房地产调控政策中税收工具的分析：以“新国五条”中的二手房征税为例

● 黄晓瑞

居住作为人类最基本生活需要之一，是国民安居乐业和社会稳定的关键所在，因此，历来都受到世界各国的重视。“住有所居”一直是人们心中的梦想，人们对于住房的渴求从来未停止过，但是高房价的现实将很多人心中的梦想打碎。这一现状引起了我国政府的高度重视。近年来，政府出台了多项调控房地产的政策，运用税收政策来调控房地产市场，是调控政策中的一项具体内容，那么，运用税收工具的政策效果如何？特别是2013年3月1日公布的《国务院办公厅关于继续做好房地产市场调控工作的通知》明确提出了“依法严格按转让所得的20%计征个人所得税”等细化措施，如投入水中的石子般，一石激起千层浪，这一新的征税政策也引起了多方的争论。本文希望以二手房20%征税政策为例来分析税收工具对房地产供需双方的影响。

一、税收工具视角概述

当代公共政策领域的工具性研究的动力则主要来自公共管理和社会实践层面的需要。乍看起来，“政策工具”的概念十分简单，但是，从事实出发，对工具概念的描述还是十分困难的。目前，很多研究成果为我们提供了可看作“政策工具”的现象，但是在这些“政策工具”现象之间并没有连贯性的关系。那么，到底如何界定政策工具，B.盖伊·彼得斯和弗兰斯·K.M.冯尼斯潘从政策工具的类型角度对于政策工具进行了较为深入的阐述，他们认为政策工具可分为以下三类：管制类政策工具、激励类政策工具、信息传递类政策工具。

税收工具，从上文的政策工具分类来看，它既属于管制类政策工具又属于激励类政策工具。说它属于管制类政策工具，是因为管制类政策工具的操作特点是要让社会行为者的行为规范化。诸如法律、法规、规定、规章、条例等都应该属于这一政策工具家族。那么，税收工具显然属于管制类的政策工具。作为管制类的政策工具，税收工具主要有以下属性。其一，它除了具有工具的功能，还具有保障和规范的功能。法律的规定使得税收工具的行为更具有规范化，同时，其本身也受到法律的规制，这样就保障了社会行为者的正当行为。其二，税收工具的政策工具使用通常需要相关组织的监控和执行，但是，由于为了达到原定的政策效果，税收工具的监管需要一定的人力物力和专门的执行，政府可能会无法承担监控和实施所产生的成本。其三,税收工具作为管制类的政策工具，常常具有强制的特征，而强制性可能会引发相关阻力，比如作为政策对象的行为者阻力。最后，由于管制具有回应性的特征，那么税收工具的规则形成通常需要经历一段比较缓慢的过程，因而可能存在政策滞后于社会发展的情况。说它属于激励类的政策工具，是因为它属于用税收政策的激励来对人们和社会的行为施加影响的一种政策工具。在实践过程中，很多经济政策和社会政策都被归入这个政策工具家族。激励类政策工具与管制类政策工具相比，重要的属性是前者的非强制性质，激励类政策工具由于其非强制性，可能在某些领域容易被人接受从而流行，但是，由于其非强制性可能存在一些限制。例如，单纯的经济激励政策工具可能由于其较弱的强制性，提供了目标行为者改变其行为的选择空间，这种改变有时并不符合原有的政策目标，也不一定能达到原有政策既定目标。而税收工具兼有管制类政策工具和激励类政策工具的性质，具有一定的强制性，且属于激励性的政策工具，应该说具有较好的发展能力。

二、我国调控房地产政策中涉及税收政策的内容回顾

政府自2009年起高度重视房价高涨的问题，连续出台了多项严厉调控房地产政策，以打击各种炒房和投机性购房行为。在这其中的政策很多涉及了房地产税收政策相关内容，本部分将对此进行回顾。

2009年12月的国务院常务会议就如何促进房地产市场健康发展而提出了四大举措（增加供给、抑制投机和加强监管等），被称为 “国四条”。这四项举措基本未涉及与房地产税收政策相关的内容。仅仅一个月之后，也就是2010年1月，国务院办公厅发布了 《关于促进房地产市场平稳健康发展的通知》，该项通知提出了促进房地产健康发展，抑制房价的11条措施，被称为 “国十一条”。其中，明确提出继续实施差别化的住房税收政策。具体来说，要严格执行国家的有关个人购买普通住房和非普通住房、首次购房和非首次购房的差别化税收政策。对不符合规定条件的，一律不得给予相关税收优惠。同时，要加快研究完善住房税收政策。“国十一条”从宏观层面阐述了住房税收政策，但是并未提出具体的措施。而当年的4月15日，国务院公布了新一轮遏制部分城市房价过快上涨的新政，政策共有四条，分别是抑制不合理住房需求；增加住房有效供给；加快保障性安居工程建设和加强市场监管，这四条规定为了与2009年的“国四条”相区别，称为“新国四条”。这四项举措同“国四条”相同之处是基本未涉及与房地产税收相关的内容。自“新国四条”的公布仅仅过了两天，国务院又发出了 《关于坚决遏制部分城市房价过快上涨的通知》，提出十条举措，其中涉及税收制度的主要是从总体上发挥税收政策对住房消费和房地产收益的调节作用。政府要求财政部和税务总局相关部门需要加快研究制定引导个人合理住房消费和调节个人房产收益的税收政策。可以看出该项措施与之前的措施相比，具化了税收工具，并责令相关部门共同制定相关税收政策。2011年1月26日，国务院常务会议再度推出八条房地产市场调控措施，在这八条措施中有一条涉及调整完善相关税收政策，加强税收征管。政府规定调整个人转让住房营业税政策，对个人购买住房不足5年转手交易的，统一按销售收入全额征税。严格执行个人转让房地产所得税征收政策。各地要加快建立和完善个人住房信息系统，为依法征税提供基础。该项政策不仅涉及了具体的税收征收，还涉及了与税收征收紧密相关的完善住房信息等内容。2013年2月国务院常务会议又确定了五项加强房地产市场调控的政策措施，被称为“国五条”。2013年3月1日公布的 《国务院办公厅关于继续做好房地产市场调控工作的通知》明确提出了 “依法严格按转让所得的20%计征个人所得税”。明确的20%将税收工具更加具体化。从上文的回顾可以看出政府在对房地产进行调控时，关注税收制度对于房地产的影响，充分发挥税收政策的调节作用。

