理论意义。本文试图回顾现有社会服务品质评估的不同范式，从根本定位上寻找符合中国本土社会环境的社会服务品质测评体系。

二、社会服务品质的内涵及其评估的主要范式

(一)服务品质的内涵

服务不同于一般的产品，服务有诸多独特性:无形性(intangiblity，不能以物的形态存储或测试)、不可分割性(inseparability，消费者和供给者同时存在)、异质性(Heterogeneity，消费者的差异性带来服务的差异)、即时性(simulataneity，生产和消费同时)。［1］因此评估服务品质就不同于对产品质量的测评客观直接。资本主义工业发展的中后期，服务产业的发展使着力于产品的生产过程中和生产后的“质量监控”发展到生产前及服务输送过程中的“品质保证”，再逐步发展为符合消费者需求的“全面质量管理”。

现有对于服务品质的界定大多沿用一般产品服务的定义。Zimmerman(1985)将有形产品品质管制的看法运用于服务品质界定，认为符合适用性(fitness for use服务者提供的服务符合顾客的需要)、复制性(the ability to replicate指提供的服务能保持一致的水平)、及时性(timeliness即时迅速的服务)、满足终端顾客(end user satisfaction服务者应当让终端客户觉得他受到的服务与其付出的代价相当)及合乎原先设定规格能力(adherence to pre-established standard服务者的服务应维持与最初设定的服务标准相吻合)的五项条件的服务内容，才能构成完善的服务品质。［2］Oliver(1981)指出服务品质不同于满意度水平(satisfaction)，服务品质可说是消费者对于事物的一种暂时性、情绪性的反应［3］。由英国剑桥大学三位学者 Parasuraman，Zeithaml和 Berry(1985)提出的服务品质概念性模式(A Conceptual Model of Service Quality，亦称 PZB 模式)认为:“服务品质是由消费者(顾客)判断，服务者与消费者对于服务品质的差距是消费者期望的服务与其实际接收服务之间的感知有落差，消费者的服务期望有四个来源，包括口碑相传、个人需求、过去的经验以及外部沟通。当消费者体验的服务是超过本身期望时，其评价是完美的品质，当体验低于期望时，评价是劣质的。”［4］Philip和 Hazlett(1997)在 PZB模式的基础上增加了服务结果维度，提出了P-C-P属性模式(pivotal-core-peripheral attributes Model)［5］。

整体而言，服务品质的界定包含主观认知评价和客观过程和结果两个维度，且主要站在服务消费者的立场展开，由此形成了社会服务品质概念界定的基本轮廓。

(二)服务品质评估的主要范式

1.从服务评估的发展脉络角度划分

社会服务①对品质的诠释受市场观点影响甚深，Pfeffer和Coote将这种社会服务领域借用企业界对品质的诠释，从其发展脉络归纳出四种范式②:

(1)传统范式(The traditional approach):即将品质用于彰显声望和地位的优势;

(2)科学或专家范式(The scientific or expert approach):即品质是符合专家所设定的标准，例如在商业领域中的ISO 9000/EN 29000;

(3)管理或卓越范式(The managerial or excellence approach):品质是在追求市场的利益时，测量顾客的满意度;

(4)消费主义范式(The consumerist approach):品质即是充权顾客，让顾客觉得更有权力。［6］－［7］

Pfeffer和Coote认为，这些观点虽有其不可磨灭的贡献，但却因疏忽了商业与福利之间的差异而显得不足。他们提出一套现代福利体系的品质新观点——民主观点(democratic approach)，该观点择取其他观点的部分论述，如从科学和专家观点引出“符合目的”(fitness for purpose)，从管理和卓越观点引出“响应性”(responsiveness)，以及从消费主义观点引出“赋权”(empowerment)。Dowling则提出服务品质的范式主要包括科学/经验(scientific/empirical)取向;管理(managerial)取向和赋权(empowering)取向。［8］－［9］

2.以评估主体为标准划分

Pollitt C(1997)通过对现有文献的回顾，指出品质有两种主要的范式:

