土改新政如何“落地生根”？——访中国人民大学农业与农村发展学院副院长、博士生导师郑风田教授

本刊记者 郑仙蓉

土改新政如何“落地生根”？
——访中国人民大学农业与农村发展学院副院长、博士生导师郑风田教授

本刊记者 郑仙蓉

近日，十八届三中全会出台农村土地改革新政，“农村土地入市”越来越受到各界的关注。国务院发展研究中心向中央递交的“383”总体改革方案指出，深化土地制度改革、农村集体土地入市交易位列八大重点改革领域之一，并被认为是未来进一步深化改革的三大突破口之一。

那么，建立城乡统一的建设用地市场，需要建立怎样的前置制度？实施土地“新政”的阻力和困境在哪里？如何解决这些困难？为此，记者专访了中国人民大学农业与农村发展学院副院长、博士生导师郑风田教授。

如何建立城乡统一的建设用地市场？郑风田教授指出，土地改革新政的实施，需要我们各个部门从各个方面深入实际，研究出切实可行的实施方法和细则，使“土改新政”能够“落地生根”,多年研究农民和农村发展的郑风田教授就“土改新政”如何有效的实施，谈了自己的看法——

“破冰”艰难：制约因素不可小觑

改革最大阻碍：中央与地方的利益博弈

郑风田教授指出，虽然土地改革至关重要，但也可能最难推进。特别是中央与地方之间的博弈，在触及地方政府利益时，都会受到阻力。

可让地方政府放弃这块“肥肉”谈何容易？

土地制度改革是眼下中国最迫切的改革议题之一，他期待土地制度改革能有实质突破，建议开放土地市场，把土地转让从政府行为转变为市场行为，政府不再作为土地市场的唯一出让方，而应成为监督土地市场公平公开透明运作的仲裁者和监督者。

而在“383”方案中也指出“对被政府征收土地，改原用途补偿为公平补偿”，这样地方政府的土地出让金收入将受冲击，从而地方政府的债务偿付能力更趋恶化，这就要求财政体制做出相应的变化，譬如将地方政府的一部分事权收归中央政府，同时为地方政府寻找其他财源比如房产税等。

法律“制约”：土改新政与《土地管理法》相违背

在政府决策层面，首先面临的是法律障碍。“全国性的农村集体建设用地流转管理办法其实早已有方案，但与现行《土地管理法》存在冲突。”

《中华人民共和国土地管理法》第63条规定，“农民集体所有的土地使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设”。 根据我国传统土地管理制度，集体建设用地，只能允许本集体组织或者成员取得使用权，此外其他任何单位或者个人，如要使用集体建设用地的，均应先将集体土地征为国有土地，再由国家将土地使用权出让给土地使用者。

改革能否成功，在于措施是否有效

必须坚守18亿亩耕地红线

国务院审议并原则通过的《全国土地利用总体规划纲要（2006～2020年）》体现了国家和人民的长远利益，体现了科学发展观的根本要义。一定要坚决贯彻国务院决策精神，按照国土资源部和国家土地总督察的要求，以落实耕地保护共同责任为核心，健全工作机制，强化土地管理。要按照保护耕地和节约集约用地的原则，认真做好本地区土地利用总体规划的修编工作，确保国务院下达本地区的耕地保有量和基本农田保护面积任务落到实处。要采取强有力的措施，严格执行修编后的规划，完善节约集约用地机制，加大土地执法力度，坚决守住耕地和基本农田红线。

坚守18亿亩耕地红线的目标，既是国土资源部和国家土地督察机构的神圣职责和艰巨任务，也是地方各级政府的神圣职责和艰巨任务，是共同的责任。国土资源部、国家土地督察机构和地方各级政府共同努力，严格执行土地利用总体规划，切实保护耕地特别是基本农田，坚守耕地红线。

