公用事业特许经营市场准入的行政程序规制——以公开招标程序为例

康枫翔

公用事业特许经营市场准入的行政程序规制
——以公开招标程序为例

康枫翔*

市场准入程序作为公用事业特许经营的首要环节，是重要的监管手段，其重要性是由公用事业的自然垄断性质决定的，也是克服目前部分失败案例中的困境所需要明确的。目前准入方式多种多样，各有特点，招标人应当根据项目的易标准化程度和竞争激烈程度选择合适的准入方式。公开招标程序作为最具竞争性的准入方式，应当作为公用事业特许经营的首选方式。公开招标的目的在于充分利用公平竞争机制择优确定经营者。但在实践中，往往因为信息不充分、串通投标等致使竞争不足而损害了公开招标的效果。因此，公开招标的有效实施需要政府确保招标阶段的有效竞争。科学的程序设计可以实现准入过程中的有效、公正竞争。借鉴台湾相关法律文本中的规定，本文提出了完善公开招标程序的几个关键问题，包括聘请专业机构、注重可行性研究、保证有效竞争、分阶段评审程序、设定合理评审标准、评审委员会的设立。

公用事业特许经营 市场准入 公开招标 行政程序

一、公用事业特许经营的市场准入及其重要性

特许经营作为公用事业民营化的方式之一，近年来被大量运用于实践，其中市场准入程序作为其首要环节，是重要的监管手段。

(一)何为公用事业特许经营的市场准入

公用事业(public utility)是指“受公共利益影响的行业(businesses affected with a public interest)”①See Ford P.Hall，“The Concept of A Business Affected With A Public Interest”，Bloomington:The Principia Press.(1940)。美国加利福尼亚州《公用事业法》中写道，“公用事业是指受到大量政府监管的、普遍地提供服务——该服务被认为是对公共福利必需且重要——的行业”①参见《加利福尼亚州公用事业法》(California Public Utilities Law)，载http://www.weblocator.com/attorney/ca/law/b33.html，2012年4月10日最后访问。。一般来讲，包括电力、供水、废物处理、污水处理、燃气供应、交通、通讯等行业。传统上公用事业一般由国有企业进行独家经营，而这种所有制形式在现实中则引发了资金短缺、技术落后、效率低下、投资成本攀升等一系列问题，②肖兴志:《公用事业的民营化改革:理论与中国实证》，载黄继忠主编:《自然垄断与规制:理论与经验》，经济科学出版社2004年版，第185—186页。由此便催生了公用事业民营化的热潮。特许经营作为民营化的方式之一，是指政府按照有关法律、法规规定，通过市场竞争机制选择市政公用事业投资者或者经营者，明确其在一定期限和范围内经营某项市政公用事业产品或者提供某项服务的制度。③建设部《市政公用事业特许经营管理办法》第二条。它有助于降低政府成本、提高服务质量，由此在全国各地如火如荼地开展起来。公用事业特许经营的市场准入是指在公用事业特许经营中，政府或其授权机关根据一定程序和标准，遴选合格的公共产品提供者的制度。市场准入程序作为公用事业监管的首要环节，其重要性是由公用事业的性质决定的，也为克服目前部分失败案例中的困境所必需。

(二)公用事业特许经营市场准入程序为何重要

1.自然垄断与政府监管。

市场准入程序的重要性是公用事业的性质使然。公用事业的市场结构具有典型的自然垄断(natural monopoly)特征。现代自然垄断理论主要从规模经济与范围经济的角度探讨自然垄断的成因。德姆塞茨(Demsetz)如此描述自然垄断:“如果某个产品的较大规模生产意味着每单位的更低成本……则只有一个企业能够存活，如果有两个企业，其中一个可能通过扩张来降低成本和售价，由此来淘汰另外一个。”“因为生产的规模经济，在既定市场中，相对于两个企业来说，由一个企业生产商品可能会更为低廉，由此一个企业将会存活。如果对此不加以监管，该企业将会基于利益最大化行为而垄断定价和产量。”④See Harold Demsetz，“Why Regulate Utilities?”，11 Journal of Law and Economics 1(1968)，11，No.1，(Apr.，1968).可见，对于自然垄断产业，经济学家主张政府规制。其中得到较广泛认可的是激励性规制理论。激励规制就是在保持原有规制结构的条件下，通过竞争压力刺激受规制企业提高内部效率。

