土改新政“破茧而出”

本刊记者 岳尚华

土改新政“破茧而出”

本刊记者 岳尚华

万众瞩目的十八届三中全会11月12日下午闭幕。为期4天的全会听取讨论了习近平受中央政治局委托作的工作报告，审议通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》。其中，农村土地改革，成为三中全会的一个亮点。

赋予农民更多财产权利

全会提出，城乡二元结构是制约城乡发展一体化的主要障碍。必须健全体制机制，形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工业城乡关系，让广大农民平等参与现代化进程、共同分享现代化成果。要加快构建新型农业经营体系，赋予农民更多财产权利，推进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置，完善城镇化健康发展体制。中国将推动土地改革，给予农民更多产权。

全会提出，建设统一开放、竞争有序的市场体系，是使市场在资源配置中起决定性作用的基础。必须加快形成企业自主经营、公平竞争，消费者自由选择、自主消费，商品和要素自由流动、平等交换的现代市场体系，着力清除市场壁垒，提高资源配置效率和公平性。要建立公平开放透明的市场规则，完善主要由市场决定价格的机制，建立城乡统一的建设用地市场，完善金融市场体系，深化科技体制改革。

同时，新一轮土地改革方案指出，要保障农民集体经济组织成员权利，积极发展农民股份合作，赋予农民对集体资产股份占有、收益、有偿退出及抵押、担保、继承权。保障农户宅基地用益物权，改革完善农村宅基地制度，选择若干试点，慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让，探索农民增加财产性收入渠道。建立农村产权流转交易市场，推动农村产权流转交易公开、公正、规范运行。

官方高层智囊机构国务院发展研究中心首次向大会提交“383”改革方案总报告。“383”方案将土地改革作为八大改革领域和三大突破口之一。而土改的核心就是实施以土地为基础的不动产统一登记制度。在现有土地权属基础上，赋予农民集体土地处置权、抵押权和转让权。

“383”改革方案报告建议，建立以权属管理和用途管制为核心的现代土地管理体制。具体来讲，就是将农村承包地、宅基地、林地、房屋等资源确权、登记、颁证到每个农民，并赋予农民集体土地处置权、抵押权和转让权。

近年来，由于城镇化进程带来的大量土地需求，征地拆迁类纠纷事件频发，尤其是涉及农民利益的集体用地补偿方式。而随着城镇化的深入推进，土地供需矛盾日益扩大，各地对土地制度改革的呼声日益高涨。土地是农民的命脉，如何让改革释放最大的“土地红利”，又要确保农民利益不受损失，十八届三中全会进一步明确了土地制度改革的方向。

中央多次下农村调查，研究土地制度改革

由于历届三中全会一般都被看作中国发展进程上的节点。此时中国经济正面临转型升级的关键点，那么，十八届三中全会召开，这次能否众望所归呢？

由国土资源部组建的土地改革研究小组在经过一年多、对11个省份的50多个城市进行深入调研后，目前已形成关于新一轮土地管理制度改革的框架建议，其中的核心部分极有可能成为新一届三中全会对新土改政策“定调”的理论基础。

农村改革发展问题，一直是过去多届三中全会研究重点。本届三中全会前，农村改革尤其是土地制度改革受到关注，而新一届领导人在三中全会前的最后一次离京调研都先后落脚农村，与基层群众座谈。

7月22日，习近平在武汉调研时，就特意来到武汉农村综合产权交易所考察。在位于武汉市民之家3楼的农村综合产权交易所，习近平了解了涉农产权交易尤其是土地流转交易情况。

“如何在坚持农村土地集体所有性质的前提下完善联产承包责任制，既保障基本农田和粮食安全，又通过合乎规范的流转增加农民收入？”习近平说，“下一步改革中，一系列问题要好好研究。”

李克强在黑龙江考察时也表示，要配套推进土地管理制度改革，并带动金融和保险更好地支持服务农业。

10月底，习近平又首次针对房地产问题表态，提出要构建以政府为主提供基本保障、以市场为主满足多层次需求的住房供应体系，千方百计增加住房供应，同时要把调节人民群众住房需求放在重要位置，倡导符合国情的住房消费模式。

“新土改”红利，或将持续至少二三十年

中国土地市场将进入全新的“数字化”时代。“农地确权”，将为中国土地市场化解城乡二元化的“坚冰”奠定坚实基础，中国土地市场迎来一次历史性变革的脚步声已经响起。

“新土改如果能真正按计划推进，其所带来的改革红利将随着改革的深入会越来越大，持续时间至少二三十年。”国土资源部土地勘测规划院副总工程师邹晓云表示，三中全会提出的土地改革内容超过预期，“仅‘同等入市同权同价’一条，就是革命性的改革，是非常重大的突破。”

邹晓云分析称，与此前有所不同，十八届三中全会是在“加快完善现代市场体系”的大背景下提出土地改革的，“也就是说，土地是现代市场体系的一个组成部分，这一认识高度，不仅仅是要解决具体问题，更将土地改革纳入到事关市场体系的改革大局，让人们对改革更加充满信心。”邹晓云说，这意味着改革的方向，是把土地资源的配置权真正交给了市场。

“从我国现行的土地制度来看，程度很高的土地垄断既伤害了效率，又造成了不平等。因为土地改革不到位，也使农民不敢消费。”中国社科院农村发展研究所宏观室主任党国英称，土地制度改革有利于刺激消费、扩大内需；明确农民土地财产权，还能使中国人的吃饭成本降低，让中国人真正告别对吃饭的担忧。因此，土地制度改革，能让中国至少繁荣30年。

“打破城乡隔离，把土地资源的配置真正交给了市场。由此，农民将获得很大的资源交换权益，这对农民也是一个机遇。”邹晓云称，改革后农民就可以凭借土地财产自主参与工业化、城镇化进程，增加财产性收入。而且，改革后农民对自己的生产生活的安排，能够更有效率和效益。再者，新土改还会对中国的城镇化提供一个很好的基础，即土地作为一种资源要素其配置更加合理有效，必然促进城镇化的健康发展。

“这个肯定是长远的影响，因为农民还有一个学习、适应的过程；国家管理体系也要有一个完善的过程。”邹晓云说，中国城镇化至少还有二三十年，虽然新土改近期还不能带来翻天覆地的变化，特别是近四五年可能还有一个调整的过程，但随着一步步推进，其红利效果将越来越大。特别是在中远期，新土改给中国经济所带来的红利，将是“不可估量的”。

目前来看，从全国首个土地流转信托项目落户安徽宿州、福建沙县借土地信托推动土地流转率大幅上升，到之前温州发布《温州市农村产权交易管理暂行办法》、海南省研究制定《海南省农民集体建设用地管理办法》，再到成都、重庆、武汉等地农地产权交易试点的小步快跑，“新土改”大有星火燎原之势。

另一方面，国土资源部正加快土地确权登记。截至2012年底，全国农村集体土地所有权累计确权登记发证约620万宗，发证率达94.7%，基本完成了农村集体土地所有权确权登记发证任务。接下来，国土资源部将进一步加快推进宅基地和集体建设用地确权登记发证工作。

中国土地市场将进入全新的“数字化”时代，中国土地市场迎来一次历史性变革的脚步声已经响起。