我国城镇住房保障制度的发展历程及完善

何雄浪，马永坤

（1.西南民族大学 经济学院，四川 成都610041；2.西南财经大学 应用经济学博士后流动站,四川 成都 610074）

综观世界各国，没有哪个国家的所有住房都是纯商品性的，政府必然对一部分中低收入者提供福利性质的住房，不同的只是所占比例的高低而己。在现代市场经济条件下，提高政府财政资源的投入效益和住房市场的运作效率、保障社会公平成为住房制度改革的特殊目标。在多重制度均衡和路径依赖的改革背景中，政府有必要加强对中低收入家庭的住房保障，这对于集中体现政府的社会保障职能和减轻住房改革对社会经济体系的振荡非常重要。住房制度改革前，中国实行的是低租金或实物分配的福利性住房保障制度，住房的主要供给者是政府或单位。这种住房租金低廉，很难维持正常的房屋维修，从而使得政府担负着沉重的财政负担。住房制度市场化改革后，中国建立起以市场分配为主体的住房分配体系，政府的任务就是根据不同收入家庭的情况，实行相应的住房供应形式。例如，政府或单位可以向低收入家庭提供廉租房，向中低收入家庭提供经济适用房，而其他高收入家庭可以购买或租赁商品房。[1]中国的城镇住房保障制度极大地满足了城市居民的住房需求，但是从中国城镇住房保障制度实施情况来看，效果与目标还有着很大差距，实践中还存在许多问题，这就需要对其进行全方面的了解与思考，最终构建一种更为科学合理、高效公平的城镇住房保障制度。

一、我国传统的城镇住房保障制度

恩格斯的《论住宅问题》对城市住宅缺乏现象的原因、住宅商品的特性、住宅买卖和租赁关系、租金的经济本质等一系列主要问题都作了独到精深的分析论证，对我国在社会主义初级阶段解决好住房问题具有重要的指导意义。他曾指出：“住宅问题并不是仅仅有关无产阶级的问题，相反，它同真正的中间等级、小手工业者、小资产阶级、全体官僚有极大的利害关系……住宅问题正是社会改革中的一点，这一点显然比其他任何一点更能揭示出，无产阶级的利益和社会中真正中间阶级的利益有绝对的内在同一性”。[2]这说明，解决好住房问题不仅仅是为了健全社会保障，还有助于社会和谐。中国传统的住房保障制度深受其他制度的制约，如经济制度、政治制度等，其包含着多个方面的特征，并存在一定的问题。[3]

（一）中国传统住房保障制度的特征

第一，传统住房都是由政府开发的公共性项目。传统的住房保障制度将住房视作由政府无偿提供的一项生活资料，其资金主要由政府或企事业单位提供，并纳入到政府的固定资产投资范畴。住房的投资资金主要来自于政府的财政性拨款或企事业单位的基金等，其资产主要归公共所有，职工或个人不承担住房建设或投资的任何责任，且分配所得的住房享有无时间限制的租赁权或使用权。正是因为实行低房租政策，所收得的租金仅能用于房屋维修甚至连维修基金都要补贴，所以这种投资纯粹是一种财政性的支出，不存在任何收益。

第二，实行实物福利性分配。城镇住房的实物福利分配是我国传统城镇基本住房保障制度的核心内容，否定了住房的商品性，将其作为福利品看待。由于政府实行“高福利、低工资、广就业”的政策，工资中不包含或很少包含住房消费，住房成为职工福利的重要组成部分。住房分配的依据大多是职级、工龄和家庭人口，基本上采用平均主义分配办法。分配以后的住房产权仍属于政府和企事业单位所有，但职工家庭获得了无限期的住房使用权，支付极低的租金，实际上是享受了很高的住房福利待遇。

第三，采取非营利性方式经营。当时的住房基本上没有通过市场买卖，不实行商品化生产经营。

（二）传统住房保障制度存在的弊端

第一，住房投资资金不能良性运行，陷入恶性循环。由于实行低租金制，国家和企业投入的住房建设资金不仅不能有效回收，房屋维修费用也由政府负责，形成“租不养房”。在这种体制下，国家用于建房的资金只有投入，没有产出，一方面加重了政府的负担，另一方面投资不能，实行自我积累，严重制约了住房建设的发展，居民的居住水平得不到应有的提高。20世纪50年代末，全国人均居住面积4.5平方米，到了1978年反而降为3.6平方米，这就出现了许多居民没房可住的现象，并逐步成为一个严重的社会问题。[4]一方面住房建设资金严重不足，另一方面城镇人口急剧增加，致使城镇居民的居住水平难有根本改善，长期在低水平上徘徊。

