福利多元主义视角下社会组织参与养老服务问题——“鹤童模式”的经验与瓶颈

汪大海，张建伟

（北京师范大学 管理学院，北京 100875）

一、问题的提出

人口老龄化和高龄化已成为转型期中国社会面临的重大问题。2010年第六次人口普查结果显示，我国60岁及以上老龄人口比例达到13.26%[1]，而同期养老补贴缺口却高达1.3万亿[2]，受公共物品非效率性和道德风险的双重制约，仅靠政府独立负担养老金的政策已无法有效应对我国日趋严重的老龄化问题[3]。同时，预计到“十二五”期末，65岁以上的“空巢老人”人数将超过5100万，占老年人口的近1/4，“空巢家庭”将成为我国城市甚至许多农村地区老年人家庭的主要模式[4]，不但会对中国传统家庭养老模式形成强烈冲击，而且会对政府治理和社会的可持续发展提出严峻挑战。西方福利多元主义理论和实践表明，多个权力或服务中心的并存，能够通过竞争和协作给予公民更多的选择权和更好的服务，有效避免公共产品或服务提供的不足或过量[5]，公益性社会组织可以通过资金筹集、养老服务提供、养老社区规划等方式提供高质素、多层次的养老服务，以化解人口老龄化给社会带来的风险，可以说养老服务社会化和多元化发展已成为一种趋势。突破传统的由政府为单一主体提供养老服务的模式，创建以政府为主导，个人、企业、社会组织等主体共同参与的福利社会化供给体系，对推进养老事业发展具有重要的现实意义。

二、社会化养老服务的内涵

社会化①养老主要指对老年人的赡养方式由家庭向社会的转化过程及所产生的结果，强调养老服务的社会参与性，社会多元主体（包括政府、市场、非营利性组织、家庭、社区）互相配合，联动发展，共同发展养老服务[6]。具体来看，社会化养老与传统的家庭养老方式存在明显区别，它是以社会制度为保障、以多元主体参与的社会化途径为基础建立起来多种养老方式共同协调发展的养老服务体系，是包含养老服务政策、项目和内容的综合的服务体系[7]。

社会化养老既强调服务主体的多元化和服务对象的公众化，也强调服务方式的多样化和服务队伍的专业化。它的服务对象是全社会有养老服务需求的所有老年人，能根据老年人的不同需求提供多层次的社会化养老服务，除了提供基本的生活照顾和医疗护理外，还能够提供诸如情感陪护、精神慰藉、娱乐消遣等其他高层次的服务。

在社会服务提供方面，公益性社会组织无疑是社会化养老提供的主要依托力量，他们的公益性、非营利性、志愿性、自治性等特征能够有效解决其他养老方式的各种弊端。发展社会化合作养老，既是人口老龄化问题带来的现实需求与压力，也是转变政府职能、变革公共治理方式,构建新型公共服务提供体制与机制的需要[8]。

三、福利多元主义：社会组织参与养老服务的理论基础

福利多元主义（Welfare Pluralism，也称福利多元组合或混合福利经济）的出现有其路径依赖性。它出现于20世纪70年代中期，工业化的快速发展使得国家提供福利的制度出现信任危机，由国家担任规划职责，让非营利民间组织、非正式及营利市场各部门去分担(Johnson，1990；Snower，1996)的福利多元主义逐渐受到重视，成为80年代之后社会政策研究的新范式和福利服务输送的新思潮。

“福利提供者多元化”这一概念最早出现在《福利的社会分工》（Titmuss R，1958）一文中，认为社会福利体系由社会、财税和职业三种福利构成[9]。“福利多元主义”概念出现于1978年《志愿组织的未来：沃尔芬登委员会的报告》中，该报告主张将志愿组织纳入到社会福利提供者的行列，并运用于英国社会政策的实践[10]。罗斯（Rose，1986）对福利多元组合理论进行了明确阐述，认为社会中的福利来源于三个部门：家庭、市场和国家。这三者作为福利的提供方，任何一方对于其他两方都有所贡献，三者共同构成一个社会的福利多元组合[11]，被额菲尔教授（Evers，1988)称为“福利三角”(Welfare Triangle)。学者约翰逊（Johnson N.，1999）对福利多元组合进行修正后，将志愿组织纳入社会福利提供的行列，认为政府部门、家庭、市场、志愿组织共同构成社会福利的四大来源，对于不同福利项目的来源根据福利项目的特性会有所不同[12]，也称福利多元主义的四分法。

