以全局视角思考如何推动财政改革

●罗 勇

以全局视角思考如何推动财政改革

●罗 勇

我国正处于改革发展的关键时期，国家发展面临着诸多相互冲突的机遇与挑战，涉及到深层次矛盾和重大利益调整，因此，解决我国自身特殊问题需要提出新的思想框架。作为国家系统改革的重要组成部分，财政改革应关注战略性、全局性问题，与国家整体改革相协同，注重统筹各方面利益关系，服务国家战略目标，推动解决当前经济社会发展领域存在的重大难题或障碍。财政改革应充分考虑当前发展国情与改革建设的重点，统筹兼顾，既要把财政该做的事情做好，又要理顺与其他改革发展的逻辑关系，更恰当地体现并维护国家意图。

一、当前我国财政改革应关注的重大问题

推动财政改革，应充分把握国家发展的新形势、新要求，置于国家改革发展的大环境下，回应社会公众对细化预算、提高绩效、严格支出、信息公开等重大财政领域的关注，以财政改革推动国家整体改革，推动理顺中央与地方关系，有效满足国家经济社会变化中的迫切需要，在民生、环境、人文等领域发挥财政政策引领作用，以国家整体发展构建财政改革的新路径，形成国家改革与财政改革协同推进的机制。

（一）当前国家发展逻辑及路径面临长期挑战

从各国现代化发展历程来看，现代化前期的成功经验很难被复制，甚至还会形成路径依赖或锁定效应，实现国家中长期的可持续发展，各国需要形成新的发展增长点，培育更具有持久性的发展领域，解决以往发展逻辑产生的问题，处理现有体制中存在的不适应国家中长期发展的难题，平衡不同层面、不同区域、不同行业、不同群体之间的冲突，以实现各产业生产率水平的大体一致，确保全体居民享受同等质量的福利待遇，达到城乡趋同的文明形态。

当前，我国发展面临着新的抉择，经济发展基本面正在发生深刻变化，单一的经济增长已不能给国家和民众带来最大效益，环境、民生、政治、科教等方面建设的紧迫性凸显。国家改革任务既要保持一定的发展速度，应对经济下行压力，又要避免短期片面决策引发未来经济更大幅度波动，更要平衡经济发展、生态改善、民众素养、政治清明之间的关系，打造国家发展的“升级版”政策体系，形成中长期内各领域协调发展的演化路径。但是，现有基于以前发展思路的决策机制仍有巨大影响力，前期改革形成的体制机制有些已成为新一轮改革的重要障碍，主要表现为改革政策设计及执行仍受既得利益群体的影响，这会扭曲改革政策的本来意图，混淆国家发展的长期视线，从而严重影响改革进程的公平性。与此同时，改革发展框架设计仍以部分西方国家经济社会某一发展阶段的经验为参照物，对中国历史国情及现实需要考虑的不够，未形成基于中国发展逻辑的长期共识框架，未提出符合中国自身的现代化“乌托邦”蓝图。笔者认为，目前改革政策设计不利于构建新的发展路径，与超大型国家的复杂国情不匹配，不利于形成更持久的改革红利，也难以避免地延续以往城镇化道路。