第二，助长了平均主义和分配不公。由于住房分配以职级、工龄、家庭人口等为主要的分配标准，这就很容易造成平均主义，难以调动职工工作及住房投入的积极性，最终形成了等、要、靠等消极的住房消费观念。再加上缺乏有力的社会监督机制以及房管人员普遍滋生的寻租倾向，使得靠关系、背景分得住房的现象在各个城市普遍存在，有关系的人可以分到几套房，而没有关系的人长期分不到房，造成分配不公。

第三，阻碍经济发展。传统的城镇基本住房保障制度采用的是计划供给的方式，否定了住房的商品性质，不允许其进入市场进行交易，这不仅导致住房资源配置效率低下，而且阻碍了房地产业及其相关产业如建材业、装饰业等的发展，进而影响到整个社会经济的发展。

二、我国城镇住房保障制度的改革与探索

计划经济时期，中国长期实行住房实物分配政策，加上公房租金较低，政府或企业财力不足无法大量建房，致使住房出现了供不应求的情况。1980年初，邓小平同志关于建筑业的地位及作用的谈话对中国的住房政策产生了深远的影响，揭开了中国住房制度改革的序幕。这一改革到目前为止，大致可以划分为四个阶段。

（一）我国城镇住房制度改革的试点阶段（1980～1994年）

住房保障制度改革的目的是为了实现住房的社会化及商品化，主要包括三个方面的内容：一是出售新旧公房；二是实施住房商品化；三是对住房租金进行改革。1983年，《住宅法》正式被列入全国人大法制委员会的立法部署内容，并于两年后完成了《中华人民共和国住宅法》草稿，但由于当时中国住房改革还在进行，又出现了一系列的新情况、新问题，这部法律最终没有出台。随后国务院决定，从1988年开始用三到五年的时间，分期分批次推行中国住房制度改革。1991年底，国务院决定在全国推行住房保障制度改革，并将出售新旧公房作为住房商品化政策实施的重要内容之一。同时，将合理调整公房租金作为推行住房制度改革的核心及关键环节，将其调整到成本租金范畴。当时实行了新的租金标准，对那些多占用住房的加收了更多的租金，将过去的实物分配逐步过渡到货币分配的状态。在试点过程中，国家提出了积极组织集资建房及合作建房的政策，并大力发展商品住房，公有的旧住房按照标准价出售；新建的住房实行先卖后租的政策，且首次付款不能低于住房价格的百分之三十，其余资金可申请抵押贷款或采取按揭的方式。[5]

（二）城镇住房制度改革的深化阶段（1994～2003年）

1994年国务院颁布《关于深化城镇住房制度改革的决定》提出要继续深化租金改革，并兼顾职工的承受能力，与他们的工资相结合。租金的提高固然会对家庭有困难的职工产生一定的影响，但民政部对社会救济对象或优抚对象有着明确的规定，各地方可根据实际情况实施。1998年下半年，国家开始停止住房分配政策，逐步实行住房分配的货币化，并由地方政府根据实际情况实施；同时提出了以中低收入家庭为对象，建立具有社会保障性质的经济适用房制度，并鼓励单位集资建房，发展住房合作制度及城镇危旧房改造工程。向高收入职工家庭出售的住房按市场价销售，向中低收入家庭出售的房产实行成本价，强调加强住房建设及推进住房制度改革是各级政府的重要职责。1998年7月，“国发[1998]23号”文件提出了调整投资住房结构，并首次明确提出了商业银行可在其所属城镇发放贷款并建立业主自治及物业管理相结合的物业管理制度。继续发展投资及合作建房，并对最低收入家庭的住房实行政府定价政策，对高收入家庭的住房实行市场调节。[6]同时，还加强了地价管理，建立了基准地价定期公布制度，对超过规定面积的住房实行高于同期住房租金标准的差额租金制度。2011年，建设部提出并起草了我国首部《住宅法》，以切实保障房地产权利人的合法权益。