三、二手房征税政策的经济学分析

政府经常运用税收工具来进行调控，例如对于奢侈品、香烟等征税就是其中之一。那么政府征税令谁实际上承担了税收的成本呢？这是个极其有趣的经济问题。政府的此次规定 （明确二手房交易中的个人所得税将会按照个人所得的20%征收）可以看做政府想要抑制房价上涨过快，打击倒卖房子的一种严厉方式，但是能否达到有效的目的？下文将运用供需来分析房产税的预期效果。

二手房交易中的个人所得税将会按照个人所得的20%征收，可以看做是一种房产税，许多经济学家都认为高税收可以抑制消费，从而减轻房地产的交易，能够起到控制房价的作用。

公式1显示了政府征税后的税收与房屋价格的关系。P1表示房屋的现价，P0表示房屋的原价（这里的原价及下文均包含装修等支出）。那么这一税收的归宿到底在哪里？仅仅因为政府规定 “按转让所得的20%计征个人所得税”，就意味着卖房者负担了税收，从而减少了其利润是不正确的。

如果房屋的价格上涨了50%，假设原价100万的房屋，现价为150万，那么税负的归宿是谁呢？

图1给出了答案。由于房屋是基本的生活资料，显然属于生活必需品，虽然目前的政策是对二手房征税，而我国的一线城市中心地带基本以二手房为主，以北京为例，截至2013年4月25日，北京四环内的二手房共1060883套，其中西城区40144套，东城区36230套，宣武区53961套，崇文区38410套，丰台区144925套，朝阳区 483675套，海淀区263538套；北京四环内的一手房共325套，其中西城区13套，东城区17套，宣武区9套，崇文区 3套，丰台区49套，朝阳区168套，海淀区66套。北京四环内的二手房与一手房数量约比为3264:1。那么可以将二手房假设为生活必需品。图1显示了房地产市场的供需图，图中的供需曲线是来自于虎吉祥在其硕士论文 《房价上涨影响因素的经济学分析》一文中根据基数效用论和序数效用论综合获得的需求曲线和根据房屋生产函数和房屋成本函数综合获得的供给函数，由于供需曲线是根据房屋生产函数和房屋成本函

数综合计算确定的，因此可以在很大程度上显示房地产市场的供需实际情况，本文用这个图来分析供需变化下的税收工有很大的说服力。

图1 房地产市场的供需图

由图1所示，税前初始均衡点为E，即初始S曲线与D曲线的交点，此时房价的初始价格为P点，房屋的消费量为Q点。我们把在二手房市场征税的情形描绘在图上分为两步：第一步为房价上升50%，需求曲线保持不变，供给曲线向上移动。供给曲线上升后的价格为P’点,消费量为Q’点，新的均衡点为E’点。而由于政府对于房价转让征收20%的税收，根据公式1所示，供给曲线再次向上移动，为曲线S’’。 供给曲线上升后的价格为P’’点,消费量下降为Q’’点，此时的均衡点为E’’点。

税收归宿如何？对房屋征收20%的转让税，使得供给曲线由房价增长的供给曲线S’平移到了新的供给曲线S’’。这一新的供给曲线与D相交于新的均衡点 E’’，此时，消费者支付的价格上升了E’’H,而销售者所得的价格下降了HM，显然，E’’H大于HM，这时消费者承担了大部分的税收。

从上文的分析可以看出，新的针对二手房的征税政策，税收的归宿更多的到了买房者身上。这与政府实行房屋调控的初衷是有一定差异的。这在一定程度上加大了购房者的负担。综上可得，由于房屋属于需求相对于供给缺乏弹性，税收的负担大部分转移给了消费者。

四、总结

由上文可知，仅仅通过对房屋征收20%的转让税，可能将更多的税负负担转移到买方市场，并没有从根源上遏制住卖方的行为。然而，这并不能直接否定税收工具在调控房地产市场中的重要作用。这可能仅仅是该项政策并未起到应有的效果。我们需要看到，用税收工具来调控房地产市场是正确的选择，形成住房保有环节的房产税制是已延续数年的

新一轮房地产调控 （“楼市调控新政”）中的制度建设内容，事关各方利益、调控水准与“调控新政”中长期效果。同时需要注意的是，开征房地产税要渐进推行，一步到位并不适合。从大势上来看，房地产调控中过度的行政化调控方式，如“限购”等措施并不可取，应在改革深化过程中相应归于淡化或逐步实现淡出，取而代之的是房地产税制度改革的建设。