实质上，自然垄断下也可存在竞争。鲍莫尔、帕恩查、威利格(Baumol，Panzar＆Willing)在其1982合著的《可竞争市场与产业机构理论》一书中系统阐述了“可竞争市场(Contestable Markets)”。他们认为，只要保持市场“进入”的竞争状态，则无论市场的现有结构如何，新企业进入市场的潜在竞争威胁会迫使产业内原有居于垄断地位的企业提高效率，从而获得较好的市场绩效。由此产生的激励性规制进一步涉及具有网络特性的公用事业领域。德姆塞茨提出在公用事业领域开展特许权投标竞争，通过在进入环节创造竞争提升行业的竞争压力;并且，在投标阶段的充分竞争可以使价格接近平均成本水平，获得特许经营权的企业也只能得到正常利润。

可见，公用事业与一般竞争性行业不同，由于其规模经济效应和自然垄断特征，在同一服务区域只能有一家服务商，而且一旦该服务商进入市场后，公众事实上很难再选择其他服务商。因此，事后竞争对一般竞争行业行之有效，而公用事业却无法在其行业内部展开有效的“该领域内”(within the field)的事后(缔约后)竞争。根据德姆塞茨的特许招标理论，有必要通过特许合同缔结中的招投标过程，来展开“面向该领域”(competition for the field)缔约前的竞争。①See Harold Demsetz，“Why Regulate Utilities?”，11 Journal of Law and Economics 1(1968)，11，No.1，(Apr.，1968).因此，如果要引入竞争机制，必须在市场准入阶段有效运用获得进入市场服务的资格和机会的事前竞争。

在具有稀缺性的、有限的公共资源配置中，面对相互竞争的申请人，政府如何行使契约前阶段(pre-contractual stage)的权力，依据怎样的标准，赋予哪个申请人以特许经营权，从而确保获得公用事业特许的企业能够提供更好的服务，并且获得最佳的经济收益?②参见余凌云:《行政契约论》，中国人民大学出版社2000年版，第204页。公用事业特许经营市场准入程序的重要性在此得以彰显。

2.现实中失败的案例。

现实中由于政府对市场准入程序的疏忽，导致了不少失败的案例，从而致使选择了不合适的经营者，加大了公用事业特许经营的风险，损害了公众利益。章志远教授通过对现实中数个典型案例的考察，将准入制度在现实中暴露出的问题归纳为“政府对竞争机制运用失当、准入条件取向单一、准入方式乱象丛生”三个方面。①参见章志远、黄娟:《公用事业特许经营市场准入法律制度研究》，载《法治研究》2011年第3期。

第一，误用事后竞争机制。由于政府对公用事业自然垄断性质的疏忽，导致了竞争程序的错置。自然垄断行业的有效竞争更多的是事前竞争，而非运营过程中的竞争。长沙公交民营化的困境便是竞争机制运用不当而导致恶性竞争的明证。在2005年长沙公交推行民营化的过程中，长沙市政府将线路经营权分别授予九家民营公交企业。多家企业共同运营最终导致“长沙公交企业之间的恶性竞争、公交企业服务能力和水平与市民要求差距的不断扩大，加之公交企业投入停滞不前”等问题。②杨兴云:《长沙公交民营化乱象》，载《运输经理世界》2008年第5期。

