让农民带着土地财产进城

本刊记者 何宝庭

让农民带着土地财产进城

本刊记者 何宝庭

十八届三中全会提出，城乡二元结构是制约城乡发展一体化的主要障碍。必须健全体制机制，形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工业城乡关系，让广大农民平等参与现代化进程、共同分享现代化成果。要加快构建新型农业经营体系，赋予农民更多财产权利，推进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置，完善城镇化健康发展体制。

长期以来，城市和乡村，市民和农民之间，仿佛有着一道无形的鸿沟，难以逾越。城里人对于乡下人总是有一种优越感，因为城里人显得比乡下人更有格调，穿着最时尚的服装，用着最潮流的电子产品，家里用的、吃的很多都是乡下人听所未听闻所未闻的。当农民用羡慕的眼光打量着城里人，当农民纷纷按捺不住进城务工时，已经充分说明了这种城乡之间的区别。

农村一度是贫穷、落后的代名词，农民群体没有充分地享受到现代化的成果。在城镇化加快的进程中，让进城的农民进得踏踏实实、留乡的农民留得安安稳稳，一个重要前提是切实尊重农民进城与留乡的自主选择，保护好农民的各项财产权利。这是让广大农民共享发展成果、实现社会和谐稳定的必然要求。

农民应有更多财产权利

中国社会科学院城环所所长潘家华认为，中国土地所有制一是属于国有，二是属于集体，农民在一个集体里作为集体的一员，他对土地是有所有权的。这个所有权通过两种方式：一是造房子的宅基地；农民是自给自足的小农经济，也属于家庭经营，带有某种私有的或者自我经营的权利，至少经营权是属于农户自己可以支配的部分。二是联产承包责任田，这部分也是有使用权的。这些权利在我们过去的法律体系中间应该说是不明确的，我们只是说要规定30年不变或多少年不变，但多少年不变并不意味着我们农民有权利支配、拥有或转换这样一些财产权。实际上这些使用权应该是一种财产权。而这部分财产权，比如讲我们征收农民的土地，如果让农民享有这个土地收益的话，对农民来讲，他享受的是一种财产权的收益。这种收益除了来自于土地开发的权益，还有属于土地租赁的权益，或者自己种地所获取利润的权益。三中全会指出让农民拥有更多的财产权，就是要让宅基地、农民的自留地、农民的承包地能够以某种形式在市场上流转，形成这样一种收益，能够保障农民的生活，因为土地是农民的生活和生产资料。

中央农村工作领导小组办公室主任陈锡文表示，赋予农民更多财产权利，主要是依法维护农民土地承包经营权，保障农民集体经济收益分配权，保障农户宅基地用益物权。根据物权法的规定，完整的所有权包括占有、使用、收益和处分权。目前，法律规定农民对宅基地只拥有占有和使用权，对承包地拥有占有、使用和收益权。因为宅基地是给农民自用的，不是搞经营的，所以少了收益权。三中全会提出赋予农民更多的财产权利，不是要分给农民什么新财产，而是要让法律赋予农民的财产权利得到更好的实现和保障。为此，目前正加紧农村集体土地承包经营权确权工作，同时建立完善土地流转市场，扩大和增加农民财产性收益。允许农民对承包土地的经营权抵押、担保，这就赋予了土地承包经营权新的权能，也在一定程度上能缓解农民融资的难题。慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让的试点，是为了探索农民增加财产性收入的渠道。

实现土地财产的价值

在目前的法律框架下，农民的土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权虽然具有财产权属性，但权能并不完整，具有脆弱性，处置和保障还面临极大障碍，因此，让农民带着土地财产权进城，根本点是改革农村土地产权制度，赋予农民完整的土地财产权; 改革土地征用制度，破除农民获取土地财产收益的行政权障碍。让农民带着土地财产权进城，其首要前提是让农民拥有完整的土地财产权，而目前农民拥有土地财产权的不完整性和权能的脆弱性，在很大程度上制约了农民增加财产性收入和带着土地财产权进城。

赋予农民土地使用权完整的财产功能是农村产权制度改革的重点任务。当前的主要问题是农民土地承包经营权仅具有农业用途范围内的转让权。因此，要对农民土地承包经营权在赋予农业用途转让权的基础上，赋予在符合土地利用规划前提下的非农用途转让权，这样，农民的土地承包经营权才拥有包括农业用途和非农用途的转让权。宅基地不属于农用地而属于建设用地，具有较大的财产增值空间，尤其在城郊更是如此。

目前法律规定宅基地使用权不能流转、转让、买卖、交易，严重限制了进城农民工把之变为现实财产的可能性，农民工在进城过程中由于对于失去宅基地使用权的担忧，从而在很大程度上影响到其市民化的选择。

实际上，在市场经济加快发展和城市建设用地日益紧张的背景下，农村宅基地流转的隐形市场已经大量存在，限制农村宅基地流转权的规定已在较大程度上名存实亡，如各地的农村房屋出租、买卖及城郊的“小产权房”。因此，在统筹城乡的大背景下，应该在政策法律上破除宅基地不能流转、转让、买卖、交易的限制，赋予其转让权、收益权、买卖权、抵押权，使农民的宅基地和住房具有与城市居民私宅同样的财产权利，这是破解农民不能带着土地财产权进城的关键举措。

通过土地产权制度和征地制度改革，虽然可以使农民拥有比较完整的土地财产权能，但如果土地财产权的流转渠道没有打开、流转机制不健全、流转市场不完善、流转平台缺乏，那么这些财产权就是凝固的、沉积的，农民难以通过财产权流转实现增值，也难以为农民进城提供一笔必需的原始资本。必须建立健全流转市场，使农民的土地财产权真正流动起来，才能实现土地财产的最大价值。