我国现行土地制度与城市经济发展的相关性研究

林 丹，廖萍萍

(1.福建江夏学院工商管理学院，福建福州 350108;2.福建行政学院经济学教研部，福建福州 350001)

我国现行土地制度是建构在以城市发展为重点的基础上的，征地的目的主要是从农村土地转为城市建设用地。城市建设用地又主要分为两类，第一类为城市工业与基础设施用地，第二类为城市住宅用地。城市工业与基础设施用地通常以公益用地的名义采取低地价的策略，如开发区用地等，尽可能降低工业发展的成本。城市住宅用地采取高地价的策略，增加政府的土地收益，充实政府的财政收入，财政的收入又主要投入于城市。因此，在这两种用地的征收过程中，虽然采取的土地出让政策不同，但实际上都有利于城市以及工业的发展。这两种用地方式分别被称为成本主导型土地经营模式和收益主导型土地经营模式。通常情况下，在城市化早期，政府更多地采用成本主导型土地经营模式，到城市化发展的中后期则主要采用收益主导型土地经营模式。

本文分别分析成本主导型土地经营模式和收益主导型土地经营模式对城市经济发展的影响，再通过实证研究表明现行土地制度形成了城市发展对房地产行业的依赖。现行的土地制度是城市化和工业化发展的助推器，但也成为实现城乡协调发展的阻碍之一。因此，要寻求土地制度改革路径以实现城乡协调发展，就有必要系统地考察土地制度改革与城乡协调发展之间的关系，并基于城乡协调发展的角度来研究和改革土地制度。

一、现行土地制度为城市发展提供低成本土地资源

(一)成本主导型土地经营模式

成本主导型土地经营模式是指地方政府在城市化早期，为促进城市经济发展，以低地价吸引外资，提高地区竞争力，同时以低地价保证经济适用房建设和供给，改善城市中低收入家庭居住条件和建立住房保障体系，从而采取的一种有利于城市发展的土地经营模式。成本主导型土地经营模式的核心是以农业土地边际产出为成本，将原来属于农村的土地资源转移到土地边际产出更高的工业领域，以促进城市经济的发展。主要配套政策是:征地补偿费按农地年产值计算，以牺牲“三农”利益的方式向城市转移土地;以非市场竞价的方式为城市发展提供低价土地。正如黄征学和刘光成所指出的:“地方政府为吸引企业定位于本辖区内，不仅可以应用财政税收的手段，而且还可以通过减免土地价格的方式达到目的。通过地价竞争吸引企业定位是中国城市政府比较有特色的竞争手段。”“政府之间的地价竞争最终以牺牲社会利益为代价。”［1］低地价供给总是采取行政方式配置土地资源，阻碍市场机制发挥作用，不利于土地利用效率的提高。蒋省三、刘守英和李青的调查指出:“浙江国家级工业园区平均开发成本9.88万元/亩，有些达20万元/亩，而工业用地协议出让价格低于开发成本，平均为8.83万元/亩，有近四分之一园区土地平均出让价格不及开发成本的一半。这种现象在上海、江苏、广东等地普遍存在。”［2］

(二)成本主导型土地经营模式导致城乡固定投资不平衡

成本主导型土地经营模式一方面吸引大量资金投资城市，另一方面对农业、农村、农民补偿不足，主要反映在对农村投资不足上。由土地带动的城市固定资产投资明显大于农村固定资产投资。1997—2007年十年间，城市固定资产投资从19194.2亿元增至241430.9亿元，而农村固定资产投资从5746.9亿元仅增至36691亿元;城市固定资产年投资规模增长5.12倍，农村固定资产年投资规模只增长了2.45倍，仅相当于1997年城市固定资产年投资规模的水平。城乡之间的投资规模整整差了十年，且这一势头仍在发展(见图1)。

图1 1995—2010年城乡固定资产投资比较(单位:亿元)

(三)土地经营模式的重要转型期

据匡家在统计，1993—2000年间，我国共出让土地825338宗，面积350751公顷。2001—2011年间，土地出让面积进一步扩大。［3］如图2所示，2001年我国出让土地面积只有9.04万公顷，到2007年已经提高到22.65万公顷。这些土地主要采取协议出让方式(如图3所示)。在全部出让土地中，2001年招标拍卖面积的比例仅占7.3%，其余92.7%的国有土地仍以协议出让方式供应，2007年招拍挂出让比重提高到50.9%，较2001年提高了43.6个百分点，但仍有近一半的土地是以协议方式出让的。2001—2007年间是土地出让方式从协议出让转变为招拍挂出让方式的重要转折期。到2011年，出让土地面积达到33.39万公顷，主要以招拍挂方式出让，占比已达91.3%。可见，以招拍挂方式出让占比大幅度提高为标志，过去十年是土地经营模式的重要转型期，从成本主导型为主的土地经营模式逐步转变为收益主导型为主的土地经营模式。

