国有企业性质:市场与政府的双重替代物

程承坪，程 鹏

（武汉大学经济与管理学院，武汉 430072）

国有企业性质:市场与政府的双重替代物

程承坪，程 鹏

（武汉大学经济与管理学院，武汉 430072）

国有企业具有一般企业的共性，同时又具有它的特殊性，这表现在它的国有性上。它受政府行政权力的影响，为政府实现政治、经济或社会目标服务。从交易成本经济学角度来看，根据科斯的企业性质理论，企业可以节约市场交易费用，是市场的替代物。但市场经济条件下的国有企业不仅受市场的影响，也受政府的影响，可以节约政府的交易费用。因此，国有企业也是政府的替代物。但政府是为社会服务的，如果政府目标与社会目标相一致，那么国有企业就能够真正为社会谋福利;如果政府目标与社会目标相抵牾，则会适得其反。因此，国有企业的改革问题，本质上就是政府的改革问题。

国有企业的性质;市场与政府的双重替代物;政府交易费用;国有企业改革

一、问题的提出

国有企业的性质问题既是一个深刻的理论问题，也是一个具有重大意义的现实问题。当前，学术界和实务界关于这一问题的认识并没有取得一致的意见，这给国有企业的改革带来了一定的影响。有学者认为，国有企业的作用主要在于其能够提供公共产品以弥补市场失灵。但是在中国等社会主义国家，显然国有企业不仅仅能弥补市场失灵，它还有很多其他作用，譬如作为后发国家实施赶超战略的工具、控制国家经济安全和缩小区域经济差距的手段等。国有企业主要是作为社会主义制度的经济基础而存在的，国有企业的比重越大，社会主义制度的基础越牢固，资本主义国家国有企业的比重一般都比较低，而社会主义国家的国有企业比重则相对比较高。但是，正如陈宗胜所指出的，1996年波兰的大中型企业的54%仍然属于国家所有，然而不论是中国还是西方国家当时都不认为波兰是社会主义国家。［1］因此，以国有企业的比重来判断一个社会性质的理由并不充分。程恩富和张建刚认为，中国国有企业的存在主要是为了消除两极分化，促进社会公平。［2］然而，中国自改革开放以来，虽然国有经济所占比重一直比较高，超过了绝大多数西方国家，但是中国的两极分化现象不是越来越轻了，而是越来越重了。1978年中国的基尼系数只有0.28，而到了2007年底则达到了0.48，超过了国际公认的警戒线。①与此同时，欧盟国家国有企业的比重并不高，却消除了两极分化，欧盟国家的公民普遍感觉社会比较公平。②因此，这一观点并不正确。张卓元认为，国有企业有助于解放生产力、发展生产力。［3］中国改革开放三十多年来，生产力水平确实得到了大发展、大解放，但东亚的日本和韩国在20世纪60～90年代生产力得到了巨大发展，但他们的国有企业比重一直都不高。美国是世界上最发达的经济体，其国有企业从建国到现在的二百多年时间内比重始终不高。因此，国有企业至多是解放生产力、发展生产力的充分条件而不是必要条件。

笔者认为，国有企业并没有自己独特的作用，它只是市场与政府的双重替代物，它的作用主要取决于政府的性质和作用，并在一定程度上受市场的影响。

二、国有企业是市场与政府的双重替代物

科斯在其著名论文《企业的性质》中认为:“企业的显著特征就是替代价格机制”，“企业的出现主要是由于市场运行成本的存在”，“在企业外部，价格变化指导生产，这是通过市场上的一系列交易协调的。在企业内部，这些市场交易被取消，进行这些交易的复杂的市场结构被企业主——协调者取代，后者指导生产”。［4］即，科斯认为企业③是市场的替代物，企业是运用企业主的权威来配置资源的经济组织。他所认识和观察的企业主要是“资本主义企业”，如果用这一认识来看待社会主义国家的国有企业，显然就不正确了。

在市场经济条件下，除了科斯所说的权威可以节约市场交易费用外，政府的行政决定也可以节约市场交易费用。科斯在他另一篇著名论文《社会成本问题》中谈到:一厂商因烟尘污染了附近较多的从事各种活动的人，但是这些从事各种活动的人联合起来与厂商进行交涉的交易费用较高，如果政府能够代表他们与厂商交涉，那么就可以节约交易费用，他指出:“实际上，政府是一个超级企业（但不是一种非常特殊的企业），因为它能通过行政决定影响生产要素的使用。”“政府有能力以低于私人组织的成本（或以没有特别的政府力量存在的任何一定比例的成本）进行某些活动。”［5］