无论是“福利三角”还是四分法模式，福利多元主义均强调两个主要理念[13]：分权②(Decentralization)和参与(Partici⁃pation)，强调不同以往政府垄断供给福利的模式，要求重新界定政府、市场、非营利组织、家庭的职能，由各方主体共同承担社会服务的供给，主张整合社会福利服务，通过转变政府角色和强化社会各主体的民主参与来满足社会福利需求的变化。福利多元主义为当前我国养老服务的发展提供了一个可借鉴的理论模式：政府与社会组织共同成为养老服务提供的主体，一方面能有效整合社会资源，提高资源合理配置的效率，弥补“政府失灵”和“市场失灵”，另一方面还能给民间社会组织创造发展的空间，提供更加专业化的养老服务，如图1。相关研究也表明福利多元主义的研究范式非常适用于老年人照护政策的分析[14]，结果指出公益性社会组织在社会化养老服务提供方面具有某些优势，与政府提供养老服务具有一定互补性（Bendick&Marc，1989；Rachlis，2000； Carlson， Gallo&Bradley， 2004； PFAU-EFFINGER，2005）。

图1 老年人长期照顾中的福利多元主义[15]

四、“鹤童模式”：中国社会化养老服务的典型

鹤童养老院是1995年创立的全国第一家非营利性质的老人护理院。它本着“老人是客户，老人是衣食父母，老人是命根子”的理念，以解决社会问题为己任，以国外养老院为榜样，通过集聚社会力量来帮助那些失能失智、生活不能自理或身患绝症的老人。经过17年的发展，其独特的“鹤童模式”已形成，并成为中国民间社会组织为老年人提供社会养老服务的典范。鹤童作为全国首家由民间组织兴办和直接管理的公益性社会服务提供机构，其运作模式正是秉持福利多元主义的理念，突破了传统的由政府为单一主体提供养老服务的方式，为开拓我国养老事业公私合作模式作出了大胆而有益的探索和尝试。有效缓解了单纯由政府提供养老服务的低效率和供给不足问题，是中国社会福利制度的一种创新，为中国的社会化养老事业开创了先河。

（一）“鹤童模式”的经验

1.学习型组织建设——从仿效到自我学习

福利多元主义的实践在国外应用较早，西方社会组织在参与养老服务提供方面具有成熟的经验。鹤童在发展之初就不断向国际公益性社会组织学习，采取渐渐过渡的形式走出了一条从仿效到自我学习的发展道路。主要做法体现如下：

（1）邀请专家小组进行评估，为机构定位与改革寻找方向。1997年10月，鹤童养老院邀请专家评估小组对其开展国内首次非营利机构评估工作。评估小组认为，鹤童是一所“组织管理及业务管理较好、工作效率较高、社会效果甚佳的从事老人福利服务的民办非营利机构”，并提出了从产权归属到营运管理一整套建设规范化的民办非营利机构的制度改进方案，为鹤童的发展指明了发展方向[16]。

（2）采取“走出去”与“引进来”做法，向发达国家取经。为了提升养老护理与管理的水平，鹤童在创立之初，就确立了向发达国家学习的目标。机构负责人多次与德国、美国、奥地利、法国、日本等养老护理与管理专家交流，引进专业化管理方式与方法，实施“零点改革”，实现了由传统式、医院式管理向现代化管理模式的转变。如推出老人整体护理新模式，使管理流程化、程序化和个案化；推出员工职业生涯管理，实行终生服务、终生培训的制度[17]；进行自主学习，攻破长期卧床重症老人出现的各种难题，开展老人膳食营养标准化研究，开展痴呆和偏瘫老人的康复康乐活动，推出个案护理、全面照顾的全新护理模式，与国际老年人服务机构的先进做法实现了接轨。

