基层农业科技推广体系发展演变与启示——基于辽宁省农业科技人才队伍的调研

杨燕，翟印礼

（1．山西农业大学 经济贸易学院，山西 太谷030801；2．沈阳农业大学 经济管理学院，辽宁 沈阳110866）

农业科技推广体系从广义上分为农业教育体系、农业科研体系、政府的农技推广体系、以合作社为载体的农业推广体系。［1］在20世纪80年代，农业科技推广体系在农业技术的迅速推广中起到很大的作用，但是随着市场经济的发展和机构改革的推进，基层农业科技推广体系的农技推广人员均失去国家资助变为自主谋生，农业技术推广机构受到较大冲击。这与我国政府的农业技术推广投资较少和各级政府对农业技术推广机构定性上的认识不一致有关。有的学者认为农业技术推广是公益性事业，必须由国家来承担其投资任务；有的学者则认为过去计划经济体制下形成的农业技术推广体系已不适应市场经济发展的需要，必须推向市场。［2］本文试图从农业科技推广体系发展演变过程出发，通过经验分析找到适合中国现实需要的农业科技推广体系模式。

一、基层农业科技推广体系发展演变

（一）第一阶段：20世纪80年代农业技术推广体系发展迅速

20世纪80年代我国建立了较为完备的农业技术推广系统，包括种植业、畜牧业、水产业、农业机械化、林业和水利六大技术推广体系。1989年全国共成立县级农业技术推广中心1003个，畜牧技术服务中心198个，水产技术推广服务中心198个。［3］但各个地区的基层农业科技推广体系有所差异。例如，辽宁省营口市盖州市的推广站分为种植业推广站和农业机械化推广站。种植业推广站下设农业、果树、茶叶推广部门，农业机械化推广站下设林业、水产、水利推广部门。

（二）第二阶段：农业技术推广效果好

20世纪80年代末至90年代初各站推广人员力量强。多数推广人员来自于工农兵大学，他们经常深入基层到试验地搞试验推广以及化肥测验，满足农民的技术需求。在计划经济体制下，我国重视农业技术推广工作，日常经费全部由国家财政拨款，该阶段我国农业技术推广效果是最好的。

（三）第三阶段：20世纪90年代初至2000年三权下放，推广体系开始收缩

20世纪90年代初由于片面理解有关中央关于实行社会主义市场经济改革的决定，在全国范围内对农技推广机构刮起了断奶之风，部分地区不同程度地对农业技术推广机构减拨或停拨事业费，对农业技术推广组织与机构造成了较大程度的冲击。［1］1986～1995年我国的农业技术推广投资强度始终未能赶上1986年水平 （0．41%），1990年达到最低点 （0．35%）。以后虽有所上升，但上升幅度不大。该投资强度不仅远低于工业化国家20世纪80年代投资强度 （0．62%）的水平，而且低于世界低收入国家平均投资强度（0．44%）的水平。［4］基层专业农技人员缺乏，特别是乡镇一级的农技推广站 （所），农技人员做着行政工作，而不是农业技术推广，导致一些先进适用的农业技术很难及时推广到田间地头。例如，1990年辽宁省营口市农科站归县农业局管理，人、财、物权由县下放到乡镇后，农科站实行自我管理。“割脐断奶”使得农科站只能依靠自己生存下去，为了赚钱，农科站的推广人员搞经营，既开荒又卖药。1992年全国有44%的县和41%的乡农技站被减拨或停拨事业费，约1／3的农技员离开了推广岗位。［5］辽宁省营口市乡镇政府给每位推广人员2000元的人头费，将基层农业推广人员划归乡镇政府管理，推广站的办公楼被镇政府占用。由于缺乏经费，技术推广无法开展。以营口市高坎镇为例，搞农业技术推广的农科站只有8～10人，农科站的推广作用开始减弱。