（三）调控房地产市场，建立住房保障制度的阶段（2003～2007 年）

2003年上半年，中国的宏观调控政策中心是调控建设用地，并对土地资源进行集中管制。2001年“国发15号”及2003年的“国办发70号”都具有明显的调控意义。面对日趋高升的房价，2004年5月，我国政府开始综合运用金融、税收、行政等手段对房地产市场进行宏观调控，既改善供应结构、控制投机需求，同时又加快建立和完善适合我国国情的住房保障体系。针对一些地区出现住房供求紧张、结构性矛盾问题突出及房地产价格过高的现象，国务院先后颁发了 “前国八条”、“后国八条”、“国六条”等一系列重要文件，提出了在保持住房价格稳定及经济适用房价格相对稳定的同时，加快建立适合中国国情的城镇住房保障制度。在稳定房价的措施方面，提出了加大住房供应，有效控制需求，通过缓解供需矛盾来解决房地产价格上涨现象。在住房保障制度的建设方面，提出强化政府的住房保障职能，加快城镇的廉租房制度建设，规范发展经济适用房并积极发展房地产的二级市场及租赁市场，有步骤地解决中低收入家庭的住房保障问题。

（四）强化住房保障制度阶段（2007年至今）

2007年8月，国务院发布了《国务院关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》（国发[2007]24号），要求各级地方政府将解决城镇低收入家庭的住房问题作为住房制度改革的重要内容及政府公共服务的重要职责。同时，将保障性住房建设提到前所未有的高度，认为其是中国房地产改革历程中具有里程碑意义的制度改革，这标志着住房改革从1998年以来的“重市场、轻保障”向“市场、保障并举”的方向回归。2008年11月，继国家推出“四万亿”计划之后，9000亿安居工程出炉。这项工程计划在2009～2011年增加二百多万套廉租房和四百多万套经济适用房。另外，该工程还包括二百二十多万户林业、农垦及矿区的棚户区改造，总投资可能达到9000亿元。2009年3月全国保障性安居工程工作会议提出，三年内解决750万户城市低收入家庭和240万户林区、垦区、煤矿等棚户区居民的住房困难。随后，住建部、发改委、财政部等部门发布了《2009～2011廉租房保障规划》，计划用3年时间解决747万户城市困难家庭住房。《国务院办公厅关于进一步做好房地产市场调控工作有关问题的通知》（国办发[2011]1号）指出，2011年，全国建设保障性住房和棚户区改造住房1000万套。各地要通过新建、改建、购买、长期租赁等方式，多渠道筹集保障性住房房源，逐步扩大住房保障制度覆盖面。[7]

2011年3月5日，国务院总理温家宝在《政府工作报告》中指出，要坚定不移地调控好房地产市场，建立健全房地产市场调控长效机制，切实稳定房地产市场价格，满足居民的合理住房需求。一是要扩大保障性住房建设规模，重点发展公共租赁房，中央财政拟安排1030亿元补助资金，同时地方政府要加大资金投入力度，建立保障性住房使用、运营、退出等管理制度，提高透明度，加强社会监督，保证符合条件的家庭受益；二是制定并向社会公布年度住房建设计划，并单列保障性住房用地，重点加大中小套型普通商品住房建设，规范住房租赁市场；三是住房保障工作实行省级人民政府负总责、市县人民政府负直接责任的制度，建立巡查、考评及问责制，对推进保障性住房建设工作不力而影响社会发展和稳定的地方要追究责任。2011年《中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》中提出，今后保障性住房建设中“重点发展公共租赁住房建设，逐步使其成为保障性住房的主体”。公共租赁住房已成为下个阶段保障性住房建设的长期工作重点，目标也从解决户籍人口的住房问题转向解决常住人口的住房问题。近年来，流动人口已成为推动全国大中城市经济社会发展的重要力量。2012年8月23日国务院副总理李克强在北京市考察保障性安居工程建设情况时指出，保障房产业链长、带动性强，建设和使用过程中能够形成巨大的投资和消费需求，有力拉动经济增长。在当前形势下，更应充分发挥好保障房建设惠民生、稳增长、调结构一举多得的作用。目前，全国多个城市已提出将流动人口纳入到公共租赁住房的受惠群体，重点向农民工和新就业这两个群体倾斜。根据各省、市、自治区的资料汇总，我国2011～2015年保障性住房建设年度计划如表1所示。