（3）采取多种方式提高组织的发展与建设能力。如引进和运用诸如平衡积分卡等人力资源前沿性管理工具，对管理的过程和结果进行不间断的评估和创新；发掘一批优秀人才，把他们培训成为集团化操作的第一批管理人员；设置择优培育职业院长的专门课程，对其创业精神和工作技能进行培养和提升，进一步巩固组织的发展与建设能力。

通过从初期的仿效到如今的自主式学习，鹤童走出了一条对老年人集中陪护与医疗护理的创新之路，使养老社会化管理逐步走向科学化和现代化。

2.养老服务途径创新——自主式养老服务提供

福利多元主义的核心是政府权力分散化和社会福利社会化。在社会服务提供中，政府要将权力下放，充分发挥其他社会主体的自治性和专业性，避免社会在提供社会服务过程中产生的各种危机。过去政府集中提供养老服务，国有社会福利机构由国家投资，由国家财政全额拨款。鹤童养老院作为非营利社会组织，参与养老服务的途径不同于政府集中供给模式，而是采用完全自主式的养老服务，表现为以下五个方面：

（1）产权性质。虽然鹤童养老院由公司投资兴办，但是在发展过程中接受了部分社会赞助，鹤童老人院的产权为机构所有，即鹤童这所非营利机构团体所有，属民办公助的非营利性社会公益单位，产权不属于任何个人[18]，这就决定了鹤童养老院与国有养老院和私人养老院的本质区别。

（2）资金来源。与国有养老院由国家投资、拨款完全不同，鹤童养老院的资金资源主要为三个渠道：一是创办人的投资。二是服务收费，鹤童将老人分为不同的等级，并根据照顾等级收取相应的费用。鹤童照顾等级的划分经历了三个阶段，在第一阶段主要分为全护、全自理和半护、半自理两个等级，第二阶段分为痴呆老人（5个等级）和非痴呆老人（2个等级），第三阶段根据老人一天需要照顾的总时间分为5个等级。鹤童按老年人不同的需求提供高端服务和低端服务，收费标准有差异。服务收费的目的不是为了营利，而是为了维持机构自身的运转和再发展。三是社会捐赠。鹤童还与德国的老人院、相关基金会建立了良好的合作关系，通过实物或资金补助的方式缓解资金开销压力。

（3）员工构成。鹤童的用工与企业用人模式相似，采用招聘与培养的方式进行员工甄选。工作人员主要由三部分构成：其一，国有企业的下岗再就业人员；其二，鹤童培训的护理人员；其三，专业的社工师。鹤童遵照《鹤童人事管理规章》，与全体受薪员工签订了《劳动合同》，同时还到劳动保障部门进行鉴证备案。除了正式员工外，鹤童还建立了5000余人的志愿者队伍并培训志愿者参与养老服务，例如帮老人写回忆录、写自传，陪老人聊天，为老人进行心理疏导等。

（4）服务方式。在老人护理服务方式上，鹤童与国办福利机构存在较大的差别。鹤童通过学习和效仿国际上社会团体组织的养老提供形式并使之本土化，形成了独特的老年人集中赡养连锁机构的运作模式。如提出“提高老年人生活质量，保持老年人晚年尊严”的服务理念；引进“让躺着的老人坐起来、让坐着的老人站起来、让站着的老人走起来”的护理程序；推广护理人员八小时、三班倒的工作制度；对无法自理老人和痴呆老人实施分级评估制度等。

（5）机构管理。鹤童效仿企业模式，鹤童会员代表大会下设理事会和秘书处。秘书处设人事财务与计划运营、品质管理与技术研发、客户服务与政府关系、社会工作与项目执行以及网络传媒与国际交流等五个部。五部对所属多个老人护理院以及其他各民办非企业实体进行日常管理，并严格控制五部人员的编制。

可以看出，鹤童养老院在养老机构的产权性质、资金来源、设施设备、人员配备、护理业务及机构管理等各方面与国办福利机构存在着很大不同，鹤童养老院有足够大的作用空间来根据自己的意志和市场的需求提供更好的社会服务，从中得到来自市场的激励与约束。这种完全自主式的养老服务提供模式既提升了服务质量，又降低了服务成本，进而提高了服务供给效率。

