科学建立养老金调整机制

文/周坚 刘晓露

站在制度实施新的起点上，建立科学合理的养老金调整机制，既是保障城乡居民老年基本生活的客观需要，也是制度自我完善、实现可持续发展的应有之义

浙江省城乡居民社会养老保险制度自2010年起全面实施，覆盖范围涵盖了全省符合条件的城乡居民，待遇结构主要由基础养老金、个人账户养老金和缴费年限养老金三部分组成。三部分待遇中，个人账户养老金和缴费年限养老金主要受参保人个人缴费多少、年限长短影响，在一定程度上是确定值；基础养老金作为完全由政府提供的普惠性养老金项目，具有较强的调整操作性，特别是目前只规定了全省最低标准，具有较大的调整空间。而这种调整，正是政府责任和制度弹性的体现。

浙江省城乡居民社会养老保险基础养老金从2010年的每人每月60元起步，经两次上调至目前的每人每月80元，两年时间增长33%。由于享受人数巨大，从调整的幅度和金额总额看，步伐是大的，但是由于制度“低水平起步”的定位，基础养老金每人每月80元的绝对额并不算高。从两次调整的实践看，存在以下问题：一是调整机制缺失，制度体系不完整。两次调整都是政府以绝对额的方式专门发文，尚未建立合理的调整机制。基础养老金调整机制是城乡居民社会养老保险制度的重要组成部分，调整机制的缺失已成为制度的最大短板。二是调整的目标和幅度不确定，容易造成调整随意性过大，不利于政府财政预算安排和统筹基金的筹集。三是调整过程不透明，容易引起参保人质疑和非理性心理预期。因此，不论是基于完善制度体系实现保障城乡居民老年基本生活的初衷，还是着眼于让全体社会成员公平享有经济发展成果的终极目标，建立基础养老金调整机制都势在必行。

基础养老金水平定位（以农村居民为例）

城乡居民社会养老保险制度实施的目的是保障城乡居民老年基本生活。什么样的水平能保障老年基本生活？答案是养老金能满足基本生活支出。基于对老年生活特征和城乡居民社会养老保险制度实施“初级”阶段的考量，把满足基本生活支出的下限设定为满足食品、衣着支出，上限设定为满足食品、衣着和医疗支出。①根据2012年《浙江统计年鉴》数据测算，2007年-2011年农村居民食品、衣着支出占生活消费支出的比例分别为43%、44%、44%、42%、45%，5年平均值为44%；农村居民食品、衣着和医疗支出占生活消费支出的比例分别为50%、51%、52%、50%、53%，5年平均值为51%。因此，能满足农村居民基本生活支出的养老金适宜水平在农村居民人均生活消费支出的44%—51%区间。如果换算成合意替代率，2007年-2011年农村居民人均生活消费支出占人均纯收入的比例分别为77%、76%、74%、74%、74%，5年平均值为75%，所以城乡居民养老金合意替代率为33%—38%（75%×44%-75%×51%），即城乡居民养老金占农村居民人均纯收入达到33%-38%时，可以保障老年基本生活。按照目前的待遇结构和政府财政承受能力，基础养老金约占城乡居民养老金的一半，即基础养老金合意替代率的下限为15%左右。2011年浙江省农村居民人均纯收入为13071元，基础养老金的适宜水平下限为163元。

调整机制的设计

目前浙江省城乡居民社会养老保险基础养老金最低标准为每人每月80元，和上面确定的适宜水平相比还有较大的差距。从政府支出方面看，2012年全省基础养老金总支出47.89亿元，仅占浙江省生产总值的0.14%和财政总收入的0.7%；城乡居民社会养老保险全省各级财政补助共计66.1亿元，仅占浙江省生产总值的0.2%和财政总收入的1%②。因此，要实现上述调整目标，可以选择“两步走”的调整机制设计：第一步，定幅调整，按照每年一定比例在五年内使基础养老金快增至适宜水平，即合意替代率水平，实现保障城乡居民老年基本生活；第二步，指数化调整，根据经济发展、收入提高、物价浮动等因素动态调整基础养老金，实现静态替代率基本保持不变。

（一）定幅调整机制

根据调整机制的设计，五年内基础养老金要调整至适宜水平。浙江省第十三次党代会报告中提出，今后五年内农村居民人均纯收入要达到22000元左右，可以测算出五年后基础养老金适宜水平为275元（22000×15%/12）左右。所以，在未来五年内，可采取每年基础养老金递增22%左右的定幅调整机制，使基础养老金逐步增至适宜水平。

