主体功能区视角下的转移支付财力均等化效应分析

●闻传国

主体功能区视角下的转移支付财力均等化效应分析

●闻传国

一、研究背景

在传统的区域发展理论中，区位的功能定位不清晰，没有充分考虑到区域自身的环境承载能力和发展潜力，国家的政策和措施也未区别对待。“十一五”规划纲要中明确提出了主体功能区的发展方向，赋予了区位理论新的内涵，各个区域按照主体功能定位不同，各地政府的事权也就不同，针对不同的定位采取不同的财政政策。国家也强调财政政策在主体功能区建设中的重要性，指出“财政政策要增加对限制开发区域、禁止开发区用于公共服务和生态环境补偿的财政转移支付，逐步使当地居民享有均等化的基本公共服务。”在“十二五”规划纲要中再次强调了财政转移支付对主体功能区建设的重要作用。由此可见，通过完善财政转移支付制度来推动主体功能区建设，已经成为亟待解决的问题。

在主体功能区建设中推进基本公共服务均等化对贯彻落实科学发展观，促进区域经济协调发展具有重要意义。主体功能区划的实质是根据区域资源禀赋特征，分析区域开发方向和发展潜力的分异规律，探寻生产力合理布局，缩小地区公共服务差距，从而促进区域经济协调发展。不同主体功能区的划分，决定了不同区域类型承载不同的社会经济发展职能，注定了不同主体功能区产生经济发展水平的差距。限制开发区、禁止开发区一般属于欠发达地区，财政自给能力较差，主体功能区建设要求这些地区的发展定位在生态建设和环境保护方面，经济发展功能处于次要地位，这就导致当地政府的税收收入大量减少，而对上级政府的转移支付依赖程度加大。因此，主体功能区的定位凸显了政府间转移支付的重要性。

在既定的经济发展水平和税收能力下，地方政府的财政能力不同，那些经济发展程度较高、税基较多、财政能力较强地区的居民将享受到较高水平的基本公共服务，这就注定了不同主体功能区经济发展水平的差距。在国家公共服务均等化的战略部署下，转移支付体系的构建和完善问题亟待解决，政府间转移支付承担了消除这种非均衡性的政治意义。这种非均衡性可以通过上级政府均等化的转移支付来消除，通过合理的转移支付制度安排，补偿限制开发区和禁止开发区为承担环境保护功能所做出的牺牲，缩小不同主体功能区之间在财政能力上的差异，以达到公共服务均等化的理想状态。本文以河南省为例，从实证的角度探讨了主体功能区建设中财力均等化问题，并就改革和完善转移支付体系，推进主体功能区建设提出相应的政策建议。

二、文献综述

西方的财政联邦主义认为，地方政府在自然条件、生产要素、公共服务成本方面的非一致性，最终将会导致地方政府间财政能力、公共服务的非均衡性。这种的非均衡性使不同地区间居民所享有的福利存在差距，不符合财政联邦制体制中“财政公平”的理念。主体功能区建设是目标，财税政策作为国家宏观层面的重要手段，是改革的核心环节。在借鉴国外理论研究的基础上，国内学者开始思考如何运用财政手段在不同主体功能区间实现基本公共服务均等化。谢京华（2008）认为必须在主体功能区建设中突出财政转移支付制度的作用。王双正、要雯（2007）认为，转移支付制度可以将有限的政府财力投入到主体功能区中的薄弱环节，尤其是对限制类、禁止类开发区域的基础设施建设、社会事业发展等方面，发挥了协调社会经济发展的作用。