第一，专业范式强调公共服务的专业特性，主要涉及服务提供者的品质，认为服务以技术性的专业高标准为基准。

第二，消费范式，认为品质是私人领域中关于消费者或服务使用者对满意度和期望问题。［10］

Pollitt C认为上述两种对品质的表述都不完整。因此，第三种对福利服务品质的描述是“消费主义视角”或者“增权视角”［10］－［11］。个体被看成是作为一个私人领域的消费者和公共领域的公民。Pollitt的划分标准表面上看是依据品质评估的主体，但也体现出现行评估的趋势开始迈向制度的考虑［12］。

表1 服务品质评估的主要范式

3.根据评估的目标划分

Philips等则提出社会服务品质的范式主要可分为两种:服务标准的控制观点(modulating approach)和促进观点(enhancing approach)。［13］前者以品质管控(quality control)为代表(例如 QA，即 Quality Assurance，包括ISO、国际质量标准、CNS、国家质量保证等)，亦即是机械式的和程序性的，并参照一些指标，如员工的水平、员工与服务使用者的人数比、案主数量以及等待评估和服务输送的时间。促进观点则以品质改善(quality improvement)为代表(例如TQM，即Total Quality Management)，它是建立在工作过程本身的品质，以及过程中不同参与者所感受到之介入的影响。

上述对服务品质范式的归纳总结，能较全面涵盖现有个人服务品质的基本取向，充分体现了在商业服务和经济管理领域中对效益的最大化追求。这种评估范式与企业组织的理性追求内在一致。因此，从根本上讲，无论是专家范式还是使用者范式、品质管控范式还是品质改善范式，其目标是组织绩效的最大化。基于对现有这些服务质量评估范式的总结和反思，学者们提出了新的范式包括民主观点及增权观点的服务质量评估等。无论是哪种观点，都透出与先前对组织绩效最大化追求所不同的制度关怀。

三、社会服务品质评估范式转换的原因分析

1.社会服务自身的特性

社会服务对品质的关注来源于产品品质管理，但二者在服务对象、目标追求、涉入的利益相关者等方面有不同的特性。从表2可以看出，在服务对象上，一般产品服务是以普通社会大众或者消费者为对象，而社会服务则以社会弱势群体或遭遇困扰的人群为主;一般产品服务以利润为根本追求，社会服务则以关怀弱势群体和社会公民为目标;一般产品服务涉入的利益相关者相对简单，而社会服务涉入的利益相关者比较复杂，包括政府、市场和社会等各个方面。从测量特征上看，一般产品服务品质容易量化，可以制定相对统一的标准，而社会服务因为服务对象的差异性等因素难以进行量化的测量，其标准化程度也相对较低。从服务输出的角度看，一般服务的品质保证可以带来使用者的满意度和利润的增加，而社会服务的品质保证在增加使用者的满意度时，可能进一步带来社会排斥。［1］弱势群体在服务需求的满足上其提升的空间相当大，那么，相应地，在服务品质评估的等级划定上就很难有一个相对适度的标准，或者说难以取得一个常数供参考。

上述种种区别决定了社会服务品质评估不能简单套用一般服务评估的模式，虽然后者可以给前者提供借鉴和参考。而现有大量社会服务品评估中大量参考一般品质评估的维度和指标，没有从更高的范式或取向角度加以反思，这样必然带来一个明显的问题，即将这些评估体系应用于社会服务品质评估的时候，出现无法获取有效信息、难以标准化、评估片面化等一系列问题。

表2 一般服务和社会服务的比较

2.后实证主义的兴起

二战后，科学主义不仅成为社会科学研究各学科的主流范式，其影响更广泛波及到组织管理和政策分析等一系列实践领域。无论是组织绩效评估还是政策评估都日趋高度逻辑性、程序化的理性化模式，以致形成了一股强大的新公共管理技术理性浪潮。这种取向强调科学与效率，热衷经验研究和定量分析，追求模式化、标准化和程序化。事实上，目前我国各项社会福利制度及相应行政管理在政绩驱动下也在走这条形式理性之路。上述我国养老机构星级评定的指标体系就是典型范例，数量化的方式贯穿其始终。但是，与之相伴随的，在西方技术理性的主流范式之外同样存在不同的声音。一些批判者认为技术理性的分析和评估取向强行把事实和价值分开将会导致一种“专家暴政”，一大批技术官僚形成。如费希尔(Frank Fischer)所言，专家暴政强调效率和手段，看似追求一种客观中立，实际上是以科学的名义合法化其导向功能，常常在不自觉中将制度问题偷换为技术问题。如同评估研究中那些看似精准、完美的模型，往往是脱离了客观现实情境的空中楼阁。