第二，准入标准取向单一。由于政府的财政压力，在评判合格经营者时通常偏好高出价者，从而以出价高低为单一的准入标准，忽视了对运营者信用、资质等条件的考察，最终导致公众最终承担价格负担和运营风险。例如，广州番禺垃圾发电项目中的卡万塔集团，在英美的垃圾焚烧、垃圾发电产业已有颇多关于环保的不良记录，却于2007年在重庆成功落地，近年又取得开发珠三角垃圾市场资格。③笑蜀:《我来揭垃圾发电项目的道德画皮》，载《南方周末》2009年11月11日。再如，“赤峰供水BOT项目”中，地方政府忽视了对运营企业资质和经验的考察，最终酿成重大水污染事件。④李松涛:《内蒙古赤峰水污染事件折射公用事业改革困境》，载《中国青年报》2009年8月3日。

第三，准入方式选择不当。目前各地立法中规定了多种准入方式，如协议、竞争性谈判、邀请招标、招募、公开招标及拍卖等，但对于如何选择适宜的准入方式，却不甚明确。公用事业涉及面广，加之具体情境的复杂程度，应当选择适宜当前项目的准入方式，以便在保证公平竞争的同时提高效率、节约成本。

综上所述，公用事业特许经营市场准入程序的完善与否关系到公众能否享受优质的公共服务，关系到企业能否公平地获得准入资格和机会，同时关系到政府能否更好地履行职责，由此足见准入程序的重要性。

二、公开招标程序的特点与适用:与其他市场准入程序相比较

(一)现有准入竞争方式简述

特许经营项目的运作基本上由政府(招商)方主导。因此，政府方面对准入竞争方式的理解和选用至为重要。根据国内近年的实践，遴选特许经营者的准入竞争方式包括协议、竞争性谈判、邀请招标、招募、公开招标及拍卖等五大类。

协议方式无须多言，主要因为缺乏竞争性和公开透明性，也容易滋生腐败的缘故，大中型的特许经营项目几乎弃用这种方式选择特许经营者，只在个别小型项目或吸引力较弱的偏远地区，协议可能是一种现实的方式。

竞争性谈判、招募和招标都是具有竞争性的遴选程序和方法，它们之间的差异除了竞争性之外，提供给交易双方的磋商空间不同也是重要的区别。竞争性谈判是指招标人直接与两个以上有意向的投标人进行磋商谈判，从而确定中标人的准入方式;招募是指招标人将授权经营的公用事业公告后，由招标人向申请人发出邀请，通过审慎调查和意向谈判，确定经营者候选人，提交专门设立的评审委员会确定优先谈判对象，通过谈判确定经营者。招标包括公开招标和邀请，公开招标就是以招标公告的方式邀请不特定的法人或者其他组织投标。邀请招标针对特定的、有限的对象，招标过程并不公开，因此其竞争性相较更弱。这三种方式都是公用事业特许经营项目准入竞争可以选用的程序、方法。

某些地方的公用事业特许经营项目采用拍卖方式进行产权转让，但对于公益性强的公用事业而言，拍卖中竞拍者少有时间进行尽职调查，不利于投资人判断项目价值;标的物价格是竞争的唯一标准，缺少磋商环节，显然不利于政府监管的落实。因此，拍卖不适合作为公用事业特许经营项目的准入竞争方式。某些特许经营虽然号称采用拍卖成交，其实是“假拍卖，真协议”或者“台下协议好，台上再拍卖”。

(二)规律与匹配关系:招标的适用范围

由于公用事业的个体差异性，需要认真总结准入竞争方式和项目本身特性之间的规律和匹配关系。诚如以上所述，准入竞争方式有多种，各具不同特点;公用事业市场化进程的深入也催生了各种项目投融资模式，从BT、委托运营、BOT、TOT到股权转让。那么，是一种准入竞争方式适用所有特许经营项目，抑或是一一对应，再或是某几种项目模式适合某一种准入竞争方式?