但是，科斯没有分析国有企业的情况。对于国有企业而言，它既有基于合约的权威，也有来自于政府的行政权力。政府的意志对企业的影响通常有三种方式:一是通过立法的方式，譬如税收法案;二是通过行政命令的方式，即行政权力的行使;三是通过与企业谈判的方式。为了便于区分，我们把政府通过第一种方式对企业的影响力称为政府政治权力，把第二种方式对企业的影响力称为政府行政权力，把第三种方式对企业的影响力称为政府权利。如果政府针对所有企业或某一类企业普遍地施加稳定的影响力，那么，运用政府政治权力的方式可能是经济的;如果政府只针对某个企业施加影响力，而且频率较高、内容经常变化，那么，使用政府政治权力的方式可能就不经济了，此时采用国有企业的形式，把国有企业变成政府的一个附属单位，形成领导与被领导的关系，即行政关系，就可以节约施加影响力的成本;在民主国家，立法的成本通常是很高的，如果政府不是普遍地对所有企业或某一类企业施加影响力，而是针对某些或个别企业施加影响力，同时这种施加影响力的频率并不高，那么，采用第三种方式，即政府权利的方式可能是经济的。普遍性或专用性、施加影响力的频率、不确定性等要素对政府采用哪种形式对企业施加影响力具有重要影响。政府选择政治权力的方式对企业施加影响力，在法律意识不是很强的国家，可能效果并不十分理想。一国的法律意识也是影响政府采用哪种方式对企业施加影响力的一个重要因素。

因此，笔者认为，国有企业实际上是政府节约对企业施加影响力成本的选择。当然这里的成本概念，不仅仅包含经济成本，还包含时间、精力等因素。对于国有企业而言，由于频繁地受到政府行政权力的影响，而在一定程度上失去了作为市场主体的独立性，因此，会对企业的自主市场行为造成一定的影响。但是，它也可以利用政府的作用节约交易费用。

国有企业除了上述利弊外，还可能存在以下几个方面的不足:

（1）政府滥用行政权力的成本。如果缺乏制度规范以及少数政府工作人员自律性较差，那么，少数政府工作人员可能会随心所欲地对国有企业强加成本。由于国有企业的管理者由政府任命，加之国有企业因目标的多元化而使考核的有效性受到影响，从而使政府对国有企业管理者的任命带有一定的主观性。因此，管理者与政府官员关系的好坏与自身的利益密切相关，这就使得国有企业的管理者会顺从政府官员的意志，如果政府官员腐败，他就可能把腐败之手伸向国有企业，从而损害国有企业的利益。

（2）市场替代过度的成本。一些国有企业利用与政府的特殊关系，低成本甚至于零成本地使用稀缺经济资源，但又不能以最经济的方式使用这些资源，从而导致了稀缺经济资源生产效率的损失。还有一些国有企业通过政府或通过法律、法规赋予的特殊权力排斥、限制竞争对手，迫使非国有企业退出相关领域，从而谋取垄断地位，损害社会福利。

（3）企业考核的成本。由于国有企业不但肩负经济任务，同时还要承担政府赋予的政治或社会任务，即国有企业具有多目标追求。根据霍姆斯特罗姆和米尔格罗姆的研究，如果一个人同时承担多项工作，并且这多项工作考核量化的难易程度不同，那么被考核人将会把更多的精力投放到易于考核的工作中去，从而变成逐底竞争。［6］在极端情况下，如果一项工作易于量化，另一项工作无法量化，那么，被考核人将会把全部的精力都投放到易于量化的工作中，而置无法量化的工作于不顾。因此，如果国有企业承担的政府赋予的政治或社会任务难以量化，那么，就会给客观和科学地考核国有企业经营者的工作绩效带来困难。实践证明，监督和激励体系的有效性主要取决于评估体系的有效性，评估体系缺乏效率，那么，即使法制或规章制度再健全，其作用也将是非常有限的。［7］由考核困难带来的成本主要体现在以下两方面:一是由于考核不科学从而导致激励有效性降低，进而使企业效率降低;二是由于考核的准确性较差，也给国有企业的经营管理者实施道德风险提供了客观条件，这也会给国有企业增加成本。［8］

