工业化城镇化互动协调发展研究——以安徽省为例

刘奇中

（安徽省社会科学院城乡经济所，安徽 合肥 230051）

长期以来，安徽省注重加快工业化、城镇化进程，但从总体看，一方面，工业化、城镇化发展不够，另一方面，两者的内在关系不同步、不协调，从而加剧了安徽经济社会的结构性矛盾，使安徽的二元结构特征更加突出，经济发展乏力，成为制约安徽经济社会发展的一个“软肋”。“十二五”是安徽省工业化、城镇化的黄金发展期，提升全省工业化、城镇化发展水平，推动工业化、城镇化“双轮驱动”和互动融合，是推动安徽跨越式发展的迫切要求，也是实现安徽“四化同步”的着力点和突破口。

一、安徽工业化、城镇化发展现状和协调性分析

安徽已经进入工业化扩张期与城镇化快速发展阶段。“十一五”期间，全省工业化率由“十五”末落后全国平均水平7.5个百分点，一举反超全国3.5个百分点，工业对GDP增长的贡献率达55%以上，城镇化率年均提高1.5个百分点[1]。但从总体看，安徽工业化、城镇化发展水平不高，协调性不强，诸多问题比较突出。

（一）工业化、城镇化的进展性偏差明显

与工业化水平(用工业增加值占GDP的比重来表示)相比，安徽城镇化水平（用常住城镇人口占常住人口总数的比重来表示）明显滞后。经过测算，2011年，安徽城镇化率44.80%，工业化率为46.16%，城镇化和工业化之比为0.97，而1995、2000、2005、2008、2009、2010年，安徽城镇化率分别为19.09%、28.00%、35.5%、40.5%、42.10%和43.20%，工业化率分别为31.07%、30.50%、34.34%、39.61%、40.40%和43.75%，城镇化率与工业化率的比例分别为0.61、0.92、1.03、1.02、1.04和0.99，尽管总体表现出逐步提高的趋势，但远低于国际公认的1.4～2.5这一“合理区间”的下限。

表1 安徽省2005-2011年城镇化率和工业化率

尽管不能单从工业化率、城镇化率高低来判定工业化与城镇化水平是否协调[2]，但是，安徽省城镇化滞后工业化是不容置疑的。主要表现在两个方面：一是非农产业就业比重的提高速度滞后于工业化水平的提高速度；二是城镇人口比重的提高速度滞后于非农业产业就业比重的提高速度。从本质意义上说，这主要是由于采用“反城镇化”政策来促进工业发展及“待城镇化人口”的大量存在造成的，这也固化和加剧城乡二元结构的矛盾[3]。

（二）工业化、城镇化总体水平不高

认识安徽工业化与城镇化的关系，不应停顿在“城镇化滞后于工业化”的问题上，实际上，安徽的工业化与城镇化都比较落后，都需要进一步的发展与提高。从工业化方面来看，一是行业结构层次偏低；二是产业集中度过低；三是产品结构不合理；四是技术水平和工业装备水平较低。从城镇化方面来看，一是小城镇多而不强，经济集聚能力和辐射功能偏弱；二是很多城镇性质和功能不明确，缺乏特色；三是城市对农村剩余劳动力的吸纳力较弱；四是城市建设资金投入较小，基础设施相当薄弱。

（三）区域发展不平衡

安徽工业化、城镇化水平因自然条件、历史基础和社会条件的差异，在空间上表现出一定的差异性。皖江地区是安徽工业化、城镇化发展相对较快的地区，皖南次之，而皖北和皖西城镇化水平发展相对迟缓[4]，而且区域差异有继续扩大的趋势。从工业化、城镇化协调性来看，合肥、黄山、芜湖、淮北、蚌埠等市城镇化水平与工业化水平差距相对较小；亳州、滁州、宿州等市城镇化严重滞后于工业化。

