甘肃省农村社会养老保险试点运行初探——以兰州市安宁区为例

黄志超，尚明瑞

（甘肃农业大学 人文学院，甘肃 兰州730070）

2008年10月，党的十七届三中全会作出关于建立个人缴费、集体补助、政府补贴相结合的新农保制度的决定。2009年9月，国务院下发《关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》（国发 ［2009］32号），决定从2009年起在全国10%的县 （市）开展新农保试点，到2020年基本完成对农村适龄居民的保险覆盖。新农保制度坚持 “保基本、广覆盖、有弹性、可持续”；坚持从农村实际出发，低水平起步，筹资标准和待遇标准与经济发展及各方面承受能力相适应；坚持个人 （家庭）、集体、政府合理分担责任，权利与义务相对应；坚持政府主导和农民自愿相结合；坚持有利于与村干部养老保险、被征地农民养老保险和城乡其他社会保险制度相衔接的原则。这些原则对于农民基本生活、农民基本权益的保障以及农村社会的和谐都有极大的促进和进步意义。［1］2011年，人社部发布 《人力资源和社会保障部官员批复甘肃省2011年新型农村和城镇居民社会养老保险试点县名单的通知》（人社部发 ［2011］78号），将兰州市城关区等31个县 （市、区，以下简称县）纳入2011年新型农村社会保障养老保险试点县，兰州市城关区等65个县 （市、区）纳入2011年城镇居民社会养老保险试点县。

一、建立发展农村社会养老保险试点的意义、制度创新及其原则特征

（一）现阶段我国建立新农保制度的积极意义

第一，在我国当前经济背景下，对占我国人口绝大多数的农村居民发出国家将为他们建立由财政全额支付的最低标准基础养老金信号，［2］使农民无后顾之忧，老有所养，就会有消费的需求，这对开拓农村市场，扩大内需将产生良好的推动作用。第二，从整个国家经济社会发展需求角度着眼，建立新农保制度，会实现城乡居民在社会养老保险方面的制度平等。［3］我国在经历经济发展、转型，综合国力逐渐变强的过程中，逐步缩小直至最终消除城乡居民在养老保障方面的差距，这对于打破城乡二元结构，完善公共服务均等化有着有力而持久的推动作用。［4］第三，建立新农保制度有利于化解农村社会中的各种矛盾。首先，制度的建立将极大地提高农村老年人独立的经济能力，以便提高他们的生活质量；其次，制度的建立将会减轻农村老年人子女的经济负担，一定程度上缓解了因为经济而引发的家庭矛盾；最后，制度的建立将使更多的农村集体集中有限的财力更好地为老年人提供服务。

（二）新农保制度较之于老农保的制度创新

新农保的制度创新有两个主要方面：一是实行基础养老金和个人账户养老金相结合的养老待遇，国家财政全额支付最低标准基础养老金；二是实行个人缴费、集体补助、政府补贴相结合的筹资办法，地方财政对农民缴费实行补贴。这两个特点强调了国家对农民老有所养承担的重要责任，明确了政府资金投入的原则要求，这是与老农保仅仅依靠农民自我储蓄积累的最大区别。

（三）新农保制度运行的基本特点及其原则

新农保制度的基本特点：第一，目前国家财政支付最低标准基础养老金，以实现 “保基本”的目标，中央财政对中西部地区最低标准基础养老金给予全额补助，对东部地区的补助为50%。第二，政府以及地方财政现阶段的主要工作为尽可能多的把农民吸收到新农保的覆盖范围内，对60岁以上的农村老人实行普惠性基础养老金，但其符合参保条件的子女也应参保缴费，这一方面体现了子女需尽赡养老人的义务，又在一定程度上扩大了新农保的覆盖面。第三，新农保运行有很大的弹性，我国区域发展不平衡，不同地区农民收入水平差距悬殊，［5］地方财政收入参差不齐，所以新农保设立5档缴费标准，欠发达地区可以增设低档，而发达地区也可以提高补贴标准。

