论电子政务环境下的政府信息服务模式

饶丽红，李永忠

(福州大学 公共管理学院，福州 350108)

政府信息资源占社会资源的80%，在传统的政府信息服务中，政府集信息的生产、开发、提供服务于一身，信息服务的过程中仅靠政府部门的自我监督，服务效率很低。为了迎接信息社会的挑战，提高服务的效率，需将传统的信息服务方式转为网络环境下的服务方式，利用先进的计算机网络和信息技术来重塑政府形象。电子政务信息服务是指政府部门将采集、加工、处理、存储的信息资源和开发的信息产品通过电子政务平台提供给社会，以满足社会的信息需求，促进整个社会经济发展的过程［1］。然而随着个性化和多样化信息需求的增加，在满足公众信息需求方面变得越来越困难，因而需要建立一套全新的电子政务信息服务模式，以适应时代对政府信息服务的要求，填补服务质量缺口，从而为社会公众提供方便、快捷、安全、稳定的信息服务。

1 政府信息服务现状及存在的问题

在实践中，政府和公众在信息资源的掌控上存在着严重的不对称现象。一方面，政府基本垄断政府信息资源;另一方面，公众对政府信息有着强烈的渴求，却得不到应有的满足。主要存在以下问题:

1.1 以政务为中心的服务理念

目前大部分政府信息服务的状态是“政府提供什么，公众就接收什么”，特别是县级以下的政府信息服务。很多信息的发布都是围绕政府公务活动进行，如政府领导亲访基层公众，政府取得重大创新实践成果等。信息发布的内容以及形式、时间等也完全由政府视情况而定，公众的信息需求则处于从属被动状态。

1.2 信息服务内容单一

从广度上，主要集中于政府职能、领导活动、政府新闻等静态告知性信息，覆盖范围过于狭小。从深度上，原始信息多，加工整理过的信息少，内容比较表层，缺乏对公众的深层指导，加深了公众日益增长的政府信息需求与信息服务总体供给不足、质量低下之间的矛盾。

1.3 信息服务主体单一

非政府组织和企业提供信息服务的积极性和潜力没有挖掘出来，它们拥有大量的信息资源，也有比较先进的技术作为支撑，但受利益驱使、政府信息服务的整体供给机制不完善以及激励机制不够健全的影响，使其为公众提供信息服务的积极性不高，或是提供服务的方式受限。因此，政府成为政府信息服务的绝对主体，垄断信息资源，对信息管理的功能远远大于为公众服务的功能。

1.4 个性化信息服务缺失

一直以来，政府都是针对社会公众的普遍性要求而提供整齐划一的无差别信息服务。这种普遍性的服务方式，既不能根据公众个性化的需求提供信息，也让公众失去了自主选择相应服务的权利。

1.5 信息服务监督乏力

政府提供信息服务时没能清楚地界定所提供的信息范围，使很多政府部门在选择公开的信息时，能不公开的就不公开，可公开又可不公开的也不公开。监督主体与业务主体合一，对政府信息服务绩效的考核仅凭内部的检查评估确定，使信息服务的重心偏向政府决策而非社会和公众［2］。

1.6 缺乏财政支持和公平的配置制度

由于没有形成可持续的财政支持体制，没有建立规范的政府分工和问责机制，没有形成地区间和城乡之间信息资源的公平配置制度，因而严重影响了基层政府信息服务所提供的数量和质量，制约了政府信息服务基本功能的有效发挥。

政府在信息的采集、开发、组织、提供服务等信息服务各环节的全权包办，并没有提高公众对政府信息服务的满意度，反而使得某些原来应该由企业或非政府组织直接提供给公众的信息服务也经政府采集后再向社会提供，造成了时间延误和成本浪费，信息误选、信息失真、信息寻租，政府公信力降低等问题［2］。所以，政府信息服务模式的创新已成为很多学者和专家关注的重点。

2 政府信息服务模式的主要特征

从实际需求和各国学者的研究趋势来看，政府信息服务模式应该是一种以公众为中心、面向公众需求的资源集约、信息集中、业务重组、服务大众化和环境友好型过渡的信息服务模式。本文认为政府信息服务模式应该具备以下5个主要特征:

2.1 发展“集成式”服务

以公众为中心、服务社会是电子政务信息服务的价值追求，为了避免进入“提供越多信息，效果会越好”的误区，所建的模式应该是面向公众信息活动过程，并逐渐向资源集约、信息集中、业务集成、服务个性化的信息服务模式发展［3］。

2.2 注重个性化服务

不同公众的信息需求不同，因此针对公众的特定信息需求，用公众最喜欢的渠道向其提供经过集成的、符合其需求的信息，是现行政府服务模式普遍追求的目标，越来越多的学者对此展开了研究。

2.3 重视政府信息增值

政府信息增值服务模式无论是从理论方面还是实践方面都越来越受到重视。80年代末，西方就已经开始了政府信息增值服务的实践，有关的理论也在不断推进，包括增值信息的概念、增值信息与服务模式匹配问题等［4］。