根据“项目模式的标准化程度”和“项目对投资市场吸引力”这两个最重要的影响因素，可以构建不同特许项目与准入竞争方式之间的适用、匹配关系。项目模式易于标准化程度跟特许项目的基本投融资模式相关，比如作业外包、BT等就属于易于标准化的模式;委托运营比前者标准化程度略低;而BOT、TOT、ROT等模式更次之;股权转让、合资是最难于标准化的项目模式。项目吸引力会影响到投资人参与项目竞争的积极性，进而影响项目竞争的激烈程度。①张燎:《水务特许经营项目准入竞争方式选择与区别应用》，载《中国环保产业》2006年第5期。

一般而言，招标程序适用于标准化程度较高、竞争较为激烈的特许经营项目，对此没有固定的模式，具体选择应当结合各地和项目的实际情况进行。同时，各地在立法过程中应当逐步将实践中证明必须招标的项目进行固化规定，从而有利于指导实践。

综上，公开招标的过程公开性、广泛竞争性是其主要特征，应当是公用事业特许经营市场准入的首选方式，如此不仅有利于保障投资者的公平竞争权，而且便于公众监督。②参见章志远、黄娟:《公用事业特许经营市场准入法律制度研究》，载《法治研究》2011年第3期。但招标程序的适用范围毕竟有限，在招标不成功或不适宜选择招标方式的情况下，③例如以下几种情形:一是依法公开招标而流标、废标达两次以上的;二是技术复杂或性质特殊不能确定详细规格或者具体要求的。我国《政府采购法》第三十条规定，招标后没有供应商投标、没有合格标的或者重新招标未能成立的;采用招标所需时间不能满足用户紧急需要的;不能事先计算出价格总额的，可以采用竞争性谈判方式采购。应当选择其他准入方式。这就需要充分认识特许经营项目的个体差异性和招商工作的复杂性，从而选择合适的准入方式。

三、公开招标的可能风险

公开招标的目的在于充分利用招标过程中的竞争机制，以此择优确定经营者，因此，与政府管制相比较在治理自然垄断问题上具有明显的优势，主要体现为可以选择最有效率的企业运营，“因为最有效率的厂商总是能赢过其他投标厂商”①［美］W.吉帕·维斯库斯、约翰·M.弗农、小约瑟夫·E.哈林顿:《反垄断与管制经济学》，陈甬军译，机械工业出版社2004年版，第234—235页。。可见，特许经营权招标提高了垄断性市场的可竞争性，减少了毁灭性竞争的范围和不良后果，通过投标者的竞争提高了效率。

但在实践中，公开招标的效果往往因为竞争不足而受影响。造成竞争不足的原因大致有:

第一，信息不充分、不对称。招标文件中提供的信息的详细程度，以及招标文件发布的影响范围、公告时间的长短等因素可能影响投标者对信息的掌握程度，现实中存在由于信息残缺而影响投标者决策，导致特许投标中竞争不足的问题。

第二，串通投标的可能性。竞标者数量越少时，这种可能性就越大，从而阻碍了招投标公平竞争的实现，最终损害了招标人和其他投标人的利益。

第三，投标者之间的不均衡。一般来说，在位经营者比新参与投标的企业掌握更多的信息，使得其他竞标者不愿或没有能力与之竞争，致使招标过程中竞争不足。

由于竞争不足可能导致流标，现实中有不少这样的案例。例如2004年底，苏北某市的两个污水处理厂BOT项目，该市城投集团委托某国际招标公司采用招投标方式选择项目投资者。但由于项目结构设计太过简单，该国际招标公司的条件设定一味迁就招标单位，未经充分的信息沟通而是搞闭门造车，截标后只有两家投标单位投标，而按照招标方预先设定的适用法律规定，未满三家投标人只能宣布流标，大量前期工作付之东流，加大了准入成本。再例如2004年“佛山市苗村垃圾填埋场BOT项目”和2009年“丽攀高速公路攀枝花段BOT项目”都因为缺乏事先的信息沟通和可行性研究而导致流标。