表1 2011～2015年保障性住房建设年度计划表

三、我国城镇住房保障制度存在的主要问题

1980年以来，我国住房制度改革已经取得了巨大的成功，城镇居民住房条件得到了极大的改善。与此同时，住房保障制度在改善中低收入居民住房条件方面也发挥了重要的积极作用。我国城镇已基本上建立了高收入家庭购买或租赁市场化商品房、中低收入家庭购买限价房或普通商品住房、最低收入家庭租赁由政府提供廉租房的住房供应体系，逐步推行了公积金制度。但是，由于我国现行的城镇基本住房保障制度提出时间相对较短，实践经验不足，仍然存在着某些缺陷，保障效果十分有限，无法有效解决城镇中低收入人群的住房困难。

（一）限价房保障对象错位

目前的政策是最低收入者租赁廉租房，中低收入者购买经济适用房、双限房等限价房，高收入者购买商品房。对经济适用房购买资格的界定是家庭年收入6万元以下。但根据调查，自1998年以来购房者中只有84%属于中低收入家庭，16%则属于高收入者。据业内人士介绍，有不少高收入阶层把购买经济适用房这样的限价房当成了优秀的投资项目，借此炒房赚钱。限价房保障对象“富人化”，也就是限价房销售对象错位，偏离了其建设的初衷和应有的性质。造成这种现象的主要原因是现阶段购买经济适用房等限价房只需要购买者出具工资收入证明即可，许多高收入群体凭借虚假的低收入证明来购买限价房，相关部门没能准确、高效地辨认其提交的资料是否属实。限价房由于获利空间大成为权力寻租的对象，滋生了不少新的腐败问题，限价房扭曲成了权力的“自留地”。

（二）廉租房建设滞后

廉租房是由国家出资建设的、规格适当、功能实用、面积较小的住房，它以低廉的可以接受的租金向住房弱势群体成员（或家庭）提供，以保证其住房达到社会最低生活标准，实现“人人有房住”的和谐目标。国内外住房保障的理论与实践证明，廉租房供给制度是整个住房保障体系的核心部分，决定着整个社会的住房保障体系运作的成效。然而，一直以来我国住房制度改革过度强调住房市场化的作用，重点发展限价房，建立以只售不租的经济适用房为主体的住房保障体系，迫使低收入群体通过政府补贴到住房市场上来购买适合自己的住房。在这样政策指导下，各地方政府把所有的注意力都集中在限价房的建设上，从而忽视了廉租房建设。地方政府大都对廉租房这样的惠民政策表现出异常的“冷淡”和“轻视”，甚至大力“排斥”，其根源是触及到地方政府的利益。地方政府认为廉租房供给和房价成反比的关系，其必然影响当地的土地出让金收益和GDP的增长速度，加之没有明确的问责机制，地方政府建设廉租房的积极性当然不高。

（三）保障范围过小

目前我国的廉租房制度的保障对象是最低收入家庭，它是指家庭人均收入低于当地当年城市居民最低生活保障标准，并且经当地民政部门批准、连续享受当地城市低保待遇一年以上的城市低保家庭。其他需保障的特殊家庭指具有当地非农业常住户口、持有当地民政部门认定的优抚对象身份证明的家庭。目前，我国人均建筑面积在10㎡以下的低收入住房困难家庭近1000万户，占城镇家庭总户数的5.5%。大多数不能享受低保的低收入家庭既买不起限价房又不能享受廉租房，成了“夹心层”。另外，没有本地居民身份的农民工基本上没有任何途径购买限价房，也不在廉租房的保障范围之内。因此，我国城市化实际上走的是南美国家的道路，农村人口进入城市只能通过城中村、外来人口公寓和城乡结合部集体用地等非正式的渠道，结果衍生出大量的社会问题。这种通过非正式住宅解决城市化人口居住问题的途径已经被证明是走不通的，几乎所有这类城市在安全和有效的管制方面都不得不支付更高的社会成本。