2.4 服务主体多元化

政府信息服务提供的主体应该扩大至公共组织、企业，甚至是个人，充分利用其他组织和群体的资金、人才、信息资源等优势，解除政府对政府信息服务的垄断地位，使所提供的信息更丰富、更能满足社会的需要。

2.5 信息服务方式多样化

为了避免服务方式过于单一，充分开发政府信息资源以更好地满足公众对信息服务种类、数量、形式和质量的不断追求，政府信息服务方式应该多样化，不仅包括传统的面对面服务、电话服务、广播电视宣传等，还包括电子化的服务方式，如呼叫中心、政府网站、蓝牙信息亭、移动政务等。

政府信息服务的创新模式概括起来主要包括政府主导型模式、市场引导型模式以及公众参与型模式，各模式都有自身的优势和不足。本文也是基于这3种主导模式，从政府信息资源整合方式和参与主体协作机制出发，构建出一个面向社会的、协同式的政府信息服务模式，让公共组织、企业和公众都参与到政府信息服务提供的过程中，以解决政府信息服务中的各种问题。

3 基于信息网格的政府、公共组织和企业协同的政府信息服务模式

理想的政府信息服务模式应该是一个以政府主导、第三部门和企业共同参与的开放式模式，而模式选择的关键在于必须在完全由政府提供和由企业与政府共同提供两个端点之间寻找平衡。本文对政府信息服务供给方式进行了改进，通过发展联合的信息策略，促进信息服务中各供给主体之间持续地进行信息的交换与共享，形成协同的工作方式，为公众提供联合信息服务。

3.1 政府信息资源的收集与整合——基于信息网格技术

在该模式下，提供信息服务的基础是进行信息的集成和整合，传统的政府信息服务系统已经无法满足公众信息多层次、多样化与个性化的需求，所以需要用新的技术来收集、整合和管理分布在不同系统、不同政府部门的政府信息。

网格的主要特点是利用超高速因特网将分散在不同地理位置的计算机、设备及其他资源整合成一台威力巨大的“虚拟的超级计算机”，从而实现计算资源、高级仪器资源、数据资源、信息资源、知识资源、专家资源的全面共享，向公众提供一站式的信息服务。对于政府信息服务而言，网格可以构建一个很好的信息环境，集成与整合各部门信息库、各业务专题信息库、网络信息资源库、用户特征信息库等，以便公众能及时发现信息、处理信息和交换信息，实现信息增值，解决因特网上存在的政府“信息孤岛”、“应用孤岛”和“用户孤岛”问题;可挖掘因特网信息资源，收集有用信息，充实政府信息资源库［5］;还可以充分整合不同信息服务渠道，包括政府网站、数字电视、呼叫中心、蓝牙信息亭、移动政府营业厅等，形成渠道“一体化”提供信息服务的优势。

在该模式中，我们拟通过信息网格的中间件对政府的网上信息提供远程进程管理服务、资源分配服务、信息服务、安全控制服务等“信息随手可得”式的服务;信息网格的监测工具可以帮助使用人员充分利用网格计算中的资源，实现信息分散存贮、动态采集、集中管理、共建共享的应用;通过在传统的拉取方式中加入智能化的“推”来满足用户个性化的信息需求。为公众提供面向用户的资源系统、服务系统，以及与用户信息利用系统聚合在同一信息空间的、智能化的集成信息服务，形成一体化的智能信息服务平台。

3.2 政府信息服务供给模式

政府利用信息网格发布、处理和获取信息，解决了广域、异构信息的共享、互连和互操作问题后，各主体就可以利用信息网格中集成的信息为公众提供多样化和个性化的信息服务(如图1所示)。

图1 政府服务信息类型、组织类型与供给模式

该模式将政府信息资源服务分为私人信息服务、准公共信息服务、高层个性化信息服务、纯公共信息服务和基础信息服务五大类。其中，准公共信息是指具有有限的非竞争性或有限的非排他性的政府信息产品或服务，它介于纯公共信息和私人信息之间，偏重于公共性，如教育信息。

(1)私人信息服务由市场即私营企业供给，而纯公共信息和基础信息由政府部门供给。

(2)准公共信息和高层个性化信息服务可由第三部门、企业和政府共同提供。在3个主体协同提供的过程中，其中:①非敏感的，与社会公众、企业的发展密切相关的信息服务由市场提供，并收取一定的费用。这是一种有效的方式，因为个性化信息需要“精细化设计”，企业在长期的实践中积累了这方面的大量经验;②普遍需要的且比较表层的个性化信息服务也可由政府提供;③深层次的、高度个性化的信息服务由公共图书馆和档案馆提供，因为它们可利用自己的专业优势对信息进行深加工，还可为公众提供服务指南。

同时，利用垂直门户针对某一特定领域、特定人群或某一特定需求提供一定深度的信息和相关服务，通过收集网络上的其他信息，进行深加工处理，满足用户专业化的信息需求。这一服务可由公共图书馆和公共档案馆提供，因为它们拥有的信息经过了无数次加工，而且长期为公众提供政府信息服务，也有这方面的技术基础。