《全国主体功能区规划》中特别指出，完善中央和省以下财政转移支付制度，重点增加对限制和禁止开发功能区用于公共服务和生态环境补偿的转移支付补助。生态补偿需要通过横向转移支付方式，由有限开发和重点开发功能区向限制和禁止开发功能区补偿其所获得的生态资源外部性，实现资金和生态资源的有效互换，实现区域间的价值补偿。张宏艳和戴鑫鑫（2011）认为按照受益者付费的原则，享受生态服务的受益地区应该对从事生态保护地区的机会成本进行补偿。一方面是因为优先和重点开发功能区是资源的使用者，在没有自然资源状况下往往是通过购买欠发达地区的资源来发展经济的。另一方面是限制和禁止开发功能区，其生态建设和环境保护对优先和重点开发区具有正外部性，但却没有因此获得价值补偿。孙健（2009）认为主体功能区建设的关键在于财政政策改革，包括纵向和横向转移支付制度。贾康（2009）认为对于限制和禁止开发区，应着力完善纵向财政转移支付制度，同时辅以同级政府间的横向转移支付制度，强化生态补偿政策。以上学者都是在理论方面探讨转移支付制度对主体功能区建设方面的影响，但缺乏实证支持。少数学者也在此方面做了实证研究，例如冯海波和陈旭佳（2011）以广东省为例，使用泰尔指数法测量公共服务的均等化水平，得出广东省现行的财政转移支付制度对不同主体功能区基本公共服务均等化形成制约的结论。但这些研究在方法上存在缺陷，需要进一步研究。鉴于此，本文采用理论分析和实证分析相结合的方式，探讨主体功能区建设中公共财政的均等化问题，研究的重点集中在财政转移支付制度上。

三、数据及分析方法

现有的研究基本上都是以省和直辖市作为对象展开经验研究的，各省的资源禀赋和政策导向差异较大，这种差异可能足以解释地域之间的发展差距，但可能掩盖改革开放以后的政策效应和市场化效果（周业安，2008）。 鉴于此，本文选择河南省县级数据作为样本，研究政府对县级层面经济差异的影响。本文把县级财力定义为本级财政收入与上级政府的净转移支付之和 （尹恒等，2007），所有财政变量都采用人均形式。鉴于市辖区与农村县在管理体制与支出责任上有很大的区别，本文把研究对象限制在河南省范围内的农村县 （包括县级市），不包括地级市的辖区。文中所用财政数据来源于2001-2010各年 《河南省统计年鉴》以及2001-2010各年《国研网》。

四、实证结果分析

经过实证分析，表1给出了转移支付前后的人均财力的各项不平等指标，通过比较可以发现转移支付所引致的各个地区财力的变化。可以看出，2001-2010年，转移支付后人均财力的变异系数、基尼系数和泰尔指数大大下降，而且转移支付前后不平等程度变化的百分比整体上呈逐年增大态势。转移支付后基尼系数从2001年的0.161到2010年的0.145，虽然差别不大，但相对于转移支付前的数据来看（基尼系数从2001年的0.262增加到2010年的0.445），转移支付的均等化效果很明显，虽然经济发展的差距使得地方本级税收收入的差别越来越大，但来自中央的转移支付正在把这种差距逐渐的拉平。

值得注意的是，从2006年起，转移支付后的基尼系数呈现不断下降的趋势，从2006年的0.376下降到2010年的0.145，说明转移支付制度对缩小河南省县域间的财力差距起到了积极作用。出现这种状况的原因可能是源于国家政策的陆续出台。2006年中央经济工作会议上就提出了“分层次推进主体功能区规划工作”的要求，并在2007年出台了《国务院关于编制全国主体功能区规划的意见》（以下称意见），意见中提到实现主体功能区的定位关键要调整完善财政政策，明确指出要完善中央和省以下财政转移支付制度，重点增加对限制开发和禁止开发区域用于公共服务和生态环境补偿的财政转移支付。

