刍议文化旅游中的政府主导型发展战略

葛绪锋

(云南大学商旅学院，云南 昆明 650091)

随着现代化建设的推进，中国旅游事业取得长足发展。与世界旅游业的发展趋势一样，随着人们的可自由支配收入、居民闲暇时间以及科学文化素质的提高，旅游的目的和方式已经由传统的休闲观光旅游、度假旅游、探亲访友旅游等形式逐渐过渡到更具意义、更高层次的旅游—文化旅游。［1］纵观近些年文化旅游研究相关的文章，笔者发现，针对文化旅游的概念解释、规划开发、市场宣传以及地方文化旅游发展机制等方面的研究比较丰富，并且比较深入，在文化旅游发展过程中联系国家旅游发展战略方面的研究相对较少且不深入。基于以上原因，笔者拟从文化旅游入手，分析政府主导型旅游发展战略对文化旅游发展的作用机制，以此推进文化旅游的发展。

1 文化旅游与政府行为的关系

1.1 文化旅游的概念

国内最早提到“文化旅游”这一概念的是魏小安的《旅游文化与文化旅游》，他在文中提到，“对于旅游者来说，旅游活动是经济性很强的文化活动，对于旅游经营者来说，旅游业则是文化性很强的经济事业”，并指出中国的文化旅游活动具体体现为制度文化、传统文化、民族文化、民间文化四方面。［2］文化旅游以旅游文化的地域差异性为诱因，以文化的碰撞与互动为过程，以文化的相互和谐作用为结果，它具有民族性、艺术性、神秘性、多样性、互动性等特征。文化旅游的过程就是旅游者对旅游资源文化内涵进行体验的过程，这也是文化旅游的主要功能之一，它给人一种超然的文化感受，这种文化感受以饱含文化内涵的旅游景点为载体，体现了审美情趣激发功能、教育启示功能和民族、宗教情感寄托功能。

1.2 政府主导型旅游发展战略

我国旅游事业自改革开放以来，经过30多年的发展已基本形成入境旅游、国内旅游以及出境旅游协调发展的趋势，旅游结构体系不断完善。旅游业作为国民经济发展中的新增长点，作用越来越大。以上成果的实现主要原因在于旅游发展的“四位一体”战略，“四位”即经济增长点战略(国民经济中的地位)、旅游强国战略(目标)、可持续发展战略(路径)以及政府主导型发展战略(重点)，“一体”即四种战略融为一个统一的整体共同发展旅游业。其中政府主导型发展战略是旅游发展战略的重中之重，当前在旅游业的发展过程中政府主导型旅游发展战略依然发挥着举足轻重的作用。政府主导型发展战略是在以市场为基础配置资源的前提下，充分而合理地发挥政府的宏观调控能力，积极引导、规范各旅游市场主体的行为，以实现旅游资源的配置达到或接近最优状态。

1.3 文化旅游与政府行为的关系

文化旅游作为现代人们闲暇休闲的一种较高层次的旅游方式，越来越受到各级政府部门的高度关注。政府关注文化旅游是社会各方面发展的必然选择，文化旅游的良性发展需要政府部门的参与，这样文化旅游与政府产生了千丝万缕的联系。

首先，文化旅游资源和文化生态环境的保护需要政府的干预。当前文化旅游迅速发展，在发展的过程中，出现了文化资源的过度盲目开发、开发同质化严重、文化商品化、舞台表演非真实化、文化变迁与涵化、文化异化等问题，这些问题的出现严重阻碍了文化旅游的发展，需要政府有关部门的参与、协调、指导。文化旅游产品是资源(环境)依赖性极强的产品，强调政府干预的原则，有利于解决如何有力地保护文化资源与文化生态环境的问题。［3］

其次，政府部门在发展文化旅游的过程中渗透着国家思维和社会意识形态。得益于文化旅游的发展，文化旅游开展地各方面也得到长足发展，但是过度的商业化，去传统、新潮跟风、变幻不定、价值观扭曲等现象充斥在旅游开展地中。传统文化的缺失、民族精神的污染可能会导致政府的执政困难、不利于社会环境的稳定。我国社会主义制度界定了文化旅游的发展方向，强调旅游促进社会主义精神文明建设的作用。文化旅游业从一定角度说属于文化产业，文化是意识形态渗透极强的领域，政府在文化旅游开展中必然从宏观上以社会利益为重，维护国家良好形象和利益。