（四）配套设施严重不足，部分保障性住房质量不过关

各地虽然兴建了一些保障性住房，但这类住房都是建在比较偏远的地方，而与之配套的公共服务严重“欠债”。例如，位于福建省福州市仓山区建新镇的福湾新城共有春风苑、夏雨苑、秋月苑、冬阳苑4个小区，总计有近百栋的住宅楼，是福建省迄今已建成的规模最大的社会保障性住房集中区。2009年，福湾新城各小区先后交房，陆续入住的业主随后发现，交通出行、孩子教育、医疗保障等基本的城市公共服务在这里都成了“奢望”。[8]另外，即使当地有一些配套公共设施，由于承租户仅仅是承租房屋，所以户口一般在原居住地，这样涉及到孩子读书、就医、民政补贴的发放等与户口有关的问题都无法解决，给租户造成许多不便。

2011年为了完成1000万套保障性住房建设，一些地方只抓开工数量，放松了质量检查。数月前，广西等地被查出保障房建设过程中存在诸多问题：使用“瘦身钢筋”、存在安全隐患、材料报验和工序验收把关不严。有的地方一些保障性住房设计、施工、监理、验收质量把关不严，个别工程还使用了不合格的建筑材料，存在质量安全隐患，这在廉租房建设中显得尤为严重。

四、完善我国城镇住房保障制度的主要措施

住房保障制度的健全不仅仅是一个经济问题，更是一个社会问题。当前，我国正处在非常重要的转折点，切实解决好中低收入家庭的住房问题是促进社会稳定、构建和谐社会的客观需要，是关爱民生、重视民生的重要体现。党的十八报告指出，“公平正义是中国特色社会主义的内在要求。要在全体人民共同奋斗、经济社会发展的基础上，加紧建设对保障社会公平正义具有重大作用的制度，逐步建立以权利公平、机会公平、规则公平为主要内容的社会保障体系，努力营造公平的社会环境，保证人民平等参与、平等发展权利。”保障性住房的建设是社会公平的重要方面，我们要加紧完善住房保障体系，在制度上保证各收入阶层的住房需求，进一步改善广大人民群众的居住条件，为构建和谐社会添砖加瓦。

（一）逐步取消经济适用房等限价房

经济适用房政策在实行的十多年中一直颇受争议。据调查，经济适用房小区30%～50%住的都是中高收入阶层，48%经济适用房被出租。还有的开发商推出单户面积200平方米的超大户型经济适用房。开发商建设经济适用房的利润也往往超过国家规定的3%以内的界限。真正“中等偏下收入家庭”能住上经济适用房的少之又少。

经济适用房、双限房这样的限价房同廉租房最大的不同就是低价转让住宅产权，只要有这一点，有钱人就有动机挤入经济适用房的购买大军，并将经济适用房作为一种投资分享未来城市成长带来的土地溢价。因此，实行经济适用房政策相当于政府用免费的土地资源去补贴中高收入的购房者、某些政府官员和不法商贩。这笔收入本来可以用于其他公共建设或公共服务，比如用于廉租房或者医疗、教育和其他社会保障。政府在公共服务方面一直投入不足，一个理由是地方财政不足，但很多时候政府又总是把钱花错地方。这项政策不仅不能起到为中低收入人群提供住房保障的作用，还会造成更大的社会不公。因此，经济适用房、双限房等各种名义的“保障性住房”在缺乏财产公开、社会监管等情况下，有些不仅未能起到有效地保障中低收入者住房的作用，反而变异为腐败的温床和寻租的工具，在实际运行过程中广受诟病，必须加以取消。

（二）将棚改房、廉租房和公租房作为主要的供给形态，完善住房社会保障体系

近年来，我国的房地产建设越来越多地由政府转向市场，然而大众住宅这一城市化高速发展阶段对房地产影响最大的住宅类型，却一直没有成为国家房地产政策的主流。棚改房、廉租房、公租房由于不出售产权，对于有钱人的投资性需求几乎没有意义，不会对现在的房地产市场产生冲击，因此应当把棚改房、廉租房、公租房作为保障住房供给的主要形态。把廉租房建设上升为国家战略，大力发展公租房以满足城镇低收入群体和“夹心层”的合理住房需求，推进棚改房建设，不仅能提升群众生活质量，扩大消费，而且能改善城市面貌。这一揽子的措施有利于解决高速城市化阶段社会财富再分配、公共秩序建立、劳动力就业、金融泡沫风险等一系列战略层面的问题。