（4）政府目标与市场目标相冲突的成本。政府目标有些是社会性的，有些是政治性的，要实现这些非市场目标必然要占用一定的企业资源并分散管理者和员工一定的精力和时间。

（5）政府政策经常变化引起的成本。政策和制度需要一定的稳定性才能形成稳定的预期，提高行为的效率。但政府的政策可能会因国内外各种因素的影响而发生变化，也可能因政府领导人的变更而发生改变，它不像企业追求经济效率那样的目标来得稳定。因此，政府政策的经常变化可能会使企业行为变得紊乱，影响企业目标的实现。

（6）国有企业管理人才缺乏的成本。由于国有企业既具有政府性质，又具有一般企业的性质。因此，国有企业的管理者必须同时具有政治家才能和企业家才能，是一种懂政治的企业家和懂经营的政治家。因此，这种管理人才是十分稀缺的。大量的国有企业会因为缺乏合格的管理人才而不能很好地实现政府赋予国有企业的目标。

在分析了国有企业的利弊之后，我们再来分析国有企业基于利弊的决策机制。这里借鉴科斯的分析思路。科斯用公式（1）来说明追求利润最大化企业的决策机理。［4］

在公式（1）中，π代表净成本，Cm代表企业节约的市场交易费用，CM代表雇主用权威协调的成本，如果π＞0，企业就能获得净利润从而发展壮大，反之，企业就会亏本甚至于破产。

对国有企业进行成本与收益的分析，笔者认为不能局限于国有企业本身，必须从社会效益角度去考察。因为国有企业在很大程度上不仅仅是为了追求其本身利益最大化而设立的。在社会效益既定的条件下，可以用公式（2）来考核国有企业的绩效。

在公式（2）中，π代表净成本，Cm1代表国有企业节约的市场交易费用，Cm2代表国有企业对市场的过度替代所引致的成本，Cp1代表国有企业节约的政府权利成本，Cp2代表国有企业因受政府行政权力影响而增加的成本。如果π＞0，则说明建立国有企业能够增进社会效益，反之则会减少社会效益。

对社会效益的评价应当由社会来主导，但在现阶段的中国，对社会效益的评价主要由政府来完成。需要强调的是，政府对国有企业的要求也不是一成不变的，譬如在就业较为困难的时期，政府希望国有企业增加就业以解决就业难的问题;而当通货膨胀较为严重的时期，政府则希望国有企业要起到稳定物价的作用;当收入分配两极分化较为严重的时期，政府则希望国有企业带头执行国家有关分配政策以便提高劳动者收入，缩小收入分配差距;当本国企业与国外跨国大企业相比竞争力较弱时，国有企业则扮演了增强本国企业在国际上竞争力的角色;当地方政府官员的升迁主要取决于GDP，特别是在经济环境处于不景气的时候，国有企业可能成为提高GDP的主要工具，［9］而当某些国有企业经济效益持续较差的时候，国有企业就可能被私有化，［10］等等。那种认为一家国有企业从其成立之日起就一直只承担政府固定的政治或社会目标的观点是偏颇的。

从政府对国有企业的控制能力角度而言，可以把国有企业划分为政府完全控制型和部分控制型二类。完全控制型国有企业就是政府独资的国有企业，部分控制型国有企业就是政府相对控股的国有企业。对于完全控制型国有企业，政府行政权力对国有企业施加影响的能力最强，前苏联时期和文革前中国的全民所有制企业便是典型代表，这类企业几乎成了政府的附属机构;对于部分控制型国有企业，政府行政权力对其有很强的施加影响的能力，但对企业其他股东的意见也要给予一定程度的尊重，如果政府在对国有企业施加行政权力影响的过程中损害了其他股东的利益，则会受到他们的抵制，其他股东必然要求得到其满意的利润或至少得到市场平均利润，否则就可能用脚投票离开企业。