土地流转机制面临的“瓶颈”，必须打破

土地流转机制面临的“瓶颈”很多，郑风田教授指出，这些“瓶颈”必须打破，不然新政就无法实施：

一是打破土地流转的法律“瓶颈”，这是土地制度改革突破口，进而带动制度破局。

中国人民大学农业与农村发展学院副院长、博士生导师郑风田教授

二是解决土地流转的资金“瓶颈”，方可确保土地流转顺利畅通。

三是消除土地流转的中央与地方共识“瓶颈”，土地流转才能够在全国推行。

四是合理解决土地流转的利益分配“瓶颈”，土地流转才可以实现“四方”共赢。

前置制度当早建立，制度匹配要规范

第一,必须严格控制土地的流向,力避耕地资源的流失。

第二,严格土地征用制度,完善土地补偿机制,严禁各种强占与寻租行为。着手筹建针对农村建设用地流转的交易中心并成立相应的中介机构。

第三,启动户籍制度改革,对放弃土地的农民应该在身份平等和社会保障方面提供援助,特别要强化可持续的就业能力的培训机制,以避免城市流民阶层或城市“贫民窟”的产生。

第四,为了避免土地流转与集中过程中可能出现的垄断,避免官商资本对农民的排挤,杜绝强势资本的欺行霸市,有必要对进入主体的身份、进入方式与进入空间作出明确的界定,并建立相应的规范机制。加强对相关行政部门的审计监督、完善农村保障体系建设等一系列配套措施也十分重要。

第五,由于经济发展水平的不同,“新土改”政策对不同地区的农民隐含着不同的利益潜力,从而因土地级差收益可能会导致新的贫富差距。因此,在适当的时候应该匹配恰当的税收调节机制。

第六,粮食安全关乎国家安全，农田保护制度的目的是为了保证国家粮食安全的公共利益,但却牺牲了农民对承包地自由耕种的选择权利,隐含着农地使用权的产权弱化。因此,国家应该对基本农田保护区的农民所支付的机会成本实行财政补贴,以增强农民参与基本农田保护的积极性,保障农田保护区的农民土地承包的基本权益。

农民利益要切实保障

农村集体土地与城市国有土地“同地，同价，同权”，是否能够成为改变城乡不平等、不合理状态的契机呢？他对此不太乐观。郑风田教授指出要在农地入市过程中确实保护农民利益，让其名正言顺分享土地城市化带来的巨大收益，必须在以下几个方面有所突破：

一是农民个人对住宅、宅基地拥有更完整的支配权，这个权利包括对城乡居民平等开放的自由买卖权利，也包括向银行抵押贷款、按揭等权利。

二是应该恢复农民和地方政府、开发商一对一谈判的权利，而不是在“被集体”的情况下由村组织代农民行使权利。

三是应该允许村民、村集体经济组织以多种方式自发成立房地产开发公司，包括以整理出来的土地入股、以土地向银行抵押贷款等形式筹集房地产开发资金。

四是地方政府必须完全退出农地征用市场。对于非公益性的用地，政府必须全身而退，不应介入，否则，农地入市有可能形成新一轮的政府圈地潮。

五是必须严厉控制和打击开发商的囤地行为。

农村土地确权要加快推进

截至2012年底，全国农村集体土地所有权累计确权登记发证约620万宗，发证率达94.7%，基本完成了农村集体土地所有权确权登记发证任务。

宅基地和集体建设用地确权登记发证工作，难度更大，工作量更大，经费需求更多；事关农民基本财产权利，权属纠纷更多。

随着国土资源部加快土地确权登记，中国土地市场将进入全新的“数字化”时代。不仅如此，“农地确权”，将为中国土地市场化解城乡二元化的“坚冰”奠定坚实基础，进而为新型城镇化工作推进铺平道路。中国土地市场或迎来一次历史性的变革。

“土地财政”必须“脱钩”

