积极构建防治“小金库”长效机制的建议

● 张利衡

根据中央、省、市统一部署，2009至2011年，我市连续三年在全市范围内开展了声势浩大的“小金库”专项治理工作，共查出私设“小金库”一百多个，“小金库”资金五千多万元，有效地遏制了“小金库”的蔓延势头，严肃了财经纪律，取得了较为明显的成效。但是我们也应该清醒地认识到，由于制度上的缺失和监管手段的弱化，当前适合“小金库”生存的土壤依然存在，“小金库”治理工作还十分艰巨，任重道远。我们必须认真研究，精密部署，有效构建防治“小金库”长效机制，达到标本兼治，综合治理的目的。

一、“小金库”现状及特点

近年来，随着预算编制制度、财政国库集中支付制度、公务卡报销制度、政府采购制度以及财政资金绩效评价制度等一系列财政改革的推行，财政性资金基本处于财政的全程监管之下，有效地预防和减少了行政事业单位 “小金库”的产生。但是还是有少数部门（单位）为了个人和小集团的私欲，想方设法寻找漏洞，钻政策空子，私设“小金库”，“小金库”也因此向隐蔽化、形式多样化等方向发展，主要特点有：

一是傍依权利。从我市近三年查处的案件来看，“小金库”正在向掌握着资源管理权的重要部门和行业集中，如教育、卫生等领域。

二是更加隐蔽。做账外账、假账，甚至不做账、公款私存、收入隐匿在下级单位等等，给查处工作带来很大的困难。

三是资金来源更加复杂。除常规的乱收费、乱摊派、乱罚款；截留、挤占、挪用资金等形式外，更表现为骗取、转移收入，虚列支出套取现金等。如用假发票等非法票据骗取资金设立“小金库”；在往来账上列收列支套取现金私设 “小金库”；虚列会议费、劳务费、培训费等提现设立“小金库”。

四是集体挥霍。除少数人相互吃请、送礼等因私消费外，还用于超标准、超规定发放职工奖金、福利等，“人人沾光”。由于法难责众，加大了追究处罚难度。

五是性质认定更加模糊。如少数领导假公济私，以请客送礼和业务往来为名，实为贪占，个人得好处。这种行为有时公私混杂，分辨不清，难以定性。

二、“小金库”屡禁不止的原因

自1995年财政部、审计署、中国人民银行组织各省市相关部门开展清理检查“小金库”工作以来，国家和地方政府组织开展对“小金库”的查处，一直没有间断，但“小金库”却屡禁不止和屡查屡犯，究其原因，主要有：

（一）利益驱使是“小金库”存在的内在动力

少数领导干部财经法纪意识淡薄，受部门利益驱动，或是为了给职工谋“福利”，利用职权，违反财经法纪，通过化公为私，侵吞国有和集体资产，私设“小金库”；个别单位领导为了贪占和挥霍资金，或搞“权钱交易”，以“小金库”资金铺路搭桥，公款行贿，编织“关系网”，寻求“保护伞”。

（二）制度缺失为“小金库”的生存提供了肥沃的土壤

如在财政管理上，预算不够细化，或确定的公用经费开支标准不够科学合理，给部门（单位）留有较大的“活动空间”；在资产管理上，目前尚未形成系统的行政事业单位资产管理体系，使游离在预算管理之外的如房产租赁等收入成为“小金库”的主要来源之一；在账户管理上，由于监管部门之间缺少协调和配合，乱设和私设账户现象较为普遍；在收入管理上，缺乏对非税收入的有效监督制约机制，事权部门的审批和收费行为不透明，极易产生暗箱操作；在财务管理上，财务人员独立性差，在领导的胁迫下，违心做出违法违纪行为。

（三）监管手段弱化，助长了“小金库”的产生

由于相关法律法规不健全，检查和处罚方式过于简单。往往只注重重点检查，轻视日常监督；只注重纠正财务违纪违规行为，轻视对相关责任人的追究；对行政事业单位私设“小金库”，由于他们多是财政拨款单位，所以一般不做罚款处理，处罚过轻过软。

三、进一步治理“小金库”的对策及建议

（一）深化预算编制管理改革，从源头上切断“小金库”资金的来源

一是不断完善预算编制制度，提高预算编制质量。将部门预算单位的所有收支纳入预算管理，在收入预算方面，单位的各项收入来源统一归并为财政预算拨款，财政专户拨款、单位往来账户收入，在部门预算中全面反映，统筹安排；在支出预算方面，人员经费实行零基预算，公用经费采取定员定额，项目支出推行项目论证、标准定额与细化审核相结合的编审制度；坚持“两上两下”的部门预算编制流程，不断提高部门预算编制质量，使单位各项收支来龙去脉清晰准确，使单位财政资金的用途更加明确具体，从资金来源上堵塞漏洞。