（三）制定务工人员住房规划，提供各种廉价房满足务工人员住房需求

经过30多年的改革开放，我国的社会结构已经发生了巨变，据有关部门的统计数字，到目前为止，已有近1亿的农村劳动力进入城镇就业，连同他们的家属，在10余年的时间内我国的城镇已接纳了大约1.3亿的农村人口。随着大量进城务工人员涌入城镇，他们的住房问题日益引起社会的广泛关注，政府应该采取卓有成效的对策与措施妥善地加以解决。一是将农民工住房问题纳入城镇住房保障体系和城镇住房建设规划；二是通过多种方式加大进城务工人员住房建设的土地供应；三是通过“建购结合”的形式不断扩大廉租房、拆迁安置房等各类保障房的规模，增强住房保障能力，适时将农民工纳入经济适用房保障范围；四是健全实物配租和租赁补贴相结合的廉租住房保障制度。

（四）完善房地产税收体系，加快财税体制改革

在房价理性回归的战略性机遇期，我们应该深化房地产业的结构性与系统性调整，完善房地产税收体系，促进房产税改革试点的顺利实施和稳步推进，真正落实针对不同购房类型的差别化信贷政策。例如，重庆在实践中开启了公租房批量建设的先河，构建了“市场+保障”的双轨制住房供应体系，实施“低端有保障、中端有市场、高端有遏制”的分层调控举措。重庆市在房产税的征收上，除了对增量的高端商品住宅进行征税外，还对存量独栋商品住宅进行征税。这样一来，就有力限制了高档商品住房的过度扩张和投机需求，促使一些房地产企业向中端市场转移。与此同时，国家宏观调控的压力也促使一些房地产企业关注公租房等保障性住房的建设。这在增大住房供给的同时减少了房地产的过度炒作，使房价在平稳中有序回归，从另一个侧面也降低了银行等金融机构的违约风险。应尽早全面开征房产税，同时开征遗产税和赠与税，以此配合房产税的征收，增加地方政府财政收入的来源。税制的改革对于调控房价在短期内起到的作用应该说是有限的，但是从长远来看，这既是进一步完善财税制度的需要，也对进一步降低房地产的收益预期、抑制房地产投机以及调节收入分配、优化资源配置起到一定的积极作用。

（五）速度应服从质量与公正，加强保障房质量建设

保障房的建设是利国利民的大项目，要狠抓质量安全不松懈，建百年安居不动摇。各级政府要真正的贯彻中央的精神，从质量上严把关，决不能出现豆腐渣工程。保障房不是廉价房，要严格执行抗震设防等强制性标准，严格落实工程质量责任，项目法人对住房质量负永久责任，逐步推行参建单位负责人和项目负责人终身负责制。对于因检查不严导致质量问题的相关政府负责人应被降级、免职，直至追究法律责任。

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[1]章惠生，周丽君.以限价房催生社会住房保障体系[J].城市开发，2007，（14）：38-39.

[2][德]马克思，恩格斯.马克思恩格斯选集(第 3卷)[M].北京：人民出版社，1995.200-201.

[3]杨继瑞.和谐社会廉租房制度重构的思考与对策[J].高校理论战线，2007，（5）：24-29.

[4]赵燕菁.廉租房建设与国家宏观经济[J].城市发展研究，2005，（3）：1-14，29.

[5]刘畅.房地产税收与房地产价格关系的实证分析[D].华中师范大硕士学位论文，2005.05-08.

[6]艾茜.我国城镇基本住房保障制度研究[D].郑州大学硕士学位论文，2007.10-12.

[7]苗锋.新制度经济学视角下的我国住房保障制度分析[D].山西财经大学硕士学位论文，2008.10-13.

[8]来建强.保障房配套普遍严重负债加剧住房贫富分化[DB/OL].http//house.focus.cn/news/2011-07-03/1366629.html，2 011-07-03.