（四）第四阶段：2002年至2003年机构改革，削减农业科技推广体系

对于从事公共农技推广工作的机构，由于政府财政拨款不足，特别是一些政策性补贴和福利，各级政府都是 “给政策不给钱”，所以多数仍在进行着经营性创收。2002年我国政府公共农技推广机构的经费总收入中，政府拨款占经费总收入的84%，其余的16%来自技术推广部门的各种经营与创收活动。［6］2002年至2003年辽宁省对县、乡农业技术推广机构进行机构改革，使得政府机关和事业编制的界限开始明晰。负责农业部门的省农委和农业厅合并为省农委，县一级的农业部门归省农委管理，乡镇一级的进行综合建站，将原来的种植业、林业、畜牧业、农机、水产推广站合并为综合性的乡镇农业技术推广服务中心。原来每个乡镇推广站有30个编制，经过机构改革之后缩减为10多个编制，乡镇人员打乱重新分配岗位，现有人员编制满员，对于工作30年的推广人员女性50岁以上，男性55岁以上，实行一次性退休政策。

（五）第五阶段：2004年至今选聘机制趋于完善

按照事业单位推行全员聘用制的改革要求，乡镇农业技术推广机构根据人员岗位数，引入竞争机制，按照 “公开、平等、竞争、择优”的原则，对农技推广人员实行公开招考、竞争上岗和全员聘用。［1］由于采取竞争选聘机制，选聘农业技术推广人员要参照公务员考试，因此，近几年来大学生所占比例加大。但由于女性善于学习，通过考试的女性比例较高，例如辽宁省营口市大石桥市2010年招聘农业技术人员，5名均为女性，这不便于基层农技推广工作的开展。

二、经验分析

从以上基层农业科技推广体系的发展演变过程来看，在计划经济体制下，20世纪80年代至90年代初，基层农业科技推广体系发挥的作用很大，例如，当时很多农作物的新品种都是通过基层农业科技推广体系推广并使用的。而自20世纪90年代初以来，基层农业科技推广体系所从事的工作已经脱离了它为广大农民提供公益性农技推广服务的本职工作。计划生育、税费征收和补贴发放、社会纠纷调解、教育卫生工作、地方选举、土地征用、拆迁、移民等几乎涉及乡镇的所有党政中心工作已成为基层农技员的主要的日常业务。农技员平均只有1／4不到的时间用于其本职工作。由于国家和地方政府投入不足，经营创收是基层农技推广系统对国家农技推广投入不足做出的无奈的选择，其后果已经越来越严重影响到我国公益性技术推广职能的发挥。［7］

为什么农业科技推广体系在计划经济时代作用显著，而在市场经济时代作用微弱呢？首先我们要明确基层农业科技推广体系的性质，即基层农业科技推广体系属于公共产品还是私人产品。

（一）公共产品理论

1954年，萨缪尔森在 《公共支出的纯理论》一文中提出了公共产品的经典定义。他指出：集体消费产品是指这样一种产品，“每个人对这种产品的消费都不会导致其他人对该产品消费的减少”。［8］在西方经济学界，公共产品的两个基本特征——非竞争性和非排他性成为公、私产品界定的基本标准。非竞争性是指他所能具有的不会因某一主体的消费而减少其他主体对这一产品的消费量。非排他性是指即使某一经济主体没有支付相应的费用，也无法将他排除在对这一产品的消费之外。同时具有非排他性和非竞争性的产品被称为纯公共产品，而只具备这两个特性中的一个产品则被称为准公共产品。［9］在比较中外国情差异的基础上，朱明熙 （2005）构建了一个符合中国国情的公共产品理论概念：公共产品是指社会正常存在与发展所必需的，而个人又无力独自提供 （无论他是否自愿），而必须由社会最具权威和影响力的公共机构 （如国家或政府）负责组织提供的具有社会性的物品或服务。［10］

