聚焦三中全会土地改革——访国土资源部土地整治重点实验室副主任、中国地质大学土地科学技术学院分党委书记吴克宁

本刊记者 段雯娟

聚焦三中全会土地改革
——访国土资源部土地整治重点实验室副主任、中国地质大学土地科学技术学院分党委书记吴克宁

本刊记者 段雯娟

中国共产党第十八届中央委员会第三次全体会议于11月9日在北京举行。全会听取和讨论了习近平受中央政治局委托作的工作报告，会议审议通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》。其中十八届三中全会公报中有关“建立城乡统一的建设用地市场”、“赋予农民更多财产权利”以及“允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价”等的表述，令土地改革成为了市场最关注的焦点问题之一。“建立城乡统一的建设用地市场”被誉为此次土地改革中最大的亮点。在业内人士看来，建立城乡统一的建设用地市场，必将推动进一步增加土地改革试点，集体建设用地有条件通过市场化交易将成为下一步改革的方向。

针对此次三中全会土地改革的相关内容，本刊记者专访了国土资源部土地整治重点实验室副主任、中国地质大学土地科学技术学院分党委书记、博士生导师吴克宁教授。

《地球》：您如何认识十八届三中全会有关土地改革的内容？

吴克宁：此次三中全会土地制度的改革是国内外瞩目的一次改革，因为在十七届三中全会上就提出了关于土地改革的一些内容，会前国务院发展研究中心为党的十八届三中全会提交的一份改革方案，即“383方案”，该方案提出了“三位一体改革思路、八个重点改革领域、三个关联性改革组合”的改革基本思路和行动方案。我感觉这个方案比较具体，但这是一个过于超前的办法，目前各界都在谈论，都很关注这件事，包括由国家发改委规划司司长徐林等人撰写的《土地制度改革与新型城镇化》称，应大幅扩大城镇建设用地规划。十八届三中全会有关土地改革的内容出来之后，相较十七届三中全会提到的逐步建立城乡统一的建设用地市场，去掉了“逐步”二字，确实是往前迈进了一大步。

《地球》：在您看来，现在是否到了土地改革的关键点？

吴克宁：我认为此次三中全会关于土地改革是到了关键点，因为在十七届三中全会上提到的是逐步建立统一的城乡建设用地市场。逐步建立统一的建设用地市场，实际上只在经济发达的地方或国家试点的地方（例如广东、四川等地）。目前全国大部分地区并没有建立城乡统一建设市场，而且国家没有出台相关文件。例如有些地方违法用地现象严重，土地的隐形市场非常多，因此在这种状况下，应尽早规范。

建立统一的城乡建设用地市场就意味着放开集体经营性建设用地的流转，这与目前的征地制度改革相对应，而且对于征地，前国务院总理温家宝提出，制定出台农村集体土地征收补偿条例是2012年的主要工作任务之一。土地管理法第47条中有按土地原有用途补偿和30倍补偿上限的规定，此前业内普遍认为，大幅提高被征地农民的补偿款将有助于让农民公平分享城镇化的土地增值收益。但也有人担心，无上限的补偿，会在城市周围出现一个因为征地暴富的“暴富圈”，提高土地流转成本，造成新的不公。而不懂土地管理法的一些人在媒体上说政府要提高征地价格十倍，农民就坐等征地的价格飙升，这样就影响了正常的征地，影响了正规的土地市场，所以早就应该出台。

目前，《土地管理法修正案(草案)》对第47条做了修改，修改后的草案明确了集体土地征收将按照公平补偿原则。目前该草案仍在修改中，按照正常程序，还要经历全国人大常委会的两次审议才能通过，因此新版《土地管理法》最快也要在2014年6月才能公布。

《地球》：土地确权是土地流转的前提和基础，但目前全国土地确权工作尚未完成且依然繁杂，确权难在哪些地方？在确权完成之前，就开始土地流转改革，这中间有可能出现哪些问题？

吴克宁：我们第二次全国土地调查以后做的工作是集体土地的确权，但是对每家每户的确权有些地方只是确了一部分，因为这个工作量相对来说比较大，对县域来说经济负担比较重。

成都在土地的确权颁证、城乡统筹方面是做的比较好的，我前几天刚好去成都市参加农用地分等更新完善会议，会后专门用了一个下午去郫县了解城乡用地市场的情况，因为成都市各县专门成立了一个城乡统筹局，在城乡统一建设用地市场上做了好几年，相对来说比较规范，国土部门确权，然后颁证，再到统一的产权市场去进行流转。比如集体建设用地、林权、承包经营权还有一些知识产权完全建立一个在网上电子牌子上，它是一个公开规范的产权市场，而且还可以公开拍卖等等，做的非常不错。