（二）国家整体制度建设存在欠缺

国家长期发展需要一整套基础性架构，建国以来国家发展策略和方案存在碎片化、利益格局调整不公平、改革措施重复低效等问题，导致缺乏维持国家良性运行的基础性制度体系，难以保障国家发展的动态稳健性。一是尚未建立科学的政府与市场的关系，政府在提供公共服务、维护公共利益、保障基础民生等方面的职责不明确，各级政府的职责划分缺乏明确标准，各级政府应如何提供公共产品和服务的责任不清晰，缺乏政府自身应有的职责框架，不利于对政府整体建设进行监督评价。一方面，政府过于参与市场本身可以解决的事务，过于关注市场经济中的微观事务，对国家长期发展的宏观职能重视不够；另一方面，部分应由政府完成的职能交由市场来实现，扭曲了现代市场经济体系的建设。二是城乡二元体制不利于形成全国统一的制度框架，导致无法实现基础公共服务配置的同质同量，导致不同群体之间享受不同的国家公共服务，恶化了国家发展的失衡局面，不利于形成全国统一的城乡间、区域间生产要素市场化配置机制。三是行政激励机制过于看重经济增长指标，过于重视短期增长政绩，却没有将人文、生态、民生等纳入政绩指标体系，导致各级政府过于看重城市范围内的工业建设，放大了政绩工程的效用，加剧了经济、社会、政治、人文、环境等方面发展的不协调，引发了国家发展的城乡间、区域间、大中小城市间等多方面长期失衡。四是国家、社会、居民之间的财产权利不清晰。国家公有财产权决策、执行与监督机构之间缺乏有效的制约制衡机制，导致国家资源管理行为存在短期、腐败、低效等问题；企业等社会法人的财产权利尚有待进一步明确，民有经济的财产保护制度尚不健全，国有企业的国家财产存在浪费、挪用、闲置等现象，国家财产的增值能力不强，不利于形成更节约、更高效的资源利用机制；民众的财产权利不明晰，没有为农村居民建立清晰的土地权，没有为城市居民建立科学的房产权，不利于建立科学统一的税制框架，不利于形成稳定的经济社会结构。

（三）财政基础性制度尚不健全

当前，财政制度缺乏一套完整的标准化运转体系，缺少一套完整的整体性改革路径设计，不能全面反映政府财务状况和经济活动，不利于系统衡量政府活动的绩效，不利于有效引导政府政策的贯彻执行。一是政府间关系未理顺，政府间关系制度设计及运行复杂低效。中央与地方之间事权责任不明确，导致大量应由中央承担的宏观事权沉淀在地方政府层级，大量微观事务却由中央决策，省以下政府间的关系更为混乱，不利于统筹全国各区域平衡发展，不利于协调区域内的发展，全国居民不能享受大体一致的基本公共服务；并且，导致中央拨付大量转移支付资金，却无法实现既有战略意图。二是预算制度存在缺陷。当前预算编制不细致、不完整，未实现政府内部预算编制权的统一，缺少长期规划，难以与国家长期发展任务有效对接；预算本身约束力较弱，无预算及超预算支付现象众多，预算调整机制也缺乏约束力；事前、事中、事后监督机制都存在大量问题，缺少系统的民众参与机制，缺乏清晰的绩效问责机制。三是政府会计体系不健全，不能对政府活动进行全面真实可靠计量。现行预算会计体系缺乏统一性、灵活性及完整性，难以真实、全面、系统反映政府财政信息，滞后于财政的其他改革，与国际规则和我国企业会计规则不具有可比性，不利于为国家整体决策制定提供全面的参考依据，不利于国家决策的系统执行，不便于形成整体性监督合力。

二、深化财政改革应遵循的原则

财政改革与国家各项改革都紧密相关，财政改革与其他改革互为补充、相互协调。深化财政改革，应置于国家整体改革框架下，更契合国家经济社会发展的现实需要，服务于全面建成小康社会的奋斗目标，推动符合中国国情的现代化建设，围绕“中国梦”的宏伟蓝图，推动打造“升级版”的国家发展路径。

（一）坚持基础性制度与具体实施操作并重

以更长远的历史视野和长期发展视角来看，改革的实质性意义在于通过构建符合中国国情的基础性制度，形成维护国家利益、保障普通大众发展权益的演化路径。财政改革应在社会保障制度、财产权利制度、国家资源制度、全国统一的信息标准化制度等国家基础性制度构建基础上，推动与之有关的基础性制度建设，形成合理清晰的政府间财权事权关系，建立科学有效的政府会计体系，健全公开、完整、详细的预算制度。在此基础上，财政才能更好地发挥“取之于民、用之于民”的政策功能，才能成为其他改革的重要推动力。

（二）坚持长期发展与短期实践并重

作为超大型发展中国家，我国的发展具有不同于其他国家的复杂性、多样性，国家发展面临着相互冲突的多重挑战。国家整体改革框架及发展蓝图细化为短期发展策略，是协调短期发展的总依据。财政改革应服务于国家总体发展规划，明确财政改革的中长期任务要求，落实于国家发展政策操作层面，出台与国家长期发展相匹配的短期财政政策，避免仅考虑当下形势的短期思维，防止仅考虑某一区域或领域的片面局部决策，具体财政措施应防止陷入部门间、央地间及地区间利益博弈的恶性循环，形成与国家宏观政策框架相协同的机制。