3.日常运营模式创新——独立的商业化运营

对于政府部门或公益型社会组织，充足的资金保证都是其完成社会目标的重要保障。随着市场化程度的加深，商业化运营越来越成为社会组织自我发展的一个趋势，如美国较为典型的多元化社会养老体系就以成熟的商业化运营模式著称。鹤童养老院与国办福利机构享受国家拨款不同，属于自筹经费的组织，因此，商业化运营成为鹤童组织日常运营的模式，成为鹤童良性循环、可持续发展的重要保证。鹤童的商业化运营主要包括四种形式：

（1）提供有偿护理服务。鹤童作为非营利社会组织，不享受国家的资金支持，维持自身运转的资金主要来源于服务收费。鹤童将老人分为不同的等级，并根据照顾等级提供收费标准不同的服务。服务定价是鹤童在市场定位之后第一个最重要的机构营运参数。收费标准根据对天津市居民人口可支配收入的调查，老年人口按照可支配收入预测，包括退休金、储蓄和子女的赡养费进行加总，成为鹤童服务定价的基础[19]。

（2）老年相关产品销售。除了提供有偿服务之外，鹤童养老院还开设了老年用品研究所，进行老年用品的研发和销售，产品也由最初的国外引进销售逐渐转变为自主研究生产，涉及护理床、洗浴与登厕、压疮防治、助行器械、日常起居、康复器材等多个品种。在销售这些产品的同时鹤童既实现了商业收入，又对外做了宣传，有利于组织目标的实现。

（3）物业管理服务。为了弥补资金来源的缺口，鹤童还成立了天津市鹤童劳务服务有限公司和鹤童清洁管家与洗涤公司，为全市各大医院、学校及政府机关提供后勤社会化服务，得到了社会各界的大力支持。

（4）项目策划与投资活动。鹤童与盛龄鹤童国际健康照护管理有限公司联合组建实力雄厚的欧洲养老护理专家团队，为中国政府和社会各界提供国际化养老护理的产业链服务，如政府长期照护服务体系建设规划、员工培训与继续教育等项目。此外，鹤童老年福利协会秘书处还下设各分支机构，全面组织开展鹤童的日常工作和具体事宜。

鹤童紧紧围绕商业化运营的战略导向，以提高鹤童核心竞争力为根本落脚点，使机构筹资机制向商业化转变，提高了自营收入的比例，使机构的筹资水平有了大幅度的提高。降低了机构对政府的依赖，在提高自身独立性的同时，为社会组织提供了更广阔的发展空间。

4.政社合作模式创新——公共服务外包

学者萨拉蒙认为，福利多元主义强调政府应该区分福利的责任与福利的生产方式，在不放弃福利责任的前提下，可以建立政府与非盈利社会组织在福利生产中的合作伙伴关系来有效满足社会的福利需求[20]。建立政府与公益性社会组织的平行发展的模式，实现政府与社会组织在合作中的共同成长，既符合福利多元主义的理念，也符合“小政府、大社会”现代政府的治理模式。鹤童养老院在17年的发展历程中，也在不断创新政府与社会组织的合作模式，利用政府资源为社会提供更为优质的服务。二者的合作模式主要有以下两种方式：公共服务外包和新型政社合作模式。

（1）开展养老服务外包③项目，创建“月坛模式”。2006年12月，鹤童与北京月坛街道办事处签订委托管理协议，正式接管由月坛街道办事处兴办的月坛街道敬老院，开拓了一条政府出资购买非营利组织服务的新路子。

（2）特殊时期与政府合作，创建“绵竹模式”。2008年8月开展的四川绵竹“四川灾区孤老孤残专业护理院项目”是鹤童运作的另一个政府合作项目，主要定位于特殊时期的合作。项目采用专业的“发包管理流程”，即从鹤童京津地区派出项目执行人员前往灾区工作，团队每季度轮换一次，在实施过程中执行全面的社工培训和严格的财务管理制度。项目运行过程中，鹤童基金会的专业化运作与管理得到当地政府的高度认可。

鹤童基金会通过创新的政社合作模式，构建起了“资助机构——执行机构——政府——目标群体”的多元主体参与的项目运作方式，不同的主体实现了各自的目标，为其他地区或领域的政府公共服务外包提供了借鉴经验。

