《深化收入分配制度改革意见》评述

中山大学社会保障研究中心教授 申曙光

近日，国务院批转了发展改革委、财政部、人力资源和社会保障部制定的《关于深化收入分配制度改革的意见》（以下简称为《意见》），要求各地区、各部门贯彻执行。就事论事地看，《意见》有诸多值得肯定之处，也值得期待。但是，从新时期我国面临的新形势、新任务与新要求来看，《意见》尚存在不足之处。本文从这一角度对其进行简要评述，旨在为该意见出台后后续配套方案与实施细则的制订提供参考。

一、一个角度

《意见》的最大特点是全方位地提出了收入分配改革的目标、原则、任务与对策措施，是一个覆盖范围广泛的重要的政策文件。如果能够得到全面贯彻执行，必将对我国的收入分配格局产生重大影响，对优化收入分配格局和方式、解决贫富差距日益拉大等问题产生重要的积极作用，对于促进我国社会经济的发展也将产生重大的作用。因此，《意见》的贯彻执行值得期待！

但是，收入分配制度是经济社会发展中一项带有根本性、基础性的制度安排，是社会主义市场经济体制的重要基石。从这个意义上来讲，《意见》不但需要着眼于解决历史造成的问题，解决目前存在的问题，更需要为未来我国社会经济的发展提供一个根本性、基础性的制度安排。这就需要充分考虑一个基本情况：我国已进入一个民生发展的新时期，这对收入分配改革提出了新的、更高的要求。换言之，要使《意见》能够与时俱进，发挥更广泛的作用、具有更长久的价值与意义，则需要考虑得更长远，提出具有前瞻性的解决方案。

我们认为，中国头三十年可谓“政治三十年”（当然也有社会建设与经济建设，有民生发展，但主旋律似乎是“政治”——以阶级斗争为纲），改革开放以来的三十年可谓是“经济三十年”（当然也有政治发展和社会建设，有民生发展，但主旋律似乎是“经济”——以经济建设为中心）；从多方面来看，我国已开始进入一个新的发展时期：“民生三十年”时期。在这个时期，同样要大力发展经济，要有政治建设，社会建设，但主旋律应当是“民生发展”；无论是政治建设、社会建设还是经济发展，都应当以发展和改善民生为目标。简言之，民生三十年，是以保障和改善民生为社会经济发展主旋律的时期。

“保障和改善民生”绝不是给某一个或几个群体的人增加收入的问题，也绝不仅仅是解决收入差距过大的问题，而是如何实现发展成果由人民共享的问题，如何实现“共同富裕”的问题。在经过经济快速发展的“经济三十年”之后，在经济仍将保持高速增长的过程中，如何保障和改善民生的问题，实质上转化成了另一个问题：如何调整和优化劳动就业格局，调整和优化税收结构、财政收支结构、个人与家庭收支结构，调整和优化社会保障体系、城乡收入分配关系、收入分配中的公平与效率关系，以更高更好地实现“学有所教，劳有所得，病有所医，住有所居，老有所养”，并不断提高人民生活水平。

换言之，收入分配改革，不但是解决目前存在的一系列问题的钥匙，也将在未来社会经济发展中，在民生三十年的新时期，成为影响全局的关键性问题。

二、两点评述

“民生三十年”的新时期对收入分配改革提出了更高的要求，要求我们不但要立足于现在，更要着眼于未来，以此来制订和实施收入分配改革的有关意见与方案。基于这一认识，我们可以对《意见》进行两个方面的简单评述。

1.三个到位，三个不到位

第一，对问题的分析到位，对问题的原因分析不到位。收入分配的问题往往不是分配制度本身的问题，而是很多体制机制方面的问题造成的。问题甚至制度本身只是表现和结果，如果不从体制机制等方面找原因，则无法对症下药，难以形成正确的思路与对策。

第二，对过去的认识到位，对目前与未来的形势判断和认识不到位。经过三十多年的改革开放特别是经济的持续高速发展，中国进入了一个新的发展阶段，社会经济形势发生了重大变化，对收入分配也提出了新的要求。但《意见》没有很好地考虑到这一点，这会导致无法预见性地研究和解决未来的问题。