（三）坚持民生优先与国家利益并重

我国的发展应坚持顺乎中国人之常性的道路，培养中国发展的自觉性，重塑适应现代社会的人文心理结构，形成以中国普通人民大众为本的治理秩序。国家发展应坚持改善普通民众生存与发展状况为基础的国家利益导向，财政改革应围绕基于普通大众发展权益的国家利益，更多关注国民素养训练，更加重视引导构建人与人之间、人与国家之间、人与自然之间的和谐相处机制，将普通民众的中国梦与国家的中国梦相统一，推动国家社会秩序的自发有序演进，逐步形成基于中国国情的现代化范式。

三、深化财政改革的可操作环节

财政改革服务于国家整体改革，应坚持系统设计、着眼长期，夯实制度基础，与其他改革有机统一，提出系统的可操作性方案，使改革红利更多、更公平地惠及普通大众，更有效地维护公共利益，实质性地推动国家新一轮改革取得突破性进展。

（一）构建科学的政府间关系

科学的政府间关系是财政健康运行的重要基础，为财政运行提供外部架构。一是理清中央与地方之间的事权关系，为明确政府与市场的定位制定明确的标准，定期梳理政府与市场的功能定位，清晰界定各级政府在国家管理中的具体职责，下放微观事权与上划宏观事权相结合，定期评估政府间关系的改革进展，改进政府间制度设计及运行机制。二是评估中央与地方之间的财权关系，认真设计央地间财权划分依据，完善转移支付管理体制，明确统一的转移支付管理部门，改进转移支付技术方法，简化专项转移支付形式与内容，强化转移支付的监督管理，提高转移支付政策的有效性。三是准确定位各机构在财政管理中的职责，先明确财政体制机制运行中的不相容职能，进而合理划分财政管理中财政、国库、央行、审计、人大等之间职责，形成决策、编制、执行、监督各环节分工明确、协调统一的管理体系。

（二）推动预算管理制度改革

一是尽快出台新预算法，对预算完整性、预算绩效等进行更明确的规定，做好公共财政预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保障预算、政府债务预算之间的衔接和整合，形成完整的预算体系，并构建预算绩效管理框架，与政府职责分工相匹配，开展系统的预算绩效评估及问责，推动对各级政府、各部门绩效状况进行监督检查。二是稳步推动滚动预算，与国家中长期发展规划有效对接，推进项目库滚动管理，设计有效的节约机制，构建符合中国国情的中期预算框架。三是形成科学的政府会计制度，编制明晰完整的政府财务报告，全面反映政府的财务状况和运营绩效，向公众提供全面、完整、真实、细化的政府财务信息，以审计信息公开的明晰化提高政府经济活动的透明度。

（三）与其他重点改革相协调

一是构建现代政府内部控制制度，确保决策权、执行权、监督权既要合理分工又要相互协调，理顺各个国家机构的法定权限和职责分工，形成政府内部决策、执行、监督的制约制衡机制。二是改进公共政策决策机制，逐步形成法制健全、权力制衡、程序严密、民众广泛参与的公共选择机制，推动决策公开透明，确保政策的针对性、公利性，及时纠正、制止破坏生态环境、损害弱势群体利益等危及长远发展的政策措施。三是以政府职能转变为抓手，强化政府在提供公共服务、维护公共利益、保障基本民生、促进社会公平正义等方面的职能，健全现代政府职责体系，明确各部门职能定位、机构设置、职责分工及运行机制，形成有效的行政问责制。四是推动公共部门绩效管理改革，健全人员基本支出标准、会议及招待标准、资产配置标准等维持公共活动运行的基本标准体系，有效规范公共部门工作机制和业务流程，建立政府绩效目标及支出评价体系，提高政府公共管理能力。■

（作者单位：中国银行）（本栏目责任编辑：周菲）