5.可持续发展模式创新——养老服务产业链打造

学者Abrahamson（2005）通过研究认为通过福利提供的多元化途径能够实现社会团结和社会整合，如雇员之间、社会群体之间的团结。多年来，“鹤童”紧密围绕专业化养老护理与管理核心任务，在人才培训、规范养老服务标准、相关组织孵化等各方面不断尝试，打造了一条全面的养老服务产业链，对培育养老人才和调动社会团体参与养老事业起到了积极的推动作用，为自身可持续发展提供了有利支撑。

（1）人才培训。人才培训是养老服务产业链的上游环节，鹤童在成立之初就非常重视人才的培养，1998年注册成立的“鹤童老人护理职业技能培训学校”成为全国首家老人护理职业技能培训学校。此外，鹤童还与南开区人才服务中心合作，连续免费开办多期面向下岗女工的护理人员培训班，培养了大批养老护理行业的从业人员。鹤童分别与天津大学、天津师范大学等高校合作建立了爱老基地，为大学生志愿者参与养老服务提供免费培训。2006年6月，鹤童又在甘肃省定西市注册建立了“定西市鹤童天使培训学校”，常年定向培养并输送职业养老护理员。此外，鹤童还受中华慈善总会委托，连续举办七期“全国老人院院长培训班”、六届“全国老人院院长论坛”，为养老服务专业人才的培养作出了巨大贡献。

（2）制定养老服务标准。鹤童充分发挥其实践优势，先后参与制订《养老护理员国家职业标准》，主编《养老护理员国家职业资格培训教程》和《养老护理员国家职业资格培训教学大纲》等教材，为国家制定规范化养老服务标准贡献了自己的一份力量。此外，受国内外相关组织委托，鹤童还不定期开展养老相关问题的研究与调查工作并使之系统化和规范化，为制定和规范养老服务标准，促进中国社会化养老事业的专业化服务不断努力。

（3）组织孵化与培育。经过17年的发展，鹤童已经从最初的养老院发展成为鹤童老年福利协会、鹤童民办非企业系列单位、鹤童老年公益基金会三位一体的养老服务联合体，持续拓展着养老服务的产业链。鹤童老年福利协会现有登记会员单位10个、会员近800人，包括鹤童之声合唱团、鹤童义工联合会、鹤童DV研究社、鹤童京剧社等多个健康老年人活动组织。特别是1998年注册的延安医院，既对鹤童的老人进行治疗，又作为第一批医保定点医院面向社会大众服务。而鹤童老年公益基金会是在鹤童发展基金基础上建立起来的又一法人组织，通过其专业化和透明化的运作体系来吸引企业家进行捐助，共同打造鹤童特有的捐赠活动品牌效应和养老服务专业化链条。

（二）鹤童发展面临的瓶颈

经过十几年的发展壮大，鹤童已经在全国公益型社会组织提供专业养老服务行业中占据了主导地位，在制度化建设、专业化管理、产业化运作等方面都取得了很大成就。但是在中国特色的国有养老服务机构一家独大的现实背景下，鹤童仍然面临着政策、资金、人才等方面的发展瓶颈，这也正是福利多元主义实践存在的内生性和外源性困境。

（1）政策扶持力度不够。首先缺乏一个权威的法律或政策来规定社会化养老各相关机构如政府、民间力量、养老机构等的法律责任和职责，容易造成各部门互相推诿扯皮现象。其次政策的可操作性有待提高。虽然国家和各部门规定了“社会福利机构享受国家有关优惠政策”，但是对于具体的优惠方式和优惠标准没有明确的规定，在实践中公益性社会服务机构基本无法享受到政策的优惠。近几年来，鹤童正面临着政策优惠缺失和房租飞涨的双重压力。由于政策设计的缺陷，鹤童养老院无法像国有福利机构那样在土地供应、设备购买、财政拨款和财政补贴等方面享有优惠，只能靠自己去找房子、找设备、找捐赠。同时，由于房租年年飞涨，鹤童部分老人院面临无房可租的现状。如果宏观政策不保护鹤童这一类民办非营利社会组织，最终受损的是老年人的切身福利。