二、现行土地制度为城市发展提供财政来源

(一)收益主导型土地经营模式

在城市发展初期，一般以提供低地价的土地吸引外来投资;随着城市的进一步发展，往往以提供完善和高效的城市基础设施吸引外来投资。为了保证资金来源，土地经营的模式逐步向收益主导型转变。收益主导型土地经营模式实质就是地方政府最大化土地出让金、为其发展城市经济提供资金来源的土地经营模式。这一土地经营模式配套的政策主要体现在以下三方面:第一，政府垄断征地和城市土地供给;第二，征地补偿费按农地年产值计算，可作适当修正;第三，土地出让主要以招拍挂方式进行，用地单位通过竞价获得土地。

土地作为重要的生产要素，转移的原动力来自土地的边际收益差异。因此，只要城乡之间、工农之间土地需求存在着边际收益的利差，农地非农化就是不可避免的客观趋势。由于土地总供给是不变的，且农地非农化受到保护耕地政策的限制，所以城市土地的供给是有限的，但不断发展的城市对土地需求不断增加，这样的供求关系必然推高土地价格。另外，由于城镇与农村土地投资总规模差距不断扩大，根据地租的形成机制，也会扩大城乡之间土地的地价差距，从而使农地非农化过程产生巨大收益。根据我国目前土地管理制度的安排，农地非农化过程产生的收益即土地出让金主要由地方政府支配，为城市发展提供重要财政来源。

图2 2001—2011年国有土地出让面积(单位:万公顷)

图3 2001—2011年土地招拍挂出让比重

(二)土地出让收入与地方财政

2006年12月31日财政部颁发的《国有土地使用权出让收支管理办法》第四条规定:土地出让收支全额纳入地方政府基金预算管理，收入全部缴入地方国库，支出一律通过地方政府基金预算从土地出让收入中予以安排，实行彻底的“收支两条线”管理。在地方国库中设立专账(即登记簿)，专门核算土地出让收入和支出情况。这是规范土地出让金管理的重要基础。但2009年审计署对10个省、23个市和41个县的审计抽查发现，2007年有848.26亿元非税收入未纳入一般预算和基金预算管理，其中主要是土地出让收入626.42亿元和已收缴的国有资本经营收益44.56亿元。［5］所以，目前土地出让收入与地方财政关系可以用下式来表达:

其中，X%表示土地出让收入纳入地方财政管理的占比。从2009年审计情况看尚有相当部分的土地出让收入未纳入地方财政管理。因此，2009年12月财政部研究起草了《关于进一步加强土地出让收支管理的通知》，会同国土资源部、监察部、审计署等有关部门联合印发，以督促地方切实将土地出让收支全额纳入地方政府基金预算管理。

(三)收益主导型土地经营模式导致土地财政的形成

过去十年，土地出让金收入在地方财政收入中的比重也不断提高。2001年全国土地出让金收入仅为1295.89亿元，而到2011年全国土地出让金收入已达3.15万亿元。土地出让金在地方财政中所占的比重也迅速从2001年的16.6%上升到2007年的50.7%(如图4所示)。在这一时期，一些地方把土地出让金作为预算外收入，有的地方的土地出让金甚至超过同级同期的财政收入，成为地方支柱性财源。据蒋省三等人的调查，东部沿海一些县市土地出让金收入少则10多亿元，多则20亿元，占预算外收入的比重高达60%以上。［2］2008年虽因全球金融危机的影响，土地出让金在地方财政所占的比重下降至33.5%，然而2010年又回升并再创新高，达66.7%。由此可见，收益主导型土地经营模式导致土地出让金收入不断上升，形成了土地财政。

图4 房地产行业对财政收入的影响(单位:亿元)

三、现行土地制度形成了城市发展对房地产行业的依赖

(一)非建筑业对地方财政的贡献

为了比较研究城市发展对房地产行业的依赖程度，笔者首先研究非建筑业对地方财政的贡献。如果扣除建筑业产值对GDP的贡献，扣除土地出让金对地方财政的贡献，运用社会科学统计软件包SPSS(Statistical Package for Social Science)对2001年至2010年进行分析计算。设国内生产总值-建筑业为P，地方财政收入-土地出让金为F(见表1)，计算斯皮尔曼等级相关系数(Spearman rank correlation coefficient)，以此研究非建筑业对地方财政的贡献。扣除房地产相关行业后地方财政收入与国内生产总值相关性，根据2001—2010年《中国统计年鉴》、《中国国土资源年鉴》和《中国国土资源公报》数据用SPSS计算，得到斯皮尔曼等级相关系数为0.842。

(二)商品房销售总额与地方财政

以地方财政中的土地出让收入与商品房销售总额的相关性，来表达房地产行业对地方财政的贡献，研究城市发展对房地产行业的依赖程度。对2001—2010年间的土地出让收入与商品房销售总额之间进行相关性分析，根据2001—2010年《中国统计年鉴》、《中国国土资源年鉴》和《中国国土资源公报》数据用SPSS计算，得到斯皮尔曼等级相关系数为0.988(见图5)。

表1 扣除房地产相关行业后地方财政收入与国内生产总值(单位:亿元)