二是疏堵结合，强化监管措施与手段。统一和规范财政财务管理相关环节与操作流程，规定部门单位间资金划转必须采取支出指标划转方式，有效减少单位采取以拨代支的方式沉淀财政性资金的行为；针对监管薄弱环节，将往来资金按资金性质分为“往来户可用资金”与“往来户结算资金”实行支出指标分类管理，堵塞财政资金流向“小金库”的源头。

（二）强化资金拨付与监控，控制财政资金流向

一是实行国库集中支付，强化资金拨付与使用的规范性。通过实施国库集中收付制度改革，取消预算单位基本账户，设立零余额账户，从而使原来沉淀于预算单位的财政资金收归国库管理，单位需要用款时，要通过正常的程序申请支付，减少或杜绝部门单位随意将资金划拨到其他单位或者任意使用资金的情况。

二是对财政资金支出进行动态监控，防止财政资金出现不合法用途。建立预算执行动态监控体系，对财政资金拨付情况进行全程监控，对可能出现的财政资金非法流向个人、社团以及其他非正常账户情况，进行预警和跟踪监督，确保财政资金的安全性。

三是加强现金支出管理。进一步扩大公务卡制度实施范围，凡公务消费支出，由公务卡支付，提高公务支出透明度；对单位提取现金行为，强化监督管理，凡单笔提取现金或日累计提取现金超过一定金额的，必须向财政部门办理申请报备手续，说明用途和原因，否则，将不予办理。对未按提现规定把关的代理银行，一经查实，取消其零余额账户代理资格。财政部门根据实际工作需要，对部分现金使用量较大的预算单位，提高现金提取控制额度。

（三）加强国有资产管理，避免国有资产流失

认真落实财政部公布的 《行政单位国有资产管理暂行办法》和《事业单位国有资产管理暂行办法》，在摸清“家底”的基础上，进一步掌握行政事业单位国有资产处置收入、对外投资收益、出租出借收入等国有资产收益情况，并严格按照《中央纪委、中央组织部、监察部、财政部、人事部、审计署关于做好清理规范津贴补贴工作的意见》，对各部门、各单位取得的国有资产有偿使用收入，坚决按照政府非税收入收缴管理的规定上缴国库或财政专户，由财政部门统筹安排，实行收支两条线管理，从源头上控制国有资产的流失和“小金库”的产生。

（四）加强财政财务监督，及时查处“小金库”行为

一是强化法制教育。加大《会计法》和《财政违法行为处罚处分条例》的学习和宣传。通过典型案例，用发生在身边的人和事，重点对机关、企事业单位负责人及财会人员进行 “以身说法”，使其摆正国家、集体、个人三者关系，增强政治观念、法制观念和纪律观念，进一步引导广大干部职工在思想上充分认识“小金库”危害，增强遵纪守法意识。

二是强化政务公开，打造财政监督网络平台。一方面把各项财政政策、财政资金以及办事程序、办事结果等公示于众，增强财政工作透明度，提高和保障人民群众的知情权、参与权、监督权；另一方面扩展人民群众的诉求渠道，密切财政部门与人民群众的联系，能有效遏制“小金库”的滋生。

三是加强财政监督检查。防治 “小金库”的方式要逐步由侧重于专项的、事后的、突击性的监督检查方式，向经常性的、全过程的监督方式转变，立足于财政管理，着眼于财政活动的全过程，通过进行日常监督检查，发现财政管理过程中存在的问题，真正形成监督与管理并重，日常监督与专项检查相结合的财政监督工作新方式。同时，财政监督应当改变过去那种只重检查，不重管理，只重收缴，不重整改，监督检查与管理服务相脱节的做法。把监督检查与建章立制、堵塞漏洞结合起来。

四是加强会计队伍建设，提高会计人员的政治素质、业务素质，建立会计人员执

业诚信档案，强化会计人员职业操守和诚信意识，充分发挥会计人员的监督作用，从而使财政资金运行与使用过程的信息，及时反馈到财政和相关的监督部门，及时制止违规划拨和使用财政资金行为。

（五）加强法规制度建设，落实责任追究制

完善相关处理处罚规定，加大处理处罚力度，把追究的重点放在私设“小金库”起主导作用的领导和责任人身上，依法依规追究责任人的行政、刑事责任，真正做到谁主管、谁负责，谁违纪、谁受罚，提高“小金库”制造者的违法违纪成本，使其不敢为、不能为、不想为。