因此，公开招标的有效实施需要政府确保招标阶段的有效竞争。②See Oliver E.Williamson，“Franchise Bidding for Natural Monopolies:In General and with Respect to CATV”，(Spring)Bell Journal of Economics 7(1976).除此之外，公开招标过程中有可能因为管制俘获而导致暗箱操作、招标腐败。特权的存在以及法律和监督机制的不完善，为政府官员创造了权力寻租空间。

程序正义的价值已取得普遍共识，在公开招标的过程中，程序同样可以发挥重要作用。简单来说，科学的程序设计可以实现准入过程中的有效、公正竞争。除此之外，“程序的对立物是恣意”①季卫东:《法律程序的意义》，中国法制出版社2004年版，第24页。，程序控制还可以促进准入过程的公开透明，从而防止腐败，有利于选择更优秀的经营者。针对公开招标程序的可能风险，本文在此以台湾地区公开招标程序为例，简述我国公开招标程序的完善路径。

四、台湾公共建设公开招标程序简介

台湾公共建设公开招标程序图示

(一)先期作业阶段

根据《促进民间参与公共建设法实施细则》(以下简称《促参法实施细则》)第三十九条的规定，主办机关①参见台湾地区《促进民间参与公共建设法》第五条:“本法所称主办机构，指主办民间参与公共建设相关业务之机构:在中央为目的事业主管机构;在直辖市为直辖市政府;在县(市)为县(市)政府。”在推动某项公用事业特许经营计划之前，必须作好充分之先期作业，主要包括:②参见台湾地区《促进民间参与公共建设法实施细则》第三十九条。

1.可行性评估。主办机关应依公共建设特性及民间参与方式，以民间参与之角度，就公共建设之目的、市场、技术、财务、法律、土地取得及环境影响等方面，审慎评估民间投资之可行性。

2.先期规划。主办机关应撰拟先期计划书，并应依公共建设特性及民间参与方式，就拟由民间参与公共建设兴建、营运之规划及财务，进行分析;必要时，应审慎研拟政府对该建设之承诺与配合事项及容许民间投资附属事业之范围，并研拟政府应配合办理之项目、完成程度及时程。

3.遴选专业顾问机构。主办机关办理民间参与公共建设，得聘请财务、工程、营运、法律等专业顾问，协助办理相关作业。

(二)公告阶段

根据《促进民间参与公共建设法》(以下简称“促参法”)第四十二条，主办机关应将该建设之兴建、营运规划内容及申请人之资格条件等相关事项，公告征求民间参与。主要要求有:

发布投资资讯、办理说明会。主办机关办理公告征求民间参与时，得视公共建设计划之性质，备具民间投资资讯，供民间投资人索阅，或办理说明会，并参酌民间投资人建议事项，拟定公告内容。③台湾地区《促进民间参与公共建设法实施细则》第四十条。

公告内容，应依各该公共建设之性质，载明下列事项:公共建设计划之性质、基本规范、许可年限及范围;政府承诺及配合事项;申请人之资格条件与投资计划书主要内容及格式;申请程序及保证金;申请案件之评决方法、评审项目、评审时程及甄审标准④根据台湾地区《促进民间参与公共建设法》第四十二条，甄审标准应于公告征求民间参与之时一并公告。;与投资契约权利义务有关事项;民间机构投资公共建设之附属事业使用所需之土地范围及期限;其他相关事项。

公告方式，主办机关应将公告摘要公开于资讯网络，并刊登于政府采购公报。

(三)审查阶段

1.成立甄审委员会。

主办机关为审核申请案件，应设甄审委员会，委员会委员应有二分之一以上为专家、学者。①台湾地区《促进民间参与公共建设法实施细则》第四十四条。依据《民间参与公共建设申请与审核作业注意事项》的规定，甄审委员在不影响申请人备标工作的前提下，有权修改公告内容。因此，甄审委员会也可以在公告征求民间参与之前成立，一方面可促进甄审委员对计划的了解，另一方面可让甄审委员会对拟公告之内容进行审查、提供意见，以免发生甄审委员会对公告内容不认同之困扰。②参见刘忆如、王文宇、黄玉霖:《BOT三赢策略》，商鼎文化1999年版，第26页。