对于政府完全控制型国有企业，在某种特殊情况下，只要其边际收益不为负就可以运营。譬如，在经济不景气失业率很高的条件下，为了减少失业率，政府就可能通过国有企业安置失业人员。但对于政府部分控制型国有企业，则很难做出这种选择，它必须满足其他股东对平均利润率的追求。就投资收益而言，国有企业公司制改造确实能够对政府行为起到一定的经济约束作用，从而提高经济效率，但同时也可能削弱国有企业承担社会责任的能力和作用。

政府完全能控制的国有企业还具有反经济周期的作用。譬如，当世界经济处于不景气时，国有企业的产品销路受到影响，甚至于有停业的可能。此时如果按一般经济规律让一些有发展潜力，但困于外部经济环境的企业破产，那么损失就会很大。此时如果让这样的国有企业维持最低限度的生产，不但可以规避企业破产的损失，而且可以减少失业，减少人力资本损失。政府不但可以让这样的国有企业维持生产，而且还可以对其基础设施进行投资改造，更新换代一些设备和技术，为经济复苏做好充分的准备。这样的投资，一方面可以产生投资乘数效应，提振经济;另一方面也为经济复苏赢得了时间，可以抢占经济复苏的先机。如果不是国有企业而是非国有企业，那么，政府这样操作的空间就十分有限。这也是为什么从20世纪90年代以来，中国能够成功地规避几次世界性的经济危机，并保持较为平衡的经济增长的根本原因之一。对于政府而言，投资国有企业比投资非国有企业的政治风险更小，这可以解释2008年以来为了应对世界性经济危机，中国政府用4万亿元人民币投资刺激经济，这些投资大量地投向了国有企业的现象。

政府行政权力对国有企业施加影响的能力，是与政府对国有企业的控制力，即投入国有企业的资本占比呈正比的。即，政府投入企业的资本占比越多，政府行政权力对国有企业施加影响的能力越强，反之则越弱。

三、国有企业的性质与国有企业的改革

根据科斯对企业的界定，在企业内部仅含有权威因素，不包括市场交易因素。而政府内部仅行使政治权力。国有企业则既含有权威因素，也包括来自于政府的行政权力因素。本文用图1来考察从市场到网络到企业到国有企业到政府的行为变化过程。

图1

“小政府理论”认为，政府对经济社会的干预仅行使政治权力，不使用市场交易行为，也不通过举办国有企业的方式直接干预经济社会活动，政府行使政治权力对经济社会的干预主要是运用法律法规和财税手段。而计划经济体制下的政府则进一步地使用直接干预手段，即举办国有企业，但一般不使用市场交易手段对经济社会加以干预。当前，市场经济体制下的政府则三种手段都使用。理想中的企业只含权威因素不含市场因素，可以说是一种极端形式，而通常条件下的企业内部既有权威因素也含市场交易因素。相应地，现实条件下的国有企业，既包含权威因素和市场交易因素，也包含政府行政权力因素。

现在，世界各市场经济发达国家都有或多或少的国有企业存在，即国有企业是世界各国的普遍现象。目前学术界争议的焦点问题不在于要不要有国有企业这种企业形式，而在于国有企业在经济社会中存在的规模以及扮演什么样的角色。发展中国家和转型国家的国有企业的比重通常要高一些，而发达市场经济国家的国有企业的比重要低一些。中国既是一个发展中国家，又是一个转型国家，因此国有企业的比重较高也在情理之中。但国有企业的比重究竟应该多大才合理，则没有定论。这取决于国家的目标取向，如果国家较为重视经济安全、经济社会的平稳性发展以及重工业的发展等因素，那么，国有企业的比重就会高一些;反之，则会低一些。中国是一个发展中的大国，大国不同于小国，大国要重视自主工业体系的完整性，特别是重工业的独立自主性，而小国则很难做到这一点。因此，中国的大国、发展中国家和转型国家的特点决定了中国现阶段国有企业的比重会高一些。

观念的历史依赖性对国有企业的比重也有重要影响。在观念上，人们还没有完全过渡到与现代市场经济体制相适应的阶段，与过去计划经济体制相匹配的观念在一部分人的头脑中还根深蒂固。现代市场经济体制的有效运行不仅需要各方面制度的现代化，还需要观念的现代化。在人们的观念还没有完全现代化的阶段，盲目地超越这个阶段去追求发达经济国家的经济制度形式，可能会适得其反。观念是一个心理活动，它具有一定程度的堕性和依赖性，不能通过颁布一道法令一夜之间加以改变。特别是，一个人口大国比起一个人口小国，人们观念的转变要困难得多。因为人口多，文化积淀就会深厚些，文化演进的速度就会慢些。无视这一差别是不理性的。