（2）资金短缺现象严重。鹤童目前正面临着筹款渠道狭窄且单一、资金短缺现象严重的困难。如社会捐赠比重仍然较小，政府投资、政府兴办、政府管理的模式直接抑制了民间资本和外资进入养老服务领域；服务收入水平较低，中国整体偏低的平均工资造成退休金平均水平偏低，致使老年人的需求与支付能力有很大差距。国有养老服务机构没有资金投入的后顾之忧，私营的养老服务存在竭力压低护理成本赚取利润的现象，鹤童养老院作为公益性社会组织，其收费标准维持在一个相对较低的水平，无法弥补成本不断增长所造成的资金短缺，极大影响了鹤童老人院的可持续发展。

（3）员工队伍有待完善。当前，从事养老护理工作的员工多以40—50岁人员居多，大部分护理人员文化水平较低，虽然在上岗前会经过多次培训，但仍然难以掌握高技术要求的养老服务。另外，员工更新率低也制约着人才队伍的发展。目前鹤童的一线养老护理人员平均年龄较大，随着年龄增长，很多人因体力不支或疾病而不能继续从事护理工作，但由于供给缺口，大部分人不得不在岗位上继续工作，使一线养老护理人员的更新较慢。

（4）社会偏见成绊脚石。当前，社会上很多人认为服侍老人又脏又累，是低人一等的工作，加之目前养老护理员工资待遇普遍偏低，无法吸引更多的社会人员加入到养老护理行业中来，造成养老护理人员供给不足。社会偏见的存在也影响到志愿者队伍的发展，造成临终关怀的志愿者缺乏，对老人和员工进行心理舒缓的志愿者或专业人员储备不足。

五、结 论

在构建“以人为本”和谐社会的新时期，鹤童始终坚持“以老年人为本”的服务理念，不断探索新型养老服务模式，坚持向国内外同类机构和组织学习，坚持非营利机构商业化运作与专业化服务的方向，不断创新与发展新型政社合作模式，坚持社会组织管理社会公益服务机构的体制，已成为国内社会组织提供养老服务的典型和榜样。

同时，鹤童养老院所面临的各种发展瓶颈，也成为当下公益性社会组织参与养老服务提供所面临的共性问题，面对这些问题，积极发展公益性社会组织是必然选择。政府应当发挥立法、政策和资源优势，从培育“学习型”公益性社会组织、规范和发展“社会企业型”养老服务组织、构建“政府—市场—社区—家庭—社会组织”多中心的养老服务孵化网络、宣传和强化社会化养老理念、强化专业人才建设、保障用地、强化组织的社会监管等方面，鼓励公益性社会组织参与养老社会服务，发展社会化养老体系，真正实现“老有所养”，以化解老龄化带来的社会风险，促进经济与社会的可持续发展。

注释：

① 社会化：指个体对社会的认识与适应，它是通过个体与社会环境相互作用而实现的，是一个逐步内化的过程。参见：http://wiki.mbalib.com/wiki/%E7%A4%BE%E4%BC%9A%E5%8C。

② 分权：即权力分立，是指国家权利不能集中于国家机构的某个部门或者一部分人，而应当合理地分割成若干部分，由宪法授予不同的国家机构(部门)和不同的人民所执掌。见：http://baike.baidu.com/view/57888.htm。

③ 服务外包：这里指公共服务外包，指政府通过合作谈判等方式让非营利组织参与公共项目建设或者特定公共物品的供给。参见：郑宽，蒋金富《基于“优势互补”的公共服务外包——以北京月坛街道办事处与天津鹤童老年福利协会在养老服务的合作为例》》.月坛启示录，2007（8）。

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[2]杨雪.谁来填补中国养老金1.3万亿元的缺口[EB/OL].（2011-06-03）[2012-4-20].http://pinglun.youth.cn/mtgz/201106/t20110603_1604770_1.htm.

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[4]瞭望.中国空巢老人现象凸显，养老机构层次普遍较低[EB/OL].（2012-02-12）[2012-04-18].http://news.sina.com.cn/c/sd/2012-02-12/174723921155.shtml.

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