2.申请人提出申请。

申请人应于公告所定期限届满前，备妥资格文件、相关土地使用计划、兴建计划、营运计划、财务计划、金融机构融资意愿书及其他公告规定资料，向主办机关提出申请。③参见台湾地区《促进民间参与公共建设法》第四十三条。

3.评审。

根据《民间参与公共建设申请与审核作业注意事项》，甄审程序包括以下环节:

(1)资格预审阶段。

由甄审委员会就投资人所提供之资格文件进行审查，选出合格申请人，邀请其提出投资计划书;合格申请人可选择提出或不提出投资计划书。

(2)初步评选阶段。

由甄审委员会就合格申请人所提出之投资计划书和主要融资机构的评估意见，以及前述资格文件，评比择优选出三家以下为入围申请人。入围申请人可选择参与或不参与综合评选。

(3)综合评选阶段。

各机关与入围申请人就投资契约所涉及之商务条款、融资协议、技术条件及替代方案等事项，经协商确认后，由甄审委员会就入围申请人所重新递送修改之投资计划书，评选出最优申请人。

五、大陆公开招标程序的规制路径

在我国大陆各地的实践中，专项规定招标程序的目前仅有《福建省城市污水招标规定》、《江苏省城市市政公用事业特许经营招标投标制度》、《重庆市主城区城市公共汽车客运线路特许经营权招标投标管理办法》。但这些规定或者适用领域有限，或者不够完备具体。围绕“如何正确选择公开招标程序”、“如何保证有效竞争”、“如何选择更为合格的经营者”等问题，本文借鉴上述台湾地区的经验，以及国内目前的有益探索，对我国大陆公开招标程序的完善路径提出几点建议。

(一)聘请专业顾问机构

如前所述，公开招标程序虽然是首选程序，但不同省市的不同项目由于标准化程度和竞争激烈程序的差异，应当选择不同的准入程序。一般来说，招标程序适用于易于标准化程度较高的、竞争较为激烈的特许经营项目，对此没有固定的模式，具体选择应当结合各地和项目的实际情况进行。同时，各地在立法过程中应当逐步将实践中证明必须招标的项目进行固化规定，从而有利于指导实践。

在这个问题上，政府聘请专业顾问咨询机构进行咨询，应当有利于公开招标程序的进行。由于特许经营计划之复杂度高，自先期规划到评审阶段，均涉及财务、工程、营运、法律各种专业领域。因此，需要聘请提供各种专业服务的专业顾问机构，从而弥补政府在专业技术、人力及时间上之不足。专业顾问机构的服务范围包括初步规划、制作招标文件及合同、协助评审委员会、协助办理招标订定底价工作等。专业顾问机构的功能系协助主办机关行使职权，并提供专业咨询，其本身无行政权限，仅为主办机关的助手，惟其办理的业务与民间机构利益相左，因而基于利益回避之原则，专业顾问机构不得参与投标或为投票组织的成员，避免在民间机构的甄审阶段或契约执行阶段发生利益冲突的弊端。①参见简后吟:《民间参与公共建设采取BOT模式——由事前规划至兴建阶段之基本法制研究》，中国文化大学法律学系研究所2008年硕士论文。

(二)注重可行性研究

可行性研究就特许项目的目的、市场、财务、经济、法律、工程技术、替代方案、土地取得及环境影响等方面审慎评估民间投资的可行性，从而确认项目的可行程度。以此考察可能遇到的困难，从而减少因盲目招标而造成的成本浪费和外界反对。

(三)保证有效竞争

保证有效竞争的手段存在于公告之前及公告发布阶段，主要包括投资意愿调查和完善的信息发布制度。

投资意愿调查的方式主要有:

一是在拟定公告文件之前举办说明会或公听会，调查企业参与计划的意愿与需求，据以拟定更为具体之投资规范。如果所提出的投资条件未能有效吸引厂商投资，则主办机关宜再研议，提出更大的诱因以吸引民间参与投资。①参见崔君玮:《我国公共建设BOT计画主办机关之法律地位——以乌日垃圾焚化厂之兴建营运为例》，东海大学法律学研究所2002年硕士论文。

二是在正式公告前试行公告。完成公告准备后，政府在正式公告征求民间参与之前，可试行公告，并发布计划投资资讯，除有助于了解民间投资意愿外，也可广泛搜集民间对公告内容的看法，以进行必要的改善工作。

进行充分的投资意愿调查，从而拟定更为合适的公告文件，以保证招标过程中的有效竞争，避免流标、废标等情况发生。除此之外，完善招标公告信息公布制度，对信息公布的途径、时限、范围等做出明确规定，防止因信息不充分而导致竞争不足。

(四)分阶段评审程序

公开招标程序的设计，必须考量申请人可能的落选成本，尤其对于大型项目来说，备标成本极高，对落选的竞标团队而言是相当大的负担。为降低落选成本，评审程序需要分阶段进行。一般来说，评审的程序分为两个阶段进行:资格预审和综合审查。

资格预审是指在正式招标之前，对申请者的资格和能力进行形式上的预先审查。这是招投标程序的重要环节，是招标评审工作的起始，其直接作用是选择合格的申请人进入下一步程序，降低竞标者的落选成本。同时，严格的资格预审可以考察申请人的资质、能力等，从而初步选择合格的经营者，降低公共风险，保护公众利益。

(五)设定合理的评审标准

评审标准的设定是公平竞争的开始。除了单纯考虑申请人的报价之外，还应当将“良好的企业商誉”列为必需标准。商誉反映了企业的整体运营状态和信用状况，是保证后续特许项目顺利进行的有效方式。

(六)评审委员会的设立

设立评审委员会的目的在于确保评审程序的科学、公正。评审委员会的专业委员基于其丰富的专业知识，审议“评审项目、评审标准、评审程序及评定方法”等程序性事项，以及提出专业性意见以鉴别申请人的优劣。为了更好地发挥评审委员会的专业功能，其组成需要一定比例的专家，若行政机关人数过多，则可能弱化其专业性;反之，若专业人员过多，则失去行政机关应有的责任。因此，专家的比例定在二分之一或三分之一较为适宜。另外，为防止招标腐败，评审的过程应以公开为原则。

(初审编辑 陈国飞)

On Regulation of Administrative Procedures in Market Access of Public Utilities Franchise:An example of Open Tender Procedure

Kang Fengxiang

As the primary part of the utilities franchise，market access is an important way of supervision.Its importance is determined by the natural monopoly nature of the utilities.It's needed to overcome the plight in current failure cases.At present，there is a variety of access ways that have different characteristics.Tenderees shall select the appropriate access methods according to the degree of standardization and competitive intensity in each project.Open tender process as the most competitive access，should be regarded as the preferred way of public utility franchise.The purpose of the open tender is to determine the best operators by taking full advantage of a fair competition mechanism.However，in practice，inadequate information and bid rigging resulted in the lack of competition and the detriment of the effect.Therefore，in order to make implementation of open tender effective，the Government must insure effective competition at the tendering stage.The scientific program is designed to allow effective and fair competition in the process.We can learn from the provisions of Taiwan-related texts.This article presents several key issues which will improve the open tender process，including the hiring of professional organizations，focusing on the feasibility study，ensuring effective competition，setting phased review process，setting reasonable assessment criteria，establishing a jury for the process.

Franchising of Public Utilities Market Access Open Tender Administrative Procedures

*康枫翔，中国人民大学法学院宪法与行政法专业博士生，中国人民大学宪政与行政法治研究中心研究助理。