第三，任务与目标阐述到位，对策提出不到位。任务和目标可以说是明确了，也明确地分析和点出了问题。完成这些任务应当能够在很大程度上解决目前存在的收入分配问题。但关键在于，对策尽管很多，很具体，但存在着三“多”三“少”的问题，因此可能会引起实际操作中的困难。

2.三“多”三“少”

第一，“重申过去的政策”多，新的对策措施少。不少对策都是过去提出来的，有些是提出来或讨论了很久但没有真正实施做的。新的、突破性的对策较少。重申过去的政策有其意义和必要性，但作为一个专门的意见（方案），应当更多地着眼于新的对策的提出。

第二，分项考虑多，系统考虑少。对于劳动就业，社会保障、税收、灰色收入、农村与农民收入问题等，都有较好的考虑，但缺乏更为宏观的总体上的思路与方案设计，因而难以从更高层次上提出综合性的解决对策。例如，对于因灾致贫、因病致贫、因“学”致病、因残致贫、因各种原因长期或短期陷入生活困难或贫困状态的，可以建立综合性的社会救助体系，但因《意见》主要是分项考虑，就未能提出类似的综合性的解决方案。

第三，一般性问题的对策涉及多，关键与难点问题的对策涉及少。关键问题与难点，如垄断行业问题、社会结构有固化之趋向的问题、公平的就业环境与市场竞争环境的形成问题、劳资关系方面的问题、中小企业如何发展的问题、中产阶级如何发展壮大的问题等，对策涉及较少。又如，《意见》明确地提出，要“立足当前、着眼长远，克难攻坚、有序推进”，但是，没有分析改革的阻力在哪里，也没有提出克服阻力的思路与对策，因此，如何攻坚，如何克难，无法明确。

三、三个期待

从“民生三十年”这一新时期对收入分配改革提出了更高更新要求的角度出发，有必要正视《意见》的不足之处，弥补和解决以上“不到位”或“少”的地方，整体性地、前瞻性地部署收入分配改革，并出台合理的配套方案，制订有效的实施细则，完善相关体制与机制。

1.期待相关部门的配套方案能够着眼于有效地解决实际问题

收入分配的改革涉及多个部门和多个领域，相关部门的配套方案将成为收入分配改革能否顺利推进的关键。这需要相关部门有全局观和正确的理念，协调行动，共同发力，而不是“各自为战”，要让各部门出台的配套方案与《意见》构成一个能够有效解决实际问题的严密的对策体系。

除此之外，还需明确各项配套政策的推进步骤与阶段目标，即将“有序推进”的“序”进一步明确并落实到位，以保证收入分配改革井然有序、有条不紊地推进。

2.期待地方的实施细则能够积极探索，提出突破性、创新性的做法

《意见》只是从国家的高度提供了一个指导性、总体性要求，各地方政府尚需因地制宜，针对各地的主要问题和难点，进一步提出能够解决实际问题的对策措施。各地都应当顺应社会经济发展的新形势，创新观念，积极探索具有突破性和创新性的做法。地方的突破与创新性做法将会为全国的改革提供经验与启示。

3.期待配套性体制机制改革办法出台

这里不是指有关部门的配套方案，而是指体制机制上的改革方案。收入分配改革涉及方方面面的利益调整，只有众多体制机制改革协同并进才能顺利完成。从这个意义上讲，无论是相关部门的配套方案还是地方的实施细则，尚不足以解决体制机制方面的问题，有可能形成改革难以落实的局面。要从源头上解决问题，尚需从根本上“对症下药”。可以说，体制机制的改革是突破口，也是关键。例如，国企改革（国企利润分配改革；垄断行业工资调控政策），行政体制改革（反腐败，官员申报个人财产情况），财税体制改革（减轻中低收入者税负，税收调节的具体办法），城乡体制改革（户籍制度改革，城乡就业制度改革），市场经济秩序等体制机制的改革意义非凡且任务艰巨。配套性体制机制改革办法的出台将是从长远和根本上理顺相关关系，优化我国收入分配格局，建立良好的收入分配体系的关键。