（二）基层农业科技推广体系的公共产品特性

刘战平 （2011）认为，农业技术属于准公共产品属性。首先，农业技术具有非排他性。这是因为一项农业新技术一旦提供出来就可以被许多农户同时消费，且每增加一个消费者的边际成本为零，那么技术最初使用者的投资既无法从其他农户那取得补偿，又无法限制其他农户的消费，最初使用者将被迫承担所有购买技术的花费，这就导致了农业科技投资供需调节市场的失灵，市场无法使其投资达到经济的最佳水平。其次，大多数农产品缺乏需求弹性。技术进步造成的产量增加使得农业生产者收入减少，消费者受益。因此，农业生产者投资动力不足，为了促使农业生产者扩大再生产，必须通过政府转移支付政策来补偿一部分农业科技投资，这些是私人企业和农户无法承担单独投资农业科技的任务。［11］再次，由于农业技术推广具有较强的正外部性，即社会共享性和外溢性特征，其受益对象是整个社会。农业科技推广必须以公共产品形式由政府提供。匡元配等 （2011）也认为，无论从 “三农”的大背景，还是从农技推广的职能和地位，或是从主体、客体的角度和从效益的角度，农技推广都具有公共产品特征，政府应该按照 “财权与事权对等”的原则，供给农业技术。基层农业科技推广体系作为介于政府与农民之间的桥梁，其推广项目完全是为农民无偿进行技术服务，具有社会性特点。所以，农技推广行为完全是一种社会公益性服务，而不是以谋求利润为目的的经济营销活动。［12］计划经济时代，政府对农业科技推广体系的投入大，基层农业科技推广体系完备，该体系曾为农业发展做出了巨大贡献。但目前基层农业科技推广体系处于公共产品与私人产品之间的尴尬境地，受市场机制的影响，政府、企业、农民都不愿意或无力对基层农业科技推广体系投资，经费严重不足导致农业科技推广体系在市场经济体制下 “重经营创收、轻农业推广”，在全国很多地方农业科技推广体系已经名存实亡。

三、辽宁省基层农业科技推广体系现状及问题

（一）辽宁省基层农业科技推广体系现状

1．机构现状

辽宁省有省级、市 （地区）级农业科研机构111个，其中省级43个，市属68个 （见表1）。全省农业高校有三所，分别为沈阳农业大学、辽宁农业职业技术学院和辽宁职业学院 （铁岭农业职业技术学院）。另外，还有农业中专学校6所，省市县三级都有农业广播电视学校。在辽宁省农业推广系统，省市县乡四级机构总数5184个，人员编制33 627名，其中基层机构 （县乡两级，下同）5065个，人员编制31 637名 （见表2）。

表1 2010年辽宁省省级、市 （地区）级农业科研机构情况 单位：个

表2 2010年辽宁省农业推广系统情况 单位：个

2．人才队伍现状

目前，全省科研机构现有职工4638人，从事科技活动的为2800多人，其中高级职称800人，中级职称960人，初级职称620人。一是在现职人员构成中，从事科技活动人员占60．47%，从事生产经营活动人员占11．02%，行政人员占5．86%，工人占22．66% （其中省农科院工人占32．60%，数量过多，影响科研工作）。二是离退休人员总计为3072人，与在职人员的比例为0．66∶1，其中省农科院为0．83∶1，负担有些过重。三是从学科专业结构看，农学（含土肥、植保）专业过多，占22．93%，相对而言蔬菜 （3．39%）、特产 （5．71%）、畜牧兽医（4．89%）、 水 产 （4．67%）、 生 物 技 术（4．03%）、计算机 （1．28%）、加工 （0．75%）、经贸 （1．32%）等专业人才偏少，难以适应农业产业结构调整的需要。四是年龄结构，小于30岁的占19．61%，31～40岁的占40．86%，41～50岁的占28．47%，51～60岁的占11．06%，老、中、青的比例基本符合科研工作的要求。五是从事科技活动人员的学历结构，博士占0．89%，硕士占4．42%，本科占43．12%，大专占30．31%，中专占10．63%，其它占10．63%，从中可以看出高学历人员所占比重过小，大中专学历所占比例过大。六是职称结构，正高级占6．06%，副高级占22．50%，中级占34．24%，初级占22．33%，其它占14．87%，高中初比例为1∶1．25∶0．83，高级偏多，中初级偏少，不尽合理。