最后，全球化、现代化背景下，发展文化旅游过程中，文化多样性的保护、各方利益(旅游企业、社区居民、游客)的协调等问题需要政府部门发挥协调者、指导者的作用。旅游开发使文化创造了经济价值，从而使传统文化得到复兴、族群认同和地方认同意识加强，但是随着全球化和现代化因素的涉入，冲击着文化的多样性。文化旅游资源的开发必须兼顾经济、社会和环境效益，在开发文化旅游资源的过程中，正确的政府行为表现要求从行政、司法、财政等各方面协调各利益相关者，认真履行作为协调者和指挥者的职能。

2 文化旅游发展中实施政府主导型战略的必要性

2.1 旅游业发展自身的特点

第一，旅游业的发展具有外部性特征。在经营过程中，旅游资源开发和旅游企业的外部性问题非常明显。旅游资源具有稀缺性，单纯的市场运作，完全受利益驱使，必然会造成资源的过度利用以至于掠夺性开发，最后严重破坏旅游资源。旅游资源的保护性开发和可持续利用，必须通过政府的科学规划、政策指导、信息发布和规范市场准入等措施才能实现。第二，旅游业的生产原理具有公共产品的特征。旅游市场营销、基础设施建设方面要求政府资金的大量投入。第三，信息不对称会导致旅游市场的竞争紊乱。旅游业的综合性产业性质，决定了改善旅游市场信息不对称的现状，只有通过政府部门才能实现。政府部门加强对旅游产品和服务信息的采集、发布与传播，建立健全信息网络，推行电子政务，提高市场透明度，这些都有助于克服旅游市场信息不对称的弊端。

2.2 文化旅游发展的现状

第一，文化旅游产业化观念不足。由于我国长期实行社会主义计划经济体制，相关管理部门不清楚如何在新形势下科学开发、合理利用文化资源。对发展文化旅游业的思路不清晰、规划不重视、开发不合理。第二，发展规划不到位、品牌竞争力不强、文化产品缺乏特色。缺乏必要的前瞻性、科学性、系统性较强的文化旅游产业发展总体规划和景区(点)规划。文化内涵的挖掘不足，旅游者参与性项目不丰富，文化旅游的表现形式单一，促销、包装缺乏创意。第三，文化旅游从业人员素质亟待提高。以上现状的解决离不开政府的作用，现阶段只有政府能够有效地从各方面解决上述问题。

2.3 政府主导型发展战略意图

在文化旅游中，政府的干预作用不断加强，并积极参与到文化旅游的管理和指导中。旅游学界已经有人注意到，旅游业的某些特殊功能有利于政府目标的实现。他们认为:“旅游业是物质文明和精神文明的交汇点，不仅可以促进落后地区经济发展，从而实现地区间的平衡发展，而且提高国民素质，加强社会主义精神文明建设和和谐社会建设。”其实，在文化旅游发展中，政府主导型发展战略的发挥是与政府各方面工作任务和目标结合在一起的。政府部门对文化旅游业的干预指导所预期达到的目的与政府在社会、经济、文化等方面的日常工作是交叉重叠的。转变人们的思想观念，提高人们的思想文化素质，保护中华民族传统文化，推进社会主义现代化建设，构建社会主义和谐社会，实现中华民族的伟大复兴等等目标是政府积极参与指导文化旅游发展的深层次原因。

3 政府主导型发展战略在文化旅游中的应用层面

政府主导作用主要是按照文化旅游业自身的特点，在以市场机制配置资源的基础上，通过战略规划与开发、政策法规导向、行业管理、投资控制、文化导向宣传等方式加强对文化旅游的扶持，为文化旅游发展提供公平有利的宏观和微观环境。