二、工业化、城镇化协调发展的制约因素和有利条件

(一)制约因素

1.制度和市场因素

受原有体制的影响，阻碍农村人口城镇化以及生产要素与产品在城乡之间的流动的各种政策性障碍没有彻底消除，现有制度仍然带有浓厚的城乡二元体制的烙印，特别是户籍制度及附属于户籍制度的就业、教育、住房、医疗、福利等方面制度。此外，安徽省城镇的投融资、财政、就业、土地管理和社会保障等政策改革都相对滞后，难以形成制度“合力”。同时，由于体制改革滞后，特别是由于安徽长期以来国有经济比重较大，计划经济体制的惯性作用较大，导致市场机制不够完善。这也是制约安徽工业化、城镇化及其协调发展的深层因素。

2.产业结构制约

产业结构协调性较差，产业组织状况仍不合理。一是在三次产业结构中，农业的比重过高而服务业的比重偏低。2011年，安徽三次产业比例为13.17∶54.31∶32.52，第一产业的比重高于全国的平均水平，第三产业低于全国平均水平，这就是安徽产业结构上的突出矛盾。二是在工业内部，长期以来安徽突出重化工业，加之安徽矿产资源丰富等多种因素的叠加，也客观上造成了安徽的能源、原材料等资源与资本密集型产业比重过大，工业结构一直偏重，导致工业本身的就业吸纳率偏低；另一方面，产业集聚度低，配套经济发展滞后，吸纳劳动力的能力弱小。三是第三产业发展不足，制约着工业化与城镇化协调发展的水平提升。

3.要素制约

资金方面：安徽经济基础薄弱，财力有限。同时，经济外向度低，吸引外资少。此外，投融资体制不活，资本市场发育不良。用地方面：国家对建设用地指标实行越来越严厉的控制，对于工业化、城镇化正处于加快发展的安徽来说，用地供求矛盾将会更加突出。水资源方面：安徽水资源分布不均，皖北地区工农业和城市用水较为匮乏，在很大程度依赖地下水。人力资源方面：安徽省农村劳动力资源充裕，但普遍素质不高，缺乏高水平劳动技能。

4.环境制约

“十二五”乃至更长时期，安徽省环境压力将进一步凸显，环境形势依然严峻。一是污染物减排压力进一步增加，而且“十二五”将在COD（化学需氧量）和二氧化硫减排比例和绝对量均超过“十一五”的基础上，增加氨氮和氮氧化物两项约束性指标。二是重点流域水污染防治任务依然艰巨。三是污染处理设施稳定运营仍待加强，饮用水安全保障仍存在不足，部分城市污水处理厂建成后，管网不配套的问题凸显，影响减排效益。

（二）有利条件

1.发展阶段良好

“十一五”以来，安徽省全面实施六大战略，深入推进“861”行动计划，经济社会迈上发展的快车道，经济增长的内生因素进一步强化。“十一五”期间，全省生产总值由5350.2亿元增加到12263.4亿元，连跨7个千亿元台阶，提前一年实现万亿元目标，年均增速达13.4%。全省财政收入、城镇居民人均可支配收入、农民人均纯收入稳步增长。城镇化加速推进。更为重要的是，近几年是安徽是改革开放以来投入最大的时期，“十一五”期间固定资产投资累计达到36550亿元，增长3.6倍，持续不断的高投入为安徽业化和城镇化发展储蓄了巨大能量。

2.产业基础不断夯实

近年来，安徽产业体系不断优化，工业和服务业比重不断提高。近年来，三次产业比例由2005年的18∶41.3∶40.7提高到2011年的13.17∶54.31∶32.52。其中，工业增速连续六年超过全国平均水平。同时，工业结构不断优化。2010年，汽车、钢铁、装备、有色、轻工、石化六大产业年销售收入超千亿元；光伏、生物、新材料、节能环保、新型装备制造、电子信息等六大新兴产业正加快发展。另外，到“十一五”末，安徽省拥有国家级开发区9家，通过国家认定的省级以上开发区共92家，具有良好的产业发展载体。