上世纪60年代后实证主义的兴起一定程度上弥补上述问题，评估研究不再是独立于政治、经济、社会、文化和历史的抽象分析，而是基于客观社会制度背景的有限理性研究，所有的结论都只是暂时的假定，随时都可能被新的发现所反驳，这种不断往复的猜想与反驳，在相互竞争中逐渐形成共识。随着后实证主义的扩张，西方的评估研究逐渐摒弃了“技术理性”为取向转而代之以“制度公正”为取向。一方面，评估研究愈发重视研究的社会和政治属性，提出要将环境因素置于评估分析中。例如评估的逻辑模式，除传统的要素，如资源投放、活动服务结果、假设及理论基础、逻辑联系外还包含处境分析、外在环境因素;另一方面，系统整合模式的六项架构要素也体现此取向:(1)目标，内部监察和外部问责;(2)范畴，机构使命，愿景、规章制度、财务状况、公信力;(3)层次，微观、中观和宏观环境;(4)机制，服务机构的运行机制、监督机制、保障机制;(5)过程，评估过程的原则、规范、程序以及正式或非正式的评估方法;(6)预期结果，利益相关者的交待。［14］尤其引人注目的是多方参与评估模式和充权评估模式，更是将公民权、公民参与等政治议题纳入到评估研究中。

3.制度环境中作为政策实施要素的品质评估

对于提供社会服务的福利机构而言，其非营利性的性质决定它的品质评估要超越单一的市场领域，而进入到政府、市场和社会乃至包括独立第三方评估的广阔视域。这类组织置身于广泛和深刻的社会环境因素之中，其品质评估无疑更受到制度等因素的影响。以我国养老机构的服务质量评估为例，《社会福利机构管理暂行办法》《老年人社会福利机构基本规范》《养老机构服务质量星级划分与评定》等一系列政策文件都规定了政府在社会服务评估中的监督管理职能。评估范式转向制度公正，就是要指涉机构的制度环境对服务品质评估的影响。这种评估超越了基于组织理性的技术倾向，而迈向了更广泛的评估功能问题研究，即我们要回到一个根本的问题上来，对社会服务品质的评估其目的到底是什么?如果只是为了管理的规范化或者为了评估本身，这种过分技术化的倾向将使评估失去意义。从现有我国养老机构服务质量星级划分和评定指标体系看，其内容具有非常强的技术化乃至简单数量化的倾向，往往出现在实际操作过程中难以落实以及“上有政策、下有对策”的形式化问题。因此，对于服务品质的评估单从组织本身的角度入手非常受局限，有必要跳到更大范围的制度考察，这样才可能让评估最终达到目的，而不是变成单纯的机构应付检查。

制度环境对组织机构评估产生的影响，除了与机构的功能满足有关，更涉及到社会环境体系与机构的互动关系，扩展到更广范围，则涉及到国家和社会的关系问题。从宽泛意义上讲，提供社会服务的社会福利领域是区别于国家、市场之外的“第三部门”。对其服务品质的评估无疑会受到这三者间关系形态的影响，尤其是国家和作为社会部分的“第三部门”之间的关系。制度公正范式的分析重点在于为机构提供一致性和稳定性架构等制度合法性的落实情况。［15］就制度范式而言，评估与社会和文化观念有紧密的关联，并非都以效率或效能为目标。随着制度环境的发展，机构经营者仍必须遵循社会期待，才能获得制度合法性。评估的落实要从一种最外在的法律规章管控，逐步成为组织间的共同规范，最后再成为个别机构所认定的日常行动遵循准则，才真正彻底体现了服务品质评估的根本内涵。