新农保制度的基本原则：第一，试点先行原则。2009年我国的试点范围为全国10%的县（市、区、旗），未来将用10年时间逐步扩大试点，将于2020年基本实现城乡居民养老保障的全覆盖。能否顺利推进和完善这项制度取决于各试点的工作能否基于本地方的经济发展水平以及地方财政能力，也取决于农民的知识和接受程度。第二，坚持农民自愿原则。试点工作一定要做到农民自觉自愿参与，同时也要加强宣传工作。第三，坚持因地制宜原则。试点地区的经济发展水平、集体经济实力以及农民收入水平各不相同，在个人缴费、集体补助、地方补贴、养老待遇等方面，都必须从当地实际出发。第四，坚持保持农村传统家庭养老保障方式。新农保制度在最低生活保障方面给予农民帮助，但是农民子女仍然要承担赡养老人的义务。

二、新农保试点在运行中存在的问题

（一）保障标准低下，财政支出不足，并且农民参保积极性不高

下表为2012年兰州市城乡居民社会养老保险实施方案。

新农保规定，年满60岁及以上的农村老人将不用再缴纳费用，可每月领取国家发放的55元基础养老金，个人账户养老金以及基础养老金数额很低，加上省级财政补贴以及区财政补贴，每月可领的养老金最低为70．1元，最高为172．6元，这些养老金对于经济危机影响下社会此起彼伏的高物价而言，仅仅可以勉强维持最低限度的生活。而且较之于高收入农户而言，他们更多的会选择其他商业类型的养老保险，而不是参与新农保的投保。本人在2012年8月7日开始对兰州市安宁区乡级地区的调查，其中四个农村社区 （B社区、L社区、G社区和S社区），人数分别为1295人 （B）、1578人 （L）、1763人 （G）、1085人 （S），其中参保人数 （截至2012年10月29日调查工作结束时）为：B社区198人、L社区214人、G社区328人、S社区153人。其比例为B社区15．28%，L社区为13．65%，G社区为18．6%，S社区为14．1%。通过每个社区参保人数占总人数的比例可以得知，对于大多数收入较多的农户以及城市居民（本人通过调查兰州市其他几个城市社区得知，新农保在几个人口在2000人左右的城市社区中，其居民对新农保的参保率不足0．5%）而言，参保人数可谓是凤毛麟角，参保积极性低下。

2012年兰州市城乡居民社会养老保险实施方案表 单位：元

（二）试点管理方式及其管理规则不统一，管理强度有待提升

兰州市安宁区是新农保新近覆盖的城中村社区，在本人调查的街道 （乡）中，下辖七个农村社区，其中大部分新农保被管理对象为失地农民。在管理人数比例方面，在七个社区中，其中除了B社区有社保专干3人外，其余社区的社保专干都为1人。以B社区为例，B社区居民总人数为1295人，参保人数为198人，社保专干为3人，则每人要管理66人，而其他社区每人需要管理的参保人数就更多。以B、L、G、S四个社区为例，总人数为5721人，而这四个社区的社保专干仅为6人，则平均每人要管理954人，从而导致管理人员压力大，管理不到位等问题的出现。

在管理方式方面，在调查的几个社区中，其管理方式一般为手工登记以及电子记录单一使用或并存的记录方式。上文提到过的职责分工方面，社保专干只负责社保类工作，运用手工登记或是电子登记的方式管理社保文档时难免会发生遗漏、错误或是文档遗失等问题，社保专干在记录和管理资料时，一般都是独立完成，没有相应的协作和监督机制。同时也存在各个社区登记表格格式的不统一以及登记表格上交之后不留底的现象。同时各个社区也存在一定程度的管理人员管理能力不足，管理方式落后以及管理权力分散等问题。