3.3 该信息服务模式的保证机制

首先，供给主体要切实做好为民服务以及信息共建共享理念的转变。政府信息服务的本质是要通过技术应用实现模式的创新，优化信息服务，提高服务效率。所以，需将政府信息公开的“领导取向”转为“公众导向”，把用户需求作为政府信息服务系统建设的出发点和落脚点，牢固树立“以人为本，执政为民”的理念，并以最低成本提供最高质量的信息服务。

其次，完善政府信息服务的立法，明确各主体信息服务的范围。规定政府各部门、第三部门以及企业在信息服务中所遵循的共同原则，建立各主体通用的身份确认，出台有关安全法规，制订一套严密的组织和工作法规，并在实践中不断完善。利用相关的法律明确各信息服务主体信息公开和信息资源共享的内容、方式和责任，从而更好地发挥整合信息的作用，增加政府信息服务的广度和深度。

再次，统一政府信息服务的规范和标准，为各系统平台的政务信息融合提供基础。制定能够普遍适用于不同机构、不同系统的信息服务标准，并且制定相应的政务信息网格协议。我国电子政务标准的制定普遍都遵循“急用先行、成熟先上、科学先进、切实可行＂的原则，但还需要有能够贯穿电子政务信息服务模式建设过程的一些基本原则，诸如客户导向等等。

最后，政府部门要对企业和第三部门进行监督和调控，严格规定它们参与政府信息服务的环节，并以信息作为投入，利用企业的资金、技术和人才等优势，与它们进行广泛的社会化信息服务合作。这样有利于激活和充实政府的信息库，提升政府信息资源的社会效益。另外，利用企业和第三部门等的社会力量从事信息增值服务，将信息增值服务的提供者与加工者在经济上和所有权上的联系分开，可以避免或减少政府对信息的垄断。

3.4 案例分析

苏州市信息亭利用共享网络将分布在苏州市不同地点的大量信息亭相联，利用网格计算实现信息亭系统的共享数据处理，使不同的市民在不同的地点都能享受到相同的服务。同时，苏州市公共信息亭还体现了“政府主导与市场参与相结合”的政府、第三部门和企业共同参与建设的改革思路，工程项目由苏州市公共信息亭有限公司投资建设，并向国内进行公开招标［6］。目前已在苏州市区共布放亭点300多个。政府重点提供信息，加强对政府信息资源提供主体的监管，保证了这种建设模式的有序性和效果，也有效解决了政府在信息服务过程中存在的创新和财政乏力、政府垄断等问题。

目前，信息亭已开通21个大类、1700多个子栏目、40000多条便民信息，可向市民提供时政要闻、社保、医保、物价、自助炒股等多样化的服务项目。从苏州乘汽车、飞机出行的人不用去车站售票厅排长队，也不用去各种正规网站或非法代售点交额外的手续费，在街头公共信息亭刷卡就可以拿到车票或机票，所有服务都免费，市民还可以享受到家门口的便利服务。还把对弱势群体的服务列为一项重要工作，且服务的内容随着市民需求的变化而变化。这些都很好地满足了市民多样化、个性化的需求。

3.5 该模式的优点和不足

本文提出的政府信息服务模式最大的优势在于，能够将分布在不同网站、媒体的同主题信息加以集中组织和提炼，进行二次信息开发，实现政府信息增值，为公众提供更全面的、易得的政府信息，提高政府信息服务的效率;第三部门、企业和政府能够通过信息资源的共享，主动提高政府提供信息的效率，提升公众把握信息的能力。主要的不足在于信息网格集成信息技术的利用还不成熟，还没有将其在政府信息服务各步骤过程的应用具体化。

4 研究展望

电子政务环境下政府信息服务模式的构建是一个复杂的过程，所依赖的技术、法律环境和管理办法都有待进一步研究和优化。今后的研究重点在于如何利用信息网格更好地、实际地将分散在不同地方的政府信息提供给公众，遵循需求带动服务、服务优化模式的发展方向，实现更灵活有效的自适应服务模式以提高政府信息服务的能力。

［1］常永华，李春玲.电子政务信息服务模型研究——基于演化博弈的分析［J］. 情报理论与实践，2011，34(9):73-77.

［2］岳颖.论政府信息服务模式的选择［J］.湖北档案，2007(3):15-17.

［3］郭海明.“以公众为中心”的电子政务信息服务模式研究［J］.图书馆理论与实践，2009(2):46-49.

［4］刘伟喆，王天梅，涂艳，孙宝文.政府信息资源增值服务模式的案例研究［J］.行政管理改革，2011(10):72-75.

［5］付东峰.基于网格的信息服务模式研究［J］.现代商业，2008(11):223-223.

［6］苏州公共信息亭正式启用.［EB/OL］.［2005-03-30］.http://www.2500sz.com/allnews/2005/3/30/sz/sz-02-44-49-1425.htm.05-3-30.

［7］Marcelo Iribarren，Gastón Concha.Capability Maturity Framework for e-Government:A Multi-dimensional Model and Assessing Tool［J］.Springer-Verlag Berlin Heidelberg，2008，5184:136-147.

［8］丁波涛.欧美政府信息商业化模式比较研究［J］.图书情报工作，2009，53(21):122-125.