四、制度公正取向社会服务品质评估的基本特性与参考框架

(一)制度公正取向社会服务品质评估的基本特性

1.对公民权和社会公正的强调

组织理性取向的评估对服务产出的关注最终都会归结到其经济利益的最大化。不仅追求单一的顾客满意度，也关注在服务供给中的社会动员和社会参与因素。尤其对非营利组织而言，其社会服务因脱离了政府科层制的框架，常常将服务需求追溯到最多样化、最直接的服务需求，例如立足于某一个特定领域或者某个社区范围之内。这种取向的服务品质评估常常是作为组织管理的一种实用工具。在政策制定者和服务的接受者之间缺乏必要的连结。而社会服务对服务产出的理解除经济效益外，更多的需要关注社会整体的协调和平衡发展。评估的策略打破了传统绩效导向的组织理性和专家暴政，将评估研究纳入到社会政策及社会组织管理的重要环节中来。无论是Pfeffer和Coote提出的现代福利体系品质新观点——民主观点(democratic approach)还是Dowling等提出的“增权视角”(empowerment approach)，都体现出对公民权和制度公正的关注。事实上，社会福利政策本身就具有这种制度意义。在将社会政策转化为社会服务的过程中，作为社会政策评估的构成部分之一，对服务质量的评估和监管也因此具有了制度内涵。

因此，评估社会服务质量的良莠并不是一个单纯的技术问题或者追求组织绩效的最大化，其影响层面已相当程度地扩及到政治、专业和组织的发展，再加上意识形态和社会因素的影响，对制度因素、公民参与等相关因素的考量已成为必须。

2.对评估过程的重视

组织理性取向的评估关注的是服务的结果，或者说基于组织理性的社会服务品质评估是以结果为导向的。恰恰相反，制度公正取向的品质评估则关注评估的过程本身。这种过程视角的评估会全面考虑服务什么时候输送、输送给谁、谁在提供服务以及是以怎样的方式输送等等一系列相关问题，尤为重要的是，评估不再是专家的专利，各种与服务相关的主体都被纳入到评估范围之内，评估过程本身也作为一种影响评估结构的重要因素，而不只是单纯强调服务输送的结果。这样一种过程和结构并重的评估方式从实质意义上对提升服务品质更具有影响。事实上，要有效的改善和提升服务品质，必须充分掌握追求服务品质的过程中所面临的各种因素，包括社会服务输送体系、组织的管理文化和设计、组织员工素质以及利益相关者的参与。因而，社会服务品质的评估并非仅是组织内高层管理者或政府监管部门的事，它需要整个服务输送体系和组织全面性的动员，亦即它需要有全面性的质量评估和管理策略。

3.参与式评估的方法

参与式评估的方法是制度公正范式的第三个显著特点。公开、权利、参与及选择等被视为让服务使用者获得更有优质服务的策略。使用者不再是被动的评价者，而是主动的评估参与者。［16］－［17］同时，与服务输送、监管各个环节相关的利益主体也都参与到评估过程当中。这些利益相关者包括登记管理机关、业务主管单位、专业评估机构、服务对象和社会大众等。［18］－［20］英国卫生部(Department of Health)的社会照顾质量策略(A Quality Strategy of Social Care)指出民众所重视的社会服务质量包括:(1)各层级之高标准的服务输送人力;(2)服务输送的响应性、快速和方便性;(3)适当性:服务能符合个人需求，并尊重其文化和生活形态;(4)建立在个人的能力，且能够使得个人完全参与社会的服务;(5)给予用户选择的讯息，并尊重其选择;(6)强力保护那些处于危险情境者;(7)以伙伴的方式提供整合和快速的服务。［1］很显然，这一评估标准体现了参与、选择、服务的响应性等相关民主因素。

表3 技术理性范式与制度公正取向范式比较

由表3可以看出，两种不同的评估范式具有显著不同的特性。概言之，社会服务品质评估在评估目标上从技术理性和组织绩效导向走向政治理性和制度公正导向;在评估侧重上趋向过程与结果并重;在评估方式上则偏向参与式评估，而非判断式评估。

(二)制度公正取向社会服务品质评估的参考框架

Scott(1995)根据现代社会许多制度规则情境，如专业团体的意见、国家规定和公共意见等，进一步归纳出管控的(regulative)、规范的(normative)和认知的(cognitive)三种制度面向。其中管控的部分，如法令规章等，是以强制力为基础，它带有物质性的奖惩后果，而迫使行动者产生一种权宜性的遵循行动。规范的部分，如同行业间的默契和惯例，是以社会化为基础，它会提供互动所需的社会意义和价值，而引导行动者内化出一种规范性的遵循行动。认知的部分，如个体的学习，则是以模仿过程为基础，它会提供行动背后根深蒂固的文化脚本、假设和解决方式，潜移默化地让行动者产生一种理所当然的遵循行动。［21］－［22］