中国目前国有企业改革的困难可能主要还在于政府自身的因素。一方面在于政府的廉洁自律，另一方面在于政府的管理能力。这两个方面的因素都会影响到国有企业的绩效。如果政府廉洁程度较低、管理经济社会的能力较弱，那么，国有企业的比重就不能太高，在保证重点领域必须控制在政府手中的条件下让一些可以由非国有企业做的就应当下放给非国有企业去做。换言之，国有企业改革的问题从本质上看就是政府改革的问题。这些年来，国有企业改革做了很多的探索，虽然取得了一些成绩，但仍然不尽如人意，其中关键因素就在于政府改革不到位，治标不治本。国有企业的改革应当是标本兼治，缺一不可，要两手抓，两手都要硬。如果政府不愿意做实质性的改革，那么，适当地缩小国有企业的比重就是现实的选择。政府廉洁程度和管理经济社会的能力只能由社会来做出评价。从本质上说，政府是为社会服务的，换言之，政府是社会实现自身利益的工具。因此，评价政府工作好坏的角色自然应当由社会来扮演。目前，政府工作的好坏，基本上是政府在“自言自语”，社会评价参与的程度很低。就国有企业而言，其存在的理论根据和现实作用就在于其承担非国有企业难以承担的许多社会责任。但是，实现社会责任的程度和好坏评价起来存在一定的困难，不像经济利润指标那样简单明了。正因为这样，如果没有社会的广泛参与对国有企业绩效的评价，而只是由政府单方面主导评价，那么，国有企业可能就会变成政府实现自己目标的工具，而不是社会为自己服务的工具。在公式（2）中，我们假定社会效益既定，事实上，国有企业实现社会效益的程度如何不能完全由政府一个方面来评价，因为政府只是社会的一个组成部分而不是全部。

当然，政府目标与社会目标有很多的交集，但不可否认这两者之间并不总是完全一致的。因此，如何让社会参与对国有企业改革的决策以及对国有企业发挥作用的评价是今后努力的方向，这需要政府自觉地以社会目标为导向做很多的开拓性工作。

四、结 语

国有企业既具有一般企业的共性，又具有政府性质的个性。作为市场中的企业，它具有科斯所说的市场替代物的特点;作为贯彻政府意志的特殊企业，一方面它能够替代政府实现一定的政治、经济或社会目标，另一方面它能够增强政府对其施加行政权力的能力，节约政府权利的交易费用，这就是国有企业的双重性。国有企业的作用要与政府的性质、目标和作用结合起来考察。因此，我们认为，中国国有企业的改革必须与政府制度的改革相结合才能有所成效。换言之，国有企业的绩效与政府的效率是密切相关的。如果政府是富有成效的，那么就没有理由认为国有企业必然是没有成效的。新加坡国有企业的成功在一定程度上证明了这一点。反之，如果政府是低效的，那么国有企业就很难是高效的。归根结蒂，国有企业是为社会服务的，政府具有代表社会管理国有企业的职责，但对国有企业的目的、作用的定位以及对国有企业绩效的评价仅由政府来进行是不够的，必须有社会各界的广泛参与，充分体现社情民意。

国有企业是市场与政府的双重替代物的观点能够有效地解释如下现象:国有企业能够弥补市场失灵，能够为后发国家实施赶超战略服务，能够实现社会公平，能够逆经济周期做大做强，能够在经济衰退的环境下降低失业率。但国有企业的运作如果得不到社会的监督，它也可能成为政府官员腐败的温床，等等。过去对这些现象的解释，难以统合在一个理论框架内，本文在拓展了科斯开创的现代企业理论的基础上，把企业理论研究对象的范围由一般的企业进一步拓展到国有企业，并把政府行为纳入到企业理论的分析范围内，这将有助于提高企业理论的解释力。

注 释

①数据来源请参见中国经济网记者.中国基尼系数达0.5超警戒线社会处于“危险”状态［OL］.http://www.ce.cn/xwzx/gnsz/gdxw/201005/21/t20100521_21429940.shtml.