3.区位和资源优势不断凸显

安徽位于长江中下游，地形平坦，紧邻经济最发达的长江三角洲地区，周边省份人口稠密，市场广阔。安徽具有水路、陆路、航空等较为完善的立体交通网络，对外对内交通日趋便捷。随着交通条件的改善，特别是随着安徽东向发展战略的深入实施和皖江城市带承接产业转移示范区的加快建设，区位优势正不断凸显。此外，安徽具有沿江岸线长、水资源充沛、矿产资源集中丰富、自然环境优越、气候适宜、劳动力资源充足、土地等生产要素价格低廉等条件，造就了安徽工业化、城镇化综合投资成本低等诸多优势。

4.自主创新能量蓄势待发

安徽省高校科研院所众多，拥有中国科大、中科院等离子研究所等，科教资源丰富。2009年，安徽区域创新能力居全国第11位，创新潜力已跃居全国第3位。到2010年，全省省级以上企业技术中心达453家，比2005年增加273家，其中国家级企业技术中心达23家，比2005年增加15家[5]。截至目前，全省省级企业技术中心已达616家，且省级和国家技术中心企业研发机构、研发人员、研发费用、研发项目和研发成果分别占全社会总数的比例等主要指标，均由“十五”末的60%以上提升至目前的70%以上。

5.政策机遇叠加

“十二五”乃至更长时期，安徽诸多政策的叠加效应将集中释放。中央实施中部地区崛起战略、《皖江城市带承接产业转移示范区规划》正式实施、合芜蚌自主创新综合试验区建设和国家技术创新工程试点省建设，为安徽加快发展提供了难得的机遇。此外，江淮地区被列入《国家主体功能区规划》中的重点开发区域，将越来越成为东部沿海特别是长三角地区产业转移的首选地。

三、工业化、城镇化“双轮驱动”需要处理的若干关系

工业化、城镇化协调发展是一个系统工程，涉及方方面面的关系。处理好其中的重要关系，是要从宏观上把握工业化城镇化发展走势，保证工业化、城镇化协调发展质量和速度的关键。

(一)工业化、城镇化和农业现代化的关系

工业化是城镇化的基础和根本动力，城镇化是工业化空间依托的必然结果[6]，两者的协调发展关系到一个国家或地区社会经济的快速、健康发展。同时，工业化、城镇化发展，是增强安徽发展内生动力的重要途径，是实现安徽城乡统筹并最终实现“四化”同步的重要突破口和抓手。

（二）城镇化和产业的关系

表面上看，是农业人口向城市集聚导致城镇化率提高，但实质上与城镇化率上升联系密切的是农业就业向非农业就业这一就业结构的转变，没有产业作支撑，城镇化也就无法提供更多的就业机会，无法吸纳农村剩余劳动力转移到城市就业。因此，在城镇化进程中必须继续加大项目建设，大力发展各类产业，以产业承载就业，以产业总量支撑更大的就业总量。

（三）发展大中城市和小城镇的关系

对于一个国家或者地区而言，在一定时期内，要使城镇化效率达到最优，关键是要形成一个结构合理、相辅相成的城镇体系，实现城乡经济的协调发展，到底是以发展小城镇为主，还是以发展城市为主，取决于经济社会发展的条件和需要，宜大则大，宜小则小，大小结合，因地而异[7]。对安徽来说，当前城市发展的首要任务是发展大城市，尤其是发展一两个特大型城市，并着力增强这些城市或城市带的区域辐射能力。从中长期来看，则要将小城镇的发展作为城镇化和“农民市民化”的重要方向。

（四）区域协调发展的关系

从安徽区域特点和经济发展阶段等方面看，推动安徽工业化、城镇化协调发展，首先还是要实施非均衡发展战略，在合肥市以及芜湖、马鞍山、铜陵、安庆等皖江城市群优先发展的基础上，依赖其空间组织作用，带动周围地区的经济发展。要拓宽南北结对合作领域，建立区域协调机制，完善政绩考核办法和利益补偿机制，促进皖北地区和皖南及大别山区发展。