因为土地流转的首要前提是产权明晰，国土资源部几年前就发文土地流转必须要颁证，颁不了就不征地、不流转、不能开展城乡建设用地增加挂钩，但是有些经济落后的或是意识不强的地区就不想确权颁证，因为他们认为成本太大，会出现难以解决的纠纷，并且颁证之后征地更困难。土地确权颁证按照要流转的时序来进行，经济困难的县不一定全都颁完，可以按照要流转的地方早颁，这样就可以解决这个问题。

《地球》：十八届三中全会在土地改革方面提出“建立统一的建设用地市场”，有关小产权房转正的猜想立刻甚嚣尘上。很多人认为如果农村集体建设用地入市，会搅动小产权房市场，推动小产权房转正，您的观点是？

吴克宁：现在这个问题有两种观点，一是如果按照同权、同地、同价这个标准，那么实际上只要符合用地规划和符合用途管制就可以转正，十八届三中全会上提到允许农村集体经营性的建设用地出让、租赁、入股、与国有土地同等入市同权同价，但是关键点就是经营性建设用地，以前的解释是小产权房不算经营性建设用地，按道理说，只要符合用途管制符合土地利用规划和城市规划合法取得，那为什么农民不能盖房子，为什么只有政府征地储备后招牌挂让房地产老板去盖？这就可能牵扯到一个国有的税收问题，其实有人研究过，房地产开发商得到的利润相对来说最多，炒房人得到的利润很多，政府可能得到30%左右，农民只得到了6%～7%。

在这个征地增值过程中如果真正按照十八届三中全会所说赋予农民的更多的财产权利按道理说应该是开放的，我认为假如说用集体的农村建设用地存量的宅基地，通过我们原来所谓的农村土地综合整治把它变成耕地，然后农民集中把基础设施弄好，腾出来建设用地，如果符合城市规划的我认为就可以。

比如深圳的一个处理方法就是宣布土地归为国有，那么小产权房就合法了，同时这也是别人学不了的，还有一种方法比如广东的三旧改造（广东三旧改造是指广东省特有的改造模式，分别是“旧城镇、旧厂房、旧村庄”改造。“三旧”改造是国土资源部与广东省开展部省合作，推进节约集约用地试点示范省工作的重要措施。开展“三旧”改造的项目，必须符合城市土地利用总体规划、城乡总体规划，“三旧”改造总体规划、年度计划，已纳入省“三旧”改造监管数据库，需制订改造方案，并且通过市（县）人民政府批准。）根据不同的时期按不同的处理方法，总的来说这么做会造成一定的国有资产流失，因为小产权房不交出让金和各种税费，所以说小产权房这个问题比较难处理，总的方向我认为只要符合用途管制符合规划，各种税收政策等，所谓“小产权房”合法化是应该可以的。关键是现在的小产权房大多是既不符合政府土地规划和城镇村规划，存在着大量的违法用地，造成了农用地、耕地甚至是基本农田的破坏！

《地球》：三中全会公告提出，“城乡二元结构是制约城乡发展一体化的主要障碍”，建立城乡统一的建设用地市场的关键是什么？如何落实“建立城乡统一的建设用地市场”？

吴克宁：城乡二元结构一是指土地制度，分集体土地和国有土地，另一个是户籍制度。十八届三中全会中提到推进农业转移人口市民化，逐步把符合条件的农业转移人口转为城镇居民。创新人口管理，加快户籍制度改革，全面放开建制镇和小城市落户限制，有序放开中等城市落户限制，合理确定大城市落户条件，严格控制特大城市人口规模。稳步推进城镇基本公共服务常住人口全覆盖，把进城落户农民完全纳入城镇住房和社会保障体系，在农村参加的养老保险和医疗保险规范接入城镇社保体系。建立财政转移支付同农业转移人口市民化挂钩机制，从严合理供给城市建设用地，提高城市土地利用率。

户口虽然放开但是土地不可能全部变成国有，那这种情况下就缩小征地范围，如果建设用地流转的情况下，跟十七届三中全会表述的就不一样了，那是在符合规划的前提下规划范围外可以流转，我理解十八届三中全会就是规划范围内也可以流转，这样就减少了征地范围，但是这个是有问题的，因为宪法里面规定城市土地属国家所有，但是这个宪法是当年颁布的，应该是指建成区，现在大家都把它理解成规划区，而规划是一直在变在扩大的，假如都变成城市了，那么宪法这句话是否要做适当的调整。但是，无论是土地管理法、物权法、担保法等的修法过程还是非常漫长的，尽快的把有关的法律尽快完善，我觉得是非常重要的。