（二）指数化调整机制

养老金增至适宜水平后，要保持购买力不下降同时让老年城乡居民适度分享经济发展成果，必须通过指数化动态调整基础养老金水平。由于具体国情和经济发展水平的差异，纵观国际上的做法，各国选择的养老金调整指数也各不相同，归纳起来主要有四种模式：一是选择物价指数(消费者价格指数CPI)作为调整指数，如美国。这种调整模式是基于抵御通货膨胀对养老金的侵蚀，它能够使养老金实际购买力始终维持在领取初期的水平，但不能随经济发展、劳动年龄段人口收入提高而提高，属于较为保守的调整指数。二是选择工资增长率作为调整指数，如德国（1957年-1998年）。这种调整模式可以进一步分为按名义工资增长率调整和按实际工资增长率调整两种类型，目的都是让老年人口更加公平地分享经济发展成果，属于较为激进的调整指数。三是综合物价指数和工资增长率作为调整指数，如瑞典、瑞士。这种调整模式是对上述两种机制的综合，在抵御通货膨胀和分享经济发展成果之间寻求平衡，属于中等保障程度的调整指数。四是综合物价指数、工资增长率以及浮动调整因子（如缴费人数变化、人口预期寿命）等多种因素设计调整指数，以更好地满足养老保险制度内收支平衡和可持续发展的要求。日本、德国近年来对养老金制度的改革都试图引入浮动调整因子，但由于各种原因受阻于实践。

基础养老金的指数化调整，可以吸收国际养老金调整的经验做法。在机制设计时应把握两条原则：一是调整指数适度原则。由于养老金增长的刚性，如果调整初期指数设定过高，在人口老龄化加剧的现实条件下，会给制度发展造成沉重负担，到时再来削减指数，则可能影响参保人对制度的信心。二是调整方向单向性原则。社会养老保险的基本特征之一是福利性，从这个意义上讲，调整应该让养老金水平保持不断上升。当发生通货膨胀或劳动年龄段人口收入水平上涨时，基础养老金随之向上调整；当发生通货紧缩或劳动年龄段人口收入水平下降时，基础养老金不随之向下调整。

几点思考

公平与效率。公平和效率之间的平衡，贯穿于养老保险乃至整个社会保障制度设计和实践的始终。从本质上看，养老保险属于再分配范畴，公平始终是制度最重要的建制理念和根本归宿。但是养老保险同样也不能拒绝效率，只有最大程度地发挥养老保险资源的效率，才能更好地维护和创造公平。作为政府提供的普惠性养老金项目，基础养老金调整无疑有助于促进制度的公平；但如果调整缺乏合理的机制设计，调整方式过于激进或幅度过大，则不仅会削弱参保人多缴多得的积极性，还会增加基金财务风险，损害再分配的外部效率。因此，基础养老金调整机制的设计应建立在统筹考虑公平与效率的科学精算基础之上。

政府责任与个人责任。城乡居民社会养老保险制度的基本原则是个人、集体、政府合理分担责任。基础养老金调整体现了政府对制度发展和参保人“既得受益权”的责任，但如果仅仅依赖政府的投入忽视参保人应尽的责任，也会造成“他助”与“自助”的失衡，最终有损制度健康发展和参保人利益。所以，在对基础养老金的调整机制进行思考的同时，也要多途径鼓励引导参保人在经济条件允许前提下多缴多得、长缴多得，让城乡居民社会养老保险在各方责任分担中获得发展的源头活水，真正发挥免除城乡居民养老后顾之忧的保障功能。

基金保值增值问题。城乡居民社会养老保险个人账户在制度实施之初就是实账运营，参保人个人缴费、集体和政府补贴都计入个人账户，长期积累下来将是很大一笔资金。如果个人账户资金收益率过低，势必影响未来养老金支付，进而影响城乡居民参保意愿和对制度的信心，同时加大财政兜底压力，影响制度的健康发展。按照目前规定，城乡居民社会养老保险个人账户资金参照金融机构人民币一年期存款利率计息，高于活期存款计息收益率，但长期看仍然难以达到保值增值的目的。因此，尽管目前国内外投资环境错综复杂，投资收益难以估料，“老百姓保命钱”的高压线又使得投资行为本身即是烫手的山芋，但保值增值的压力将迫使利用市场和社会资源加强基金投资运营成为不可避免的趋势和选择。一方面，要通过投资运营，努力提高基金收益；另一方面，要健全监管机制，加大监管力度，在确保基金安全的前提下实现保值增值。