四、工业化、城镇化“双轮驱动”的路径和政策建议

在新的形势下，必须以全面转型为主线，加快政策和体制创新步伐，增强资金、人才、技术等资源整合和供给能力，走出一条具有安徽特色的新型工业化和新型城镇化协调发展之路。

(一)以工业结构调整为重点，全面优化产业结构

要加速城镇化进程，就要产业结构高度化，调整工业化战略，加快工业发展，同时实现整个产业结构由第一产业占优势逐渐向第二产业、第三产业占优势演进。

要根据产业结构演进的趋势，加快工业结构调整。第一，进一步聚焦重点，集中力量培育和发展电子信息、新能源、生物医药、新材料、新能源汽车等战略性新兴产业，并加大支持力度，促进形成一批有特定优势的高技术产业集群。第二，充分利用高新技术特别是信息技术，加快对煤炭、冶金、非金属材料、化工、建材等传统产业和企业的技术改造与升级，使这些产业的产品性能、生产方式、盈利模式和资源消耗等都更加符合集约化发展和可持续发展的要求。第三，要立足安徽的轻工产业发展基础，以及农产品优势、劳动力优势，积极发展农副产品加工、纺织服装等劳动密集型产业，着力加快打造“轻工大省”。第四，淘汰技术落后、没有资源优势、环境污染严重的落后产业和产品。

要大力发展第三产业，特别是现代服务业。一是要加大第三产业对内和对外开放力度，鼓励更多的社会资源流向第三产业，拓展服务业新领域，发展新业态，培育新热点。二是继续做好服务业综合改革试点，扩大服务业综合改革试点范围，推动服务业集聚区建设，促进制造业分工的细化和规模化经营。三是运用现代经营方式和信息技术改造提升传统服务业，推进连锁经营、特许经营、物流配送、代理制、多式联运、电子商务等组织形式和服务方式的发展。四是要坚持文化产业和文化事业发展相统一，深化体制改革，大力发展文艺演出、广播影视等文化产业，同时，加快旅游强省建设进程。五是突出发展竞争力强的大型服务企业集团，促进服务业的集团化、网络化、品牌化经营，提升服务业比重和水平。与此同时，大力发展现代农业，促进一、二、三产互动发展。

（二）改变城镇化战略，促进工业化与城镇化协调发展

第一，不断优化安徽城镇规模结构和布局。首先，把壮大中心城市、提升城市能级作为现阶段推进城镇化的首要任务。支持合肥提高城市规模实力和现代化综合服务功能，建成区域性特大城市，引领合肥经济圈乃至全省发展。将芜湖作为全省次中心城市定位，加快推进芜马同城化、铜池一体化和跨江联动发展，努力建设成为长江流域具有重要影响的城市群。推动安庆、蚌埠、阜阳打造成为皖西南、皖北、皖西北区域中心城市。其次，积极发展中小城市，提高中小城市的聚集经济效应和对外辐射功能，同时，搞好县城规划、建设和管理，使之逐步向小城市发展。此外，要积极稳妥发展小城镇。着力发展区域性的中心镇、重点镇，尽快打造一批特色鲜明、充满活力的经济强镇。第二，着力抓好城镇的科学规划和合理布局。要明确大中小城镇的功能定位和产业发展方向，合理规划农业、工业、居住等各类功能区，形成特色鲜明、功能各异、优势互补的产业布局。小城镇布局要从区域经济整体发展的高度和思路来设计规划，并特别要改变沿公路、沿江线型发展、串状分布的套路，形成面上铺开、区域发展的空间格局，同时注重培育地域特色。第三，高标准建设综合交通体系、地下管网体系、信息网络体系、生态环境体系、防灾减灾体系等基础设施，提高承载能力。重点是完善城区和中心乡（镇）主干道以及各乡村道路建设，完善对内、对外交通设施。此外，要在建好新城区的同时，积极推进老城区更新改造，提高城镇的功能和人口承载能力。第四，加快城镇管理体制改革，提高管理科学化、精细化水平。