需要说明的是，正如前面所述，传统方法存在不能回避的局限，不能因此作出关于转移支付的财力均等效应的结论。根据前面的理论描述，采用在收入分配领域中一些学者发展的依据收入来源的不平等分解方法，对转移支付均等化效应进行评估。但从表2看来，整个考查区间内，转移支付对财力不均等的贡献值都为正，说明转移支付并没有缩小各地的财力差异，反而拉大了地区间的财力差距，这与采用传统思路形成的结论形成了鲜明对比。2001年，转移支付解释了财力差距的3.8%，而在2010年，这一贡献值达到了9.9%，但在整个区间上却不存在某一波动规律，说明转移支付制度没有起到平衡财力的作用。其原因有两方面，一是转移支付本身的不规范性。中国财政支出分权、收入集权的特点突出了转移支付的必要性，根据经典财政分权理论 （Oates，1972），地方政府凭借信息优势，更了解居民的偏好，具备更高的财政支出效率。但目前的转移支付中专项转移支付占比过多，一方面是条件性和配套性导致地方政府在支出时束手束脚，降低了支出效率，造成了财政资源的浪费。另一方面，分配缺乏科学的依据和标准，存在“讨价还价”、“人情款”和“撒胡椒面”等人为的、随意性问题，在此方面限制和禁止开发功能区的谈判力较弱，申请到的专项补助自然较少。根据王绍光的研究，在地方人大和老百姓参与力度增加之前，以专项转移支付为主比较好，但从长远来看，应建立一种以一般转移支付为重点、以专项转移支付为辅助的复合型转移支付模式。这样做既可以确保基本公共服务的均等化，又允许各地在提供其它公共物品方面享有较大的自治权。目前而言，专项转移支付与一般性转移支付的占比没有随着经济发展和社会环境的转换而变化。二是现存的转移支付制度中的税收返还比例较大，优先和重点开发功能区的税源充足，税收返还较多，自然转移支付总量也就多于限制和禁止开发功能区，导致地区间的财力差距进一步加大。

表1 转移支付前后的人均财力比较

表2 转移支付对财力不均等影响的结构：基尼系数分解

五、政策建议

主体功能区规划对不同区域间的财政能力产生重要影响。优先和重点开发区承载着带动经济发展和人口聚集的重要任务，其税源充足，相应的财政能力水平较高。而限制开发区、禁止开发区由于承载了环境资源的生态保护功能，不符合功能区定位的经济开发活动，在经济资源的配置中处于劣势，税源匮乏，相应的财政能力水平较低。这就造成了四种区域在财政能力上的非均等性，而且这种财力的非均等性将因主体功能区的划分而得到固化。在这种情况下，缩小区域间财力差距成为主体功能区建设的国家战略。本文根据河南省县级财政数据，考查了县级财力的均等化程度。研究发现转移支付并没有降低县级财力的不均等程度，也不利于主体功能区的建设。从转移支付的分类来看，河南省的转移支付与县域经济发展程度挂钩，这样导致经济发展越快的县级财政收入越多，得到的转移支付也越多，从而导致县域间的财力非均等性逐步拉大。

然而，旨在平衡区域经济差距的转移支付制度，起码在县级层面没有发挥应有的政策调控作用，县级单位间的经济差距仍然在不断加大。优先发展区域和重点发展区域固然取得了丰硕的成就，但它是以公平为代价。碎片化的区域发展诱发了地区间的市场割据和寻租行为，不仅使区域差距拉大，而且对限制开发区和禁止开发区产生了较大的外部性，带来了负面效应，长此以往，不同区域的逆向博弈将会使国家政策失效。

河南实施主体功能区建设后，一些地域的经济发展必将受到国家发展战略的束缚，尤其是禁止和限制开发区域，在财政能力受限的情况下其经济发展必将受到制约，从而陷入循环贫困。因此，在全省范围内调整转移支付分配策略势在必行。基本的策略是对那些因为保护资源和生态能力而发展受限的县市，通过转移支付进行补偿，以达到均等化的公共服务水平。基于此，建议从两个方面来推进主体功能区建设。其一是转变政府职能，改变中央唯“增长”的考核机制，通过多维度的考核纠正政府支出行为。对于限制或者禁止开发区域，应当把发展与环境保护等指标有机结合起来，改变这些地方政府的投机和逆向博弈行为。其二是优化转移支付结构，可采取纵向转移支付和横向转移支付相结合的方式。对于前者要逐渐改革那些对落后地区不利的转移支付细项，比如税收返还等；同时要增加对限制或者禁止开发区的财力补助，比如增加因素法转移支付中 “生态环境”因素的权重，或者建立专项的“生态补偿”转移支付补助，同时以法律的形式加以规范。后者对于公平发展的意义更为重要，在经济发展中环境的外部性很大，优先或重点开发区的发展是以临近地区的环境污染为代价的。鉴于此，可以实施多元化的补偿方式，一方面靠上级政府的政策引导，另一方面成立生态补偿交易所进行市场交易，比如排污拍照交易、水资源使用交易等，体现公共物品的分摊方式。■

（作者单位：中南财经政法大学）