城镇化在下一阶段的发展，是一个存在颇多矛盾的问题。地方政府已经习惯了通过城镇化口号，大量圈地之后通过土地一级市场的批租行为，实现地方经济的短期爆发。然而事实也证明这种模式的不可持续性，尤其是大规模地方债务给全国金融系统带来潜在风险，大量征地导致社会矛盾等。然而，这种城镇化用地模式是有其背景的——地方官员的任期制。这种以五年为期限的任职模式，导致手握大权的地方官员可以不顾地方实际，去短期发展城镇化，以赚缺政绩，以图升迁。

过去十年的城镇化用地模式实际是长官意识主导的“竭泽而渔”模式。因此，新一轮土改必须脱钩“土地财政”。

金融支持要到位，需设立“中央土地银行”

要通过积极推进农村金融改革和创新，努力探索和研究适合“三农”需要的新型金融机构和产品，支持引导各类金融机构到农村开展业务，加强货币政策和其他政策在支持“三农”方面的协调配合，加快涉农金融机构改革步伐，进一步改善农村支付服务环境，加强农村地区金融基础设施建设和信用体系建设等多种措施，加大对“三农”的金融支持力度，努力推动建立现代农村金融制度，支持农村经济社会又好又快发展。

市地金融的过度与农地金融的不足绝不仅仅是简单的农村集体土地入市就可以解决的问题。正因如此，郑凤田建议国家从土地资产战略高度出发，组建中央土地银行，并大力发展多层次土地金融组织，创新各种土地金融工具，增强城乡土地资产运作能力，平衡土地金融市场的失衡，实现土地资产的可持续发展。

中央土地银行在整个土地金融体系中担负着“最终贷款人”的角色，同时为各类土地金融机构提供担保。

就农地金融而言，农地改革需要长期、低利的资金供给，需要政策性中央土地银行来做支撑。中央土地银行是各类基层土地银行等土地金融组织的最后“贷款人”。另一方面，它也将成为未来农村土地金融的管理人。

一旦允许农村宅基地和承包地经营权的抵押，农村近40万亿存量资产将得以盘活，如何管理这笔资产，平衡各方利益，中央土地银行的作用至关重要。

小产权房应分类对待

土地市场的新动向是否会给楼市带来影响?小产权房是否会放开?对此，郑凤田认为，小产权房仍有积极意义，应当分类对待，宅基地或只能定向流转。

随着城镇化的发展，对能够缓解市中心交通拥堵的，处在城乡结合部的一部分农民的住宅或是已经建好的“小产权房”，通过政府收购或收取一定的费用，把它转换成为合理、合法的房源，向中低收入群体、刚就业的大学生、常住的农民工等提供，从这个意义上来讲就是积极的，而另外一些违建的小产权房不用说，肯定要依法取缔。

对失地农民进行就业培训

可以对失地农民先进行就业培训，例如自学考试，成人高考，都要降低门槛，面向广大青壮年农民工。

成人继续教育的重点是让农民工有着广泛的选择性，各种专业都有，以中等职业教育为主。这也是我们从农民工制造业大国、世界工场，转化为“世界工厂”的关键。

中国现在已经基本实现前期工业化，既有先进的工厂，也有劳动密集型的工厂。有大约一亿名青壮年农民工在工作，他们的文化素质都比较低，一般初中毕业，顶多职高毕业，提高他们的文化素养，是我们产业升级换代的最关键一环。

“农地入市”应试点先行

农村土地制度和农业经营方式改革至今，有一些实践证明是成熟的，需要坚持下去，如家庭联产承包经营责任制。对此，《决定》明确提出，要“坚持家庭经营在农业中的基础性地位”。虽然我们也提出通过土地流转鼓励其他经营方式的发展，但这个基础是不能取代的。

当前还要坚持“稳定农村土地承包关系并保持长久不变”。在农地改革方面，从《决定》的内容看，凸显了必须坚持的三个原则：一是守住底线的原则。二是问题导向原则。发现什么问题解决什么问题。三是试点先行原则。农村土地改革需要统筹研究、统筹考虑，不能一哄而上。