（三）以促进劳动力有效流动为目标，深化改革，强化培训

要进一步深化市场改革，完善市场体系，促进城乡间要素的合理流动，特别是推动劳动力向城市的合理流动转移。第一，继续培育和完善各类市场，尽快形成统一开放、竞争有序的市场体系，发挥市场机制对工业化和城镇化发展的促进作用。第二，逐步打破城乡分割的二元户籍管理结构，逐步建立起以居住地划分城市人口和农村人口、以职业划分农业与非农业人口的户籍登记制度，从而实现城乡一体化管理。要逐步放开特大和大城市的户籍制度，全面放开中小城镇以及县以下小城镇的户籍制度，推进与户籍制度改革相关的住房、入学、社会保障、社会管理等方面的配套改革，逐步弱化和剥离附属于户口的社会资源配置功能[8]。第三，取消各种针对农民和外地人口制定的限制性就业政策，建立统一开放、竞争有序、城乡一体的劳动力市场。同时，加强维权服务体系建设，保障农民工合法权益，改善农民工的劳动条件。第四，适应人口跨地区流动的要求，进行福利保障的社会化改革，重点是加快住房、医疗、养老、保险等制度改革。此外，要加快住房改革，一方面大力建设经济适用房，逐步将农民工纳入城镇保障性住房的覆盖范围，另一方面要结合耕地保护，严格控制农村新批土地建房。第五，深化农村土地流转制度改革。促进农村集体土地使用权的出让、转让、公开拍卖、出租以及投资入股等，加强土地流转；鼓励农民承包的土地逐步向种田大户集中，促进农村土地规模经营，推动农村劳动力向非农产业转移。第六，加强职业和素质教育。要结合城镇下岗失业人员、进城务工人员、复退军人的不同特点，建立和完善多渠道、多层次、多形式的城乡统筹的就业培训制度，提高农村人口的整体素质和发展能力。注重精神文明和文化建设，逐步加快广大农村人口生活方式、思维方式、行为方式等的城镇化演变。

（四）加快投融资体制创新，打破工业化、城镇化的资金“瓶颈”

第一，进一步加大招商引资的力度。要突出产业链招商，通过开发一批市场前景好、投资回报率高、发展潜力大的项目招商引资，带动一批产业发展。要向资本集中地区推进招商，重点面向欧美跨国公司招商，面向“长三角”、“珠三角”地区招商。与此同时，要不断创新招商引资方式，做好招商引资的推介宣传工作。第二，逐渐扩大产业投资基金支持的领域，充分运用财政贴息、减税让利等方法，发挥财政资金在产业发展的“杠杆”作用。坚持取消不合理收费，切实减轻中小企业的负担。同时，要充分发挥财政资金在城镇基础设施建设等方面的主体作用，加大投入，并实现地方政府融资平台的整合。第三，加快金融体制改革，健全金融服务体系。积极发展多元化、竞争性的地方中小金融机构，加快建立健全社会信用担保体系，鼓励发展融资租赁业务和典当融资业务。充分利用国外金融机构贷款，为加快城镇化进程提供资金保证。第四，充分利用和发挥资本市场的融资作用。支持企业在主板、创业板、“新三板”上市、申请发行企业债券等扩大融资，鼓励有较强实力的企业进行国际资本市场融资；建立和完善区域性产权交易市场，为资产重组和结构调整创造条件；大力发展风险投资基金，重点支持处于初创期、种子期的中小企业和科技企业发展；鼓励中小企业通过发行可转换债券直接融资。第五，最大限度地挖掘利用社会资本。进一步放宽社会资本的投资领域，鼓励和引导社会资本以独资、合资、合作、联营、项目融资等途径，运用BT、BOT、TOT、ABS、特许经营权转让等新型投融资模式，进入基础设施、公用事业及其他领域。建设和完善城镇建设投资公司，发行城市建设债券，多渠道筹集城镇建设资金。有序开放民间金融市场，有效解决企业特别是中小企业融资问题。

（五）加快科技创新和信息化步伐，为新型工业化和新型城镇化提供支撑

要加快科技创新步伐。一是以技术创新工程试点省及合芜蚌自主创新综合试验区建设为契机，运用税收、信贷、利率、贴息、折旧和设备采购等手段，完善以企业为主体、市场为导向、产学研相结合的技术创新体系。重点支持大型企业建立产学研联合技术开发中心，力争在汽车产业、生物产业、信息产业以及煤化工、纳米技术应用等领域取得重大进展。二是深入推进技术要素交易、技术服务中介、科技资源共建共享等公共服务平台建设，建立现代院所制度，加快科技成果向现实生产力转化，形成有利于“产学研”结合的创新链和创新服务体系。三是加强国际技术合作与交流，搞好引进技术的吸收和创新，鼓励具有一定实力的省内企业与外商合资合作，进行新产品、新技术的合作开发。