（三）试点运行缺乏相应的监督管理机制

新农保制度自2009年建立至今才短短的三年时间，其相关的法律法规还不完善，并且缺乏相关的监督管理机制，制度创新进程缓慢，相应的管理人员素质有待加强。在兰州市城中村改造过程中，新农保和征地工作基本是同时进行的，其中征地补偿款以及新农保基金的发放都有很密切的联系，如果相关的监督管理工作不完善，则很有可能造成款项被挪用的风险，有可能会给农民和国家造成经济损失。

三、对新农保制度在运行中存在问题的相关建议

（一）增加财政支出，提高保障水平，扩大保障范围

如今新农保养老金保障水平低下，虽然在一定程度上可以略微提高农民的生活水平，但是在最高每月172．6元的养老金水平下，部分农民还是只能在温饱线上挣扎。而对于城市户口的居民，只要是在城市或是农村工作的男性 （女性）在60（55）岁退休后，都有800到3000元左右的退休金，相比较农村新农保养老金水平而言，存在一定的不公平以及强制参保的现象。针对此问题，各级政府应加大财政投入量，并且制定相应的政策法规，将新农保的保障水平提升到一个更高的水平，努力缩小城乡保障水平的差距，使得更多农民被新农保吸引，改善参保积极性不高的问题。［6］建议取消60岁无需缴纳保费的老人子女必须参保的强制性规定，同时新农保也可以对城市居民开放门户，城市居民不仅可以购买新农保，而且受益额度也应与农村居民缩减差距。这样一来不仅可以保障农民的权益，而且参保自由度相对提升，使得此项制度的运行显得更加公平公正。

（二）统一管理规则，加强管理强度

管理规则有待统一，各个社区管理方式不同，导致各个基层管理机构收集的数据和资金管理方式也各不相同。各个社区在实际的工作中，基本上是基于新农保政策而进行的，而专门管理新农保的相关人员在人数上、管理手段、个人素质上的层次也参差不齐，因此应统一新农保运行的管理规则；高于基层社区的街道、乡政府以及区、县政府等机构，可直接对各个社区进行管理。新农保自建立以来至今，制度运行时间短，相关的管理手段和制度基础都不成熟。［7］加上缺乏统一和成熟的管理方式，导致新农保制度在运行中出现了很多问题和不足，所以加大新农保制度运行的管理强度刻不容缓。

（三）建立健全相应的监督管理机制

在管理人员数量不足，业务熟练程度不同的现实情况下，建立健全新农保的监督管理机制，在新农保运行中，可以保障制度合理科学的运行，各职能单位在工作中统一管理规则，［8］明确各自的职能范围。同时在机构内设立专门的监督管理人员，监督资金的运行管理，保证专项基金每一分钱都用在新农保的运行上。加强干部监督管理工作，定期分析工作过程，提出并制定阶段性的工作重点，保证新农保制度合理良好地运行。

［1］高君．构建城乡一体化社会养老保障制度的思考——以浙江省新农保试点为例 ［J］．福建论坛 （人文社会科学版），2010（7）：32－36．

［2］吴利明，李超，张慧．统筹城乡养老保险制度的差异现状及实现路径 ［J］．商业时代，2011（11）：110－111．

［3］王云．我国农村社会养老保险现状 ［J］．合作经济与科技，2008（10）：118－119．

［4］余兴厚．中国城镇化进程中社会保障制度的城乡统筹 ［J］．重庆工商大学学报，2005（5）：5－7．

［5］李春根，李建华．探索建立江西省新型农村养老保险制度 ［J］．求实，2008（7）：90－92．

［6］侯晓丽．积极推进我国农村养老保险制度的健全和发展 ［J］．理论导刊，2005（10）：17－19．

［7］周艳．统筹城乡养老保险制度的研究综述 ［J］．经营管理者，2010（11）：43．

［8］游建生．进一步完善养老保险制度 ［J］．人民政坛，2009（12）：38．