据不完全统计，在辽宁省农业推广系统，省市县乡四级机构总数5184个，人员编制33 627名，其中基层机构 （县乡两级，下同）5065个，人员编制31 637名。从总体情况看，县 （市）及以上农业推广系统基本上能够按照编制严格执行，确保不超编。截止2010年底，辽宁省农业科技推广人才数量达6123人。从学历上看，具有博士学位的2人，占总数的0．03%；具有硕士学位的49人，占总数的0．8%；大学本科1618人，占总数的26．4%；专科2643人，占总数的43．2%；中专及其以下的1811人，占总数的29．6% （见表3）。从职称结构上看，高级职称668人，占总数的10．9%；中级职称2602人，占总数的42．5%；初级职称2191人，占总数的35．8%；其他660人，占总数的10．8%。从性别上看，男性3912人，占总数的63．9%；女性2211人，占总数的36．1%。

辽宁省农村人口2328万人，农村劳动力总数为1365万人，其中农村实用人才31万人，占农村劳动总量的2．3%。从人才类型上看，全省生产型实用人才19．7万人，占63%，其中种植能手、养殖能手占60%左右；经营型实用人才6．9万人，占22%；技能服务型实用人才2．3万人，占7．5%；技能带动型实用人才1．9万人，占6．2%；社会服务型实用人才0．4万人，占1．3%左右。从学历结构上看，全省农村实用人才中具有大专及以上学历的3758人，占1．2%；高中、中专学历的25 682人，占8．2%；初中学历的273 109人，占87．2%；小学文化的10 336人，占3．3%；未上过学的313人，占0．09%。从以上分析可以看出，辽宁省农村实用人才的平均受教育年限不足8年 （见表4）。从技术水平上看，全省共有农民高级技师1879人，占0．6%；农民技师4072人，占1．3%；农民助理技师1879人，占0．6%；农民技术员8770人，占2．8%；没有或未评定农民技术职称的29．7万人，占94．7% （见表5）。

表3 2010年辽宁省农业科技推广体系人员学历情况 单位：%

表4 2010年辽宁省农村实用人才队伍学历情况 单位：%

表5 2010年辽宁省农业科技推广体系人员职称情况 单位：%

从以上数据可以看出，辽宁省农业科技人才队伍从总体上看是研发人才较强，推广和实用人才还显不足，特别是在能够引领农业高新技术推广及应用方面还需不断努力。

（二）辽宁省基层农业科技推广体系存在的问题

1．基层农业科技推广体系体制不合理，不利于农业科技的推广

由于受政策和体制的限制，在辽宁省许多地区农业技术推广机构归属乡镇政府，而不是以前的 “垂直管理”——由县 （市、区）政府农业行政主管部门直接管理，与县级农业行政主管部门的关系仅是业务指导关系，从而在一定程度上造成农技推广工作失调，工作效率极为低下。其管理体制不顺不仅体现在工作效率上，而且还体现在用人和资产管理上，一些地方乡 （镇）政府忽视或者淡化农业技术推广工作，农科站工作人员经常被政府部门抽调，其用人机制不科学；非专业人员占编严重，甚至在个别推广站非专业人员超编，严重阻碍了专业技术人员进入基层农业技术推广队伍，极大地影响了农业新技术、新方法的推广和使用。据调查，铁岭市现有乡 （镇）农技推广中心 （农科站）96个，核定编制700个，实有人员1060人，超编360人，能够正常开展业务工作或者勉强维持糊口的乡 （镇）农科站仅有46个，占总数的48%，而过半的农科站只能靠职工自己从事经营活动和从事二、三产业来解决基本生活需要，严重影响了农业技术推广工作的正常进行，甚至基本呈现 “线断、网破、人散”的瘫痪局面。辽宁省各乡镇仍是五站合并为一个农科站，营口市大石桥市农业技术推广的重任压在了农科站，原来的林业站站长分管农业技术推广，原来的畜牧兽医站只有5个编制，多余人员每人给1000元进行人员分流。与此相反，农业科研单位普遍存在缺编现象，据2011年辽宁省农委对全省64个市以上农业科研单位的调查，总缺编人员所占比例为21．05%，其中省属机构缺编占25．74%，市属机构缺编占11．38%。在基层的乡镇，由于编制限制及招聘的大学生多数为女性，不便于在基层从事农业技术推广工作，因此，乡镇一级的农业技术推广人员存在老龄化现象，现有人员年龄主要集中在40岁左右。