②2009年欧盟人均GDP为2.97万美元，基尼系数为0.31，人均生活水平高，社会公平程度好。对此请参见IMF，World Economic Outlook Database，April，2010。

③学术界对科斯（1937）的市场与企业的两分法有较多的争议，有不少学者认为，科斯以权威作为企业的标志性特征来区分市场是不恰当的，事实上，许多市场行为也包含了一定成份的“权威”因素，同时，企业内也广泛存在市场交易行为。对此，霍奇森（2007）认为:“我们不能把概念模型与真实世界的混浊状态混淆在一起。即使在现代资本主义，企业和市场的界限事实上已经被打破，即使让企业—市场两分法黯然失色的新型生产组织正在形成，‘企业’和‘市场’的概念上的区分仍然对于搞清这些陈述是必要的。为了描述这样混浊不清的现实世界，我们需要清晰的理想类型的引导，没有它们，我们就会失去概念上的判断。为了看透一个混浊不清的世界，我们必然需要清晰明朗的概念。”即霍奇森认为，区分企业与市场是有必要的，尽管科斯意义上的企业是一种极端形式，但对于我们认识现实企业和市场现象仍然具有价值。对此可参阅杰弗里·M.霍奇森.科斯主义的混乱:企业的性质和历史特征问题［A］.［美］斯蒂文·G.米德玛.科斯经济学［C］.上海:上海三联书店，2007:22-48.我们认为科斯的企业性质观是可取的。科斯对企业的论述，着重于自然人和法人（不含政府）的经济交往行为。本文对企业的界定也是从这一观点出发的。

［1］陈宗胜.简论把所有制作为资源配置手段［J］.天津社会科学，2000，（3）.

［2］程恩富，张建刚.坚持公有制为主体与促进共同富裕［C］.“财富的生产和分配:中外理论与政策”理论研讨会暨中国经济规律研究会第22届年会论文集，2012.

［3］李红，赵端.国有企业改革尚在攻坚——访中国社会科学院学部委员张卓元研究员［J］.中国党政干部论坛，2008，（3）.

［4］Ronald Coase.The Nature of The Firm［J］.Economics，1937，（4）.

［5］Ronald Coase.The Problem of Social Cost［J］.Journal of Law Economics ，1960，10（3）.

［6］Holmstrom，B.and P.Milgrom.Multitask Principal-Agent Analyses:Incentive Contracts，Asset Ownership，and Job Design［J］.Journal of Law，Economics，and Organization ，1991，（7）.

［7］Fraja，G.Incentive Contracts for Public Firms［J］.Journal of Comparative Economics ，1993，17（3）.

［8］闫伟.国有企业经理道德风险程度的决定因素［J］.经济研究，1999，（2）.

［9］王俊霞，鄢哲明，李雨丹.企业规模视角下国有企业的财政贡献率研究［J］.当代经济管理，2011，（10）.

［10］韩朝华，戴慕珍.中国民营化的财政动因［J］.经济研究，2008，（2）.

责任编辑:蔡 强

State-owned enterprises have the common traits with other enterprises and maintain their own distinctive features，that is，they are state-owned.They are affected by the executive rights of the government and serve the government for the realization of the political，economic and social goals.From the perspective of transaction cost economics and based on Coase＇s theory of the nature of the firm，enterprises can save market transaction cost and substitute for the market.But state-owned enterprises under the market economy are influenced by both the markets and the government，thus also saving the transaction cost of the government.Therefore，state-owned enterprises are also substitutes for the government.Because the government serves the society，so if the objective of the government consists with that of the society，then the state-owned enterprises will be able to really strive for the welfare of the society.But if it is not the case，things will run counter to the desire.The reform of state-owned enterprises，in essence，is the reform of the government.

State-owned Enterprises:Dual Substitute of the Market and Government

Cheng Chengping

F123.15

A

1005-2674（2013）01-026-06

2012-11-15

程承坪（1963-），男，江西鄱阳人，武汉大学经济与管理学院教授，博士生导师，主要从事企业理论和政治经济学研究;程鹏（1982-），男，江西景德镇人，武汉大学经济与管理学院博士研究生，主要从事政治经济学研究。