(三)房地产与城市经济

从实证数据分析得到，扣除土地及其相关产业后，财政收入与非建筑业GDP呈弱相关0.842，而地方财政中的土地出让收入与商品房销售总额呈强相关0.988。由此可见，现行土地制度形成了城市发展对房地产行业的依赖。地方财政收入严重依赖于土地出让金，导致地方财政严重依赖于商品房销售，商品房销售面积越大，价格越高，土地出让金也越高，财政收入也越大，而城市发展又要有政府财政的支持，从而形成了整个城市经济被房地产行业绑架的局面。拉动经济必须依靠财政支持，财政收入又主要来源于土地出让金，所以只有拉动商品房销售，才能增加土地出让金，才能有更多的财政收入用于拉动其他实体经济(见图6)。

目前，这种土地财政已是中国经济的一个重要特点，它也被近几年的经济走势所印证。例如，在2008年，整个世界还处于国际金融危机中，我国政府于该年底果断启动了投资规模高达4万亿元的积极财政政策。根据上面的分析，由于地方财政与商品房销售总额呈强相关而与其他实体经济产业呈相对较弱相关，所以房地产行业先于其他实体经济复苏。2009年土地出让金收入也从2008年下跌状态中回升，并达到历史新高。随后虽然对房地产进行了数次严格调控，但土地出让金与财政收入相关性的趋势没有改变，2013年新“国五条”和各地出台的“国五条”细则之间的反差，再次充分印证了各地发展对房地产景气程度的依赖。可见，土地出让金与财政收入相关，造成财政收入与商品房销售额相关，又导致财政政策与房地产景气程度相关，最终导致整个宏观经济被房地产行业所左右。

图5 土地出让收入与商品房销售的相关性(单位:亿元)

图6 土地出让金与城市经济的相关性

四、存在问题和改革建议

(一)存在问题

无论是成本主导型还是收益主导型的土地经营模式，征地补偿费都是以农地年产值为基础计算的，农民、农村和农业无法分享土地转用过程中产生的收益。这两种土地经营模式都是以牺牲农民利益、牺牲农村和农业发展为代价来促进城市发展的土地经营模式。

此外，以土地财政为基础的城市经济存在着巨大隐患，主要表现在以下几个方面:第一，高房价抑制消费。房价的高涨，一方面带动了土地开发的热情，拉动了经济增长，充实了财政收入，另一方面也抑制了城市居民的消费和城市化的深入发展。第二，城市经济结构进一步扭曲。由土地财政引起和助长的房地产繁荣，吸引大量资金参与投机，甚至一些实体经济的资金也流入楼市，加入房地产开发的行列，导致产业发展失衡。第三，金融风险增加。目前我国房地产银行贷款依赖水平在50%左右，而部分房地产开发商对银行信贷资金的依赖程度更高于80%。银行风险同房价上涨呈正比例增加，一旦房价较大幅度下跌，银行的风险将陡然显现。第四，高房价加剧了城乡差距。正如徐滇庆所指出的:房价飞涨将社会财富向富人转移，扩大了贫富差距;将社会财富从农村转移到城市、从贫困和边远地区转移到大都市。［6］

(二)改革建议

现行的土地制度是农业支持工业、农村支持城市发展政策的组成部分，为推进城市发展立下了汗马功劳，同时也抑制了城市化的进一步发展，更不利于城乡协调发展。因此，要从根本上抑制房价上涨，就要改革土地的相关制度，改变政府财政过分依赖土地出让金的局面。随着经营模式的转变，政府的干预从直接转为间接，市场机制开始发挥作用，相应的，城市土地开始市场化，从而为征地补偿制度向市场化改革提供了条件(见表2)。

对比我国城市化发展现状，2000年以前征地补偿主要以农地年产值计算，土地出让主要以协议方式进行，土地的经营模式主要是成本主导型的经营模式。2000年以后，土地的经营模式开始向收益主导型转变。2002年国土资源部签发11号文件，要求从2002年7月1日开始，商业、旅游、娱乐和商品住宅等各类经营性用地，必须以招标、拍卖、挂牌的方式进行公开交易。国土资源部2005年7月23日下发的《关于开展制订征地统一年产值标准和征地区片综合地价工作的通知》启动了各地制订征地统一年产值标准和征地区片综合地价工作。随着城市化的日趋成熟，应将土地经营模式转变为以城乡协调发展为目标的土地经营模式，建立城乡统一的土地市场，探讨基于城乡协调发展的相关的土地制度改革。

表2 土地经营模式与征地补偿制度

［1］黄征学，刘光成.对低地价吸引企业定位政策的反思［J］.中国土地科学，2004(2):15-20.

［2］蒋省三，刘守英，李青.土地制度改革与国民经济成长［J］.管理世界，2007(9):1-9.

［3］匡家在.土地出让金制度变迁与地方政府行为［J］.中共中央党校学报，2009(4):46-50.

［4］中华人民共和国国土资源部.中国国土资源公报2001—2011［EB/OL］.(2012-12-17).http://www.mlr.gov.cn/zwgk/tjxx/.

［5］审计署:10省市逾600亿土地出让金未纳入预算［N］.新京报，2009-07-18(01).

［6］徐滇庆.房价与泡沫经济［M］.北京:机械工业出版社，2008:182-183.