这三种制度基础共同为组织机构提供一致性、稳定性的架构和意义认定，让组织行动者得以据此行动和合作。社会通过这些制度力量而形成一种社会秩序状态或特性模式，制度也就体现为一种再生产过程的社会模式。根据这一理论，社会服务品质评估不仅包括宏观的政策制定等管控层面，也包括中观层面社会福利领域的专业或行业规则，还包括微观层面个体管理者或实务工作者的道德自律。

这样，社会服务品质评估包括从管控的、规范的、认知的等三种制度合法性层次的落实情况，以及评估主体及服务提供者如何建构共享和理解特定的价值，并与机构互动，将评估价值落实为一种机构的规范，甚至转化为机构所认知的理所当然的行动。这种多层级的制度化评估包含了组织行动者的适应、组织行动者间的关系、组织界线的变迁、组织界线的变迁、机构的去结构化和再结构化等。从纵向的时间维度看，也可以对其制度过程加以脉络化的检验，他们对美国医疗照顾制度模式变迁的内在线索进行分析，提出健康照顾评估经历了专业支配、联邦涉入、经营控制和市场机制等三种时代，体现了制度模式对评估的深刻影响。

五、结论与启示

综观现有文献，社会服务品质评估的主要范式包括:从范式发展的脉络角度分为传统范式、科学或专家范式、管理或卓越范式和消费主义范式;从评估主体角度分为专家范式和使用者范式;从评估目的角度则包括品质控制范式和品质改进范式。这些主要的评估范式都可以归纳为追求利益或效益最大化的组织理性范畴。当社会服务品质评估移植自市场领域，社会服务在服务对象、目标追求、涉入的利益相关者、测量特征、服务输出等方面的不同特性决定了必须进行范式的转换。

制度公正范式的社会服务品质评估不仅包括宏观的政策制定等管控层面，也包括中观层面社会福利领域的专业或行业规则，还包括微观层面个体管理者或实务工作者的道德自律。

笔者认为，从评估的实践操作上看，要构建由登记管理机关、业务主管单位、专业评估机构、服务对象和社会大众构成的全方位评估体系，在进一步发挥登记管理机关、业务指导单位职能作用基础上，积极引入评估机构、专家学者等第三方力量，开展第三方评估，进一步增强评估的专业性和客观性;要以相关会员单位和个人以及有关项目服务对象是否满意为重要参考指标，组织实施服务效果评估，增强评估的针对性和实效性;要推动社会福利服务行业组织将有关工作情况、业务状况特别是经费使用情况及时向社会公开，调动社会大众的积极性，对有关组织开展全方位、持续性评价。

注释:

① 这里的社会服务是狭义上的社会福利服务的简称。在中国语境中，社会服务主要是民政部门分管的各项工作和服务。依据民政部对于社会服务业的定义，社会服务的内容包括:1.综合，主要负责行政区划及社会救助、社会福利;2.社会工作服务，包括提供住宿的社会服务和不提供住宿的社会服务;3.成员组织，分为社会组织和自治组织;4.其他社会服务，主要是婚姻登记和殡葬服务。西方学术界认为，给社会服务一个更加区别于其他福利项目的限定，就是在英国被称之为“人身社会服务”(Personal Social Service)或者在北欧叫做“社会照顾服务”(Social Care Service)。具体关于社会服务的界定可参见:徐延辉，黄云凌.社会服务体系:欧洲模式与中国方向.人民论坛·学术前沿.2012，(12)下;岳经纶.个人社会服务与福利国家:对我国社会保障制度的启示.学海.2010，(4)。总之，社会服务这里专指社会照顾服务和人身社会服务，特别是指在社区内照顾残疾人、病人、虚弱的老人。

② 严格意义上，这里的approach应理解为研究取向，而不是作为paradigm的范式，当然，作为社会质量评估这一具体研究领域而言，也可以理解为微观层面上的范式。

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