2．基层农业科技推广体系专项经费不足

农业技术推广专项经费缺乏，人员经费难以为继。由于农业技术推广的公益性，其经费应该由政府专项下拨，但是，许多地区的农业技术推广系统迫于经费紧张或者严重超编，没有或者很难满足全面的农业技术推广所需的专门农业技术推广经费，进而无法保证农业技术推广工作有效进行；基层农业技术推广人员工资待遇低下，积极性不高，新技术在基层难以扩散推广。据铁岭市各县区填报，全市乡镇农科站年需人员工资及经费总额1162万元，而目前能够解决的仅有231．7万元，年经费缺口930．3万元，乡均缺口经费达9．6万元。

3．基层农业科技人才队伍 “三老化”，服务难以保障

辽宁省基层农业科技人才队伍 “三老化”问题严重。就是说，人员老化，结构老化，知识老化。在调查中，许多地区农业科研人才数量不足、年龄偏大，特别是高层次农业科研人才缺乏；农业技术推广队伍中骨干力量人员老化，新进人才又缺乏实践经验，出现 “断层现象”，尤其是基层农技推广机构专业农技推广人员偏少。据调查，营口市乡镇农技推广机构有专业技术职称人员仅占21．9%。加强青年科技人才的培养和及时补充专业的基层农业科技人才迫在眉睫。目前，辽宁省农业部归口的基层农技推广机构内人员中，大专以上学历仅占73．7%，其中非全日制学历或非农学历的不在少数。2003～2007年的4年中，全省仅种植业基层站接受过3个月以上业务培训人数，只有在编总数的9．2%，而同期新接收的农科毕业生仅有145人。很多乡镇农技站十几年甚至几十年都没有分配到1名正规农业高校的毕业生。在许多地区，农业科技人才知识老化问题严重，经常凭借经验行事，缺乏经常性、前瞻性、时效性的最新科学技术更新培训，使之发挥推广最新科学技术的作用受限。即便对农业专业技术人员进行培训，也普遍存在培训方式简单，收效不明显，大多数培训依靠项目而来，缺少常规实用的轮训机制。由于农技人员数量少，相对的服务对象数量加大，技术推广活动范围拓宽，难以得到全覆盖，特别是农忙时节和关键时节，很难实施手把手、面对面的指导和服务。由于农技人员素质有限，在开展新品种、新技术和新机具的推广过程中，其讲解和示范能力也必然受到某种程度的限制。多数基层农技推广人员只能将服务重点放在产中这个环节上，对于产前农业生产资料的采购和供应以及产后的农产品储藏、保鲜、加工和销售等环节还不能开展有效的服务。

4．基层农业科技推广体系科研、教育、推广脱节

由于农业科技推广体系的科研机构、教育机构、农业技术推广系统分别归属与不同的政府部门，各环节之间存在脱节现象。我国目前科研成果转化率低，只有不到40%，教育机构对农民进行的培训往往无法满足农民的技术需求，农民对政府办的培训班积极性不大，农民更希望了解实用的新技术。农业技术推广系统由于知识更新缓慢、现有推广人员缺乏实践经验等原因，农业技术推广效果较不明显。