3.1 战略规划与开发

在文化旅游系统要素发展现状调查评价的基础上，针对文化旅游系统的属性、特色和发展规律，并根据社会、经济和文化发展的趋势，以综合协调文化旅游系统的总体布局、系统内容要素、功能结构以及文化旅游系统与外部系统发展。文化旅游的开发，应以市场为导向，以满足广大文化旅游者消费需求为要点，在相关政府部门的引导下，政府、企业、社区居民与学者互动地进行，适时根据文化需求调整旅游供给。通过互动，文化旅游的规划开发可以持续协调地进行，如图1所示。［4］

图1 文化旅游开发中各种力量互动关系示意图

在文化旅游规划与开发中，政府和旅游企业是合作伙伴，同时政府对旅游企业加以管理和规范。政府与社区是管理关系，同时帮助社区实现生活目标。旅游企业和社区是合作关系。学者为各方提供专业知识和理论方法的指导。

3.2 政策法规导向

市场经济的运行需要相应的制度法规，同样，文化旅游业的发展也需要制度法规的完善，这样市场机制的基础性作用才能更好地发挥出来。文化旅游关系到优秀传统文化的继承和弘扬，关系到社会主义精神文明建设。在文化旅游开展中，制定相应的文化法律法规势在必行。《中国旅游法》即将出台，很多学者建议把文化作为旅游的载体，笔者相信这也会进一步为文化旅游的深入发展创造良好的宏观环境。

3.3 行业管理措施

旅游业是一门综合产业，关联带动效应显著。在文化旅游发展中，各级政府管理部门都在积极通过有关途径引导、监督、管理文化旅游行业。通过文化旅游战略规划引导行业的投资和经营方向、规范文化旅游事业的行业规则、组织文化旅游地形象宣传、开拓文化旅游消费市场、加大文化旅游从业人员的科学文化素质培养等管理措施。

3.4 投资控制

在文化旅游发展的现阶段，政府利用行政机制加大发展与文化旅游发展相配套的基础设施建设，使文化旅游形成一定规模，满足文化旅游者的消费需求。政府不是万能的，不能包揽一切，文化旅游的开发通常是通过政府资金启动社会投资，从而有效地控制经济、刺激市场。在文化资源的深度开发上，政府让位于企业参与，旅游企业对具体的经营项目投资建设，做到文化旅游可持续发展。

3.5 文化导向宣传

旅游界有句话，“宣传是旅游发展的火车头”［5］，说明宣传工作对旅游的重要性。我国的国家性质界定了文化旅游的宣传导向，强调文化旅游促进建设社会主义精神文明的作用。我国的文化旅游发展有实现对外交流和展示民族国家形象的作用。政府通过文化旅游管理和监督，规范人们的意识形态，使旅游文化资源的内容与社会主义主流意识保持一致，在政府的主导下，中华民族的优良传统，如自强不息、勤劳勇敢、艰苦奋斗等精神，在文化旅游中充分展现在国内外游客眼前，以此来陶冶人们的人文素养和意识形态，最终促进社会的稳定发展。

4 结语

政府主导型发展战略的应用极大地推动了文化旅游的可持续发展，使得在文化旅游中出现的问题能够得到及时控制和解决。但是随着现代化和全球化的日益推进，文化旅游可能会面临着来自各方面的冲击，坚持政府主导型发展战略可以有效减轻外部因素带来的震荡。然而，政府主导型发展战略并不是完美无缺的，在实践过程中也出现了如政府部门内部协调失灵、政府职能错位等不合理现象，但这些可以通过相关措施进行补救，因此灵活的政府主导型发展战略在文化旅游中的作用不可小觑。

［1］张晓萍.文化旅游与云南［J］.科学问题探索，1998(7):45.

［2］徐菊凤.旅游文化与文化旅游:理论与实践的若干问题［J］.旅游学刊，2005(4):67－72.

［3］张广瑞.生态旅游:理论辨析与案例研究［M］.北京:社会科学文献出版社，2004.

［4］徐赣丽.民俗旅游与民族文化变迁——桂北壮瑶三村考察［M］.北京:民族出版社，2006.

［5］张进福，郑向敏.刍议民俗风情的评价与引导——以福建惠安女民俗为例［J］.福建论坛，2000(12):47－49.