要加快信息技术的推广和应用，以信息化带动工业新型化和服务业现代化。要在全社会广泛应用信息技术，提高计算机和网络的普及应用程度，加强信息资源的开发和利用；要通过电子商务特别是企业间电子商务的应用，推动营销、运输和服务方式的变革，降低成本。同时，要突出抓好城镇信息化，为新型城镇化提供技术支撑。重点包括数字城市信息基础设施的规划和建设、城市基础数据库建设、电子政府建设、全方位的电子商务架构、城市交通智能化的全面建设等内容。

（六）加快产业集群和园区发展，培育工业化城镇化的有效载体

要将城市规划与产业规划、园区规划统筹考虑，“产业功能”与“城镇功能”有机结合，推动工业化、城镇化协调发展。第一，要优化产业集群政策。地方政府应从单纯扶持企业转向注重培育企业集群，通过产业政策、金融政策、技术政策等，促进集群发展，创造良好的投资环境[9]。要充分发挥地方特色和比较优势，围绕特色产业、资源优势，引导产业重组，培育“板块经济”；围绕主导产业着力培育壮大龙头企业，鼓励中小企业与大企业集团之间形成战略联盟，发展配套经济。第二，要加快工业园区这一重要载体建设。首先，鼓励投资商和本地企业进园区创业，并鼓励“飞地经济”发展。其次，强化经营园区的理念，大力推广企业主体建园、企业合作建园和业主经营建园等市场化的发展模式，创新园区开发建设模式。同时，充分发挥大型龙头骨干企业通过自身孵化、衍生和以企招商等方式延伸产业链条的作用。第三，要围绕特色产业，建设专业市场，强化专业市场与特色产业的良性互动，加速企业集聚和产业集中，为产业集群发展提供稳定的市场空间。第四，要优化民营经济政策，推动全民创业，在全社会掀起新一轮的全民创业热潮。

（七）高度重视资源节约和环境保护，实现工业化城镇化可持续发展

推进工业化、城镇化一定要贯彻落实科学发展观，处理好经济建设、人口增长与资源利用、生态环境保护的关系，走可持续发展之路[10]。第一，加强土地节约和合理利用，为工业化、城镇化发展提供足够空间。一是推行国有土地使用权的招标、拍卖和挂牌交易，实行交易市场化。二是结合城乡建设用地增减挂钩，加大农村土地整理的力度，促进城乡统筹发展和新农村建设。三是对长期闲置的住宅建设用地和工业用地，依法、依规进行清理，盘活存量土地。四是鼓励企业开发利用地上地下空间，提高单位土地的投资容积率；鼓励城镇建设中小型普通商品房，控制大套型商品房和多占土地。第二，强化需求侧管理，大力发展循环经济，构建循环型产业体系。要着重围绕钢铁、有色金属、家电、建材、煤电等优势产业，引入“增链补环”企业，形成有梯次、有层级、有接替的接续产业集群。尤其是按照循环经济理念规划、建设和改造产业园区。第三，重视和加强工业和城镇污染的综合治理，加大环境保护力度。第四，加大生态建设力度。重视生态环境功能的恢复和自然修复，大力发展生态工业、生态农业、生态旅游和服务业；从生态环境基底条件和容量出发，明确主体功能区规划下的城市发展导向以及人口环境容量。此外，推动引江济淮工程加快上马，从根本上缓解皖北地区工农业发展和城镇化的水资源短缺问题。

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[5]阮步影.安徽工业增加值达5500亿元新兴产业成新力量[EB/OL].（2011-01-12）[2012-04-12].http://www.ah.xin⁃huanet.com/zhuanti/2011-01/12/content_21869033.htm.

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