四、对策建议

（一）加强基层农业科技推广体系建设

为了加强基层农业科技推广体系建设，一方面，应该恢复乡 （镇）农科站隶属于县级农业行政主管部门的管理体制，撇清基层农业科技推广人员与乡镇政府的关系。扩大编制，以优惠政策吸引更多优秀农业科技人才到农村来。另一方面，要切实保障农技人员的工资待遇，落实基层推广人员的基本工资、绩效工资和岗位津补贴；完善激励机制，调动农技人员的工作积极性，避免专业人才流失。建立完备的农业科技推广系统（见图1），加强基层农业科技推广体系建设，加大推广力度。

图1 农业推广系统

（二）加大农业科技推广专项经费投入

为了进一步加强农业科技人才队伍建设，各级政府必须在保证人员经费的基础上，加大业务经费的投入，确保培训经费、科研经费都由政府出资。各级政府还要科学合理地设定编制 （含辅助人员编制），对于农业技术人员需求量大的地区要加大力度，切实解决他们的编制问题、工资待遇问题，切实促进农业科技推广与应用，确保农业科技人才队伍科学稳定有序发展。设立专项基层农技推广经费。基层农技推广工作经费由省、县级财政共同承担。省级经费投入以转移支付方式拨付给县级，县级经严格职能分工和绩效考核发放到农技推广机构，支持县、乡两级农技人员开展各类农业技术推广工作。

（三）加强农业科技推广人才队伍建设

一方面，完善农业科技人才队伍建设的机制，包括人员聘用、职称评审、分配激励、学术研究、经费使用等方面的运行机制；切实保障农技人员的工资待遇，落实基层推广人员的基本工资、绩效工资和岗位津补贴；完善激励机制，调动农技人员的工作积极性，避免专业人才流失。另一方面，加强农业科技人才队伍的实践能力。选聘优秀的具有博士学位、硕士学位的涉农专业的毕业生，分别到各市地、各县市区挂职副市长、副县长，负责农村基层农技推广工作。对于优秀的基层农技推广人才，工作一定年限后，逐步提拔到领导岗位上来；对于挂职锻炼的优秀人才，可以继续提拔重用或者选送到农科高等院校进修和攻读博士学位，为社会主义现代化建设培养和储备更多更优秀的人才。

（四）建立科研、教育与推广沟通机制

从公共农业推广服务横向体系看，要借鉴发达国家的农业推广服务体系建设的经验，改革现行的农业教育、科研与推广相互分离、各自为政的体制。一方面，可以采取本地区基层农广站之间交流，也可以采取本地区基层农广站到农业技术推广先进地区交流或者学习；另一方面，可以采取涉农高校和科研院所的专业教师或者研究人员到基层推广站交流任职，进行农业高新技术推广及应用，充分发挥他们的智力优势。在培训的过程中，为了避免农业科技人才参加培训少、期限短、收效少、内容不匹配等矛盾，要增强培训内容的有效性和实用性。同时，各个农业推广站之间应该加强沟通。农业科技研发、推广与教育培训相结合机制的建立，对于加速农业科技成果转化具有重要的意义。这就要求，农业科技进步相关业务主管部门对于科学研究成果的申报、研究、结题及成果转化，都要强调相互联合，经常沟通，使农业科技进步研发及推广经费充分发挥效能，真正地科学使用经费，真正地使有限的经费用在刀刃上，充分发挥经费的使用效率。不仅如此，各个农业推广站之间也应该加强经常性沟通，面向农业生产第一线，亲身了解农民关心的问题，把握农业农村发展趋势，进一步使最新科研成果最有效地应用于农业生产实践中，不断加强农业